上海市发改委纪检组、监察室

惩治和预防腐败体系的重要内容之一是加强对公共权力的制约和监督，不断增强党的执政能力,防止权力异化，这也是社会主义民主政治的重要原则。当前对权力运行的制约与监督仍存在不少问题, 党的十七大以来中央纪委对加强廉政风险防控、规范权力运行多次作出重要部署，明确了完善制约和监督机制的要求，进一步提出要加强对权力运行的制约与监督的思想建设和制度化、法制化建设。

一、加强权力运行制约和监督的重要意义和现实需要

（一）加强权力运行制约和监督是深化政治体制改革、发展社会主义民主政治客观需要。一方面是防止权力异化的重要手段。权力运行不当,缺乏监督制约,必然导致腐败。权力作为一种强制力量,其运行一旦偏离正轨,就会对社会产生相应的破坏作用,这种偏差只能通过一定机制及时阻断并加以校正才能消除,这种机制就是监督。 改革开放以来,我国传统的权力运行方式发生了很大的变化,新的权力结构还在探索、改革之中,在党执政的条件下,不断加强对权力运行的制约和监督,能有效的保证权力的正确的行使。另一方面也是社会主义民主政治的重要原则。社会主义民主政治的本质要求是人民当家作主、使人民真正享有各项权利、享有管理国家和社会公共事务的权力。加强对权力运行的制约和监督,同建设社会主义民主政治是辩证的关系。国家权力在运行中受到人民制约和监督的程度越大,民主政治的实现程度也越大,人民对权力运行的制约与监督程度,决定着民主政治的实现程度;同时,社会主义民主政治的建设和发展,又为加强对权力运行的制约和监督奠定坚实基础和可靠保证,建立制约与监督有效的权力运行机制是政治民主化、法治化的基石。

（二）加强权力运行制约和监督是完善社会主义市场经济体制、实现国民经济又好又快发展的客观需要。改革开放以来，我国成功实现了由高度集中的计划经济体制到充满活力的市场经济体制的历史性转变，以世界少有的速度持续快速发展起来。经济体制的重大变革必然在更深层面上触动上层建筑。一方面，要从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少对微观经济的干预。另一方面，在市场失灵等情况下，要及时稳妥地采取宏观调控手段，保持经济持续平稳健康运行。同时，还要特别防止一些政治权力非正常介入经济生活，造成市场机制扭曲和秩序混乱，侵蚀公共利益。必须以规范和改进权力运行为着力点，进一步转变政府职能，提高行政能力，防止权力滥用，为国民经济又好又快发展提供有力的政治保证。

（三）加强权力运行制约和监督是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的客观要求。我国正处在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的转轨时期，还存在不少影响社会和谐稳定的深层次问题。随着改革的不断深入，人民群众的民主法治意识和权利保护意识不断增强，对党和政府执政方式、领导水平的要求越来越高。当前一些单位和干部中存在的官僚主义、形式主义、滥用权力损害群众利益的问题还比较突出，群众意见很大。必须进一步强化公共权力意识，推动管理型政府向服务型政府转变，政府权力向社会权力回归，有效预防和化解社会矛盾，努力为人民群众提供方便快捷、优质高效的公共服务。

（四）加强权力运行制约和监督是破除官本位等封建残余思想、建立社会主义核心价值体系的客观需要。社会主义核心价值体系是中国特色社会主义的内在支撑和力量源泉。应当看到，在社会现实中，少数党政干部的腐化堕落对人们的思想观念造成了不良影响，官本位、潜规则等错误思想还有一定市场，并因此产生了一些不容忽视的现象和问题。必须引导全党全社会形成正确的地位观、权力观和利益观，从根本上肃清封建残余思想，推动社会主义核心价值体系建立，增强国家文化软实力，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。

（五）加强权力运行制约和监督是推进反腐倡廉建设、巩固党执政基础的客观需要。权力失去制约必然导致腐败。腐败的本质是权钱交易，研究腐败问题就要研究权力，解决腐败问题就要健全权力运行制约和监督机制，防止人民赋予的权力岗位化、岗位形成的权力个人化、个人掌握的权力商品化，从源头上铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。必须从加强权力运行制约和监督入手，建立健全惩治和预防腐败体系，使干部不想腐败、不能腐败、不敢腐败，把反腐倡廉建设提高到新水平，巩固党的执政基础。执政合法性属于公众价值评价系统,执政能力建设属于执政党自身行为范畴”。党的执政能力也是一个动态的范畴,随执政环境、执政目标和执政基础的变化而变化,具有鲜明的时代特征。在推进社会主义民主政治建设的进程中,党的执政能力的核心是取得长期执政的合法性,不断增强党的执政基础,巩固党的执政地位,始终保持执政党同最广大人民群众的紧密联系。所以,邓小平同志指出:“如果我们不受监督,不注意扩大党和国家民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误”。

二、当前权力运行制约和监督存在的主要问题及原因

（一）当前我国权力运行制约和监督的基本状况。近年来，随着经济体制的深刻变革，政治经济体制改革的不断深化,社会结构的深刻变动，利益格局的深刻调整，思想观念的深刻变化，腐败现象呈现出新的表现形式和演变趋势，新情况、新问题提出新课题、新挑战，权力的监督制约不力，就是一个突出问题。目前,我国权力运行较注重自律机制的建设,重在提高党员干部的道德素质和政治觉悟,重在思想和信念教育,强调依靠公职人员的自律来约束自己的权力行为，随着法律制度的重要性日益得到重视,约束权力运行的法律制度建设得到加强,权力运行正逐步走上法制化轨道。但个人在行使权力时的随意性和权力本身所具有的腐蚀性相互影响,监督和制约机制不够完善，存在“决策专断”，对各级领导干部特别是主要领导干部的监督成为最薄弱环节，对“一把手”的监督流于表面；“执行失范”，制度缺少权能统一的管理机制，制度执行存在长官意志、主观随意性和软弱无力等弊端；“监督乏力”，自我监督异化、上级监督虚化、同级监督弱化、下级监督软化。

（二）权力运行制约和监督存在问题的具体体现。一是权力运行的制约和监督的内容不够全面。过于单一,偏重事后监督,忽略事前预防和事中控制，监督违法违纪多,监督决策失误少;事后审查多,日常渗透少;具体微观事项监督多,全面宏观控制少;对事监督多,对人监督少。二是监督和制约的关系平衡上还不够好。往往关注对权力运行的监督,而忽视了对权力运行的制约和制衡，恰是造成难以形成真正有效监督的原因。比如往往偏重对干部活动的监督,轻视对权力运行过程和环节的制约。三是制约和监督机制独立性和权威性不够。专门的监督机构缺乏应有的地位和独立性，作用的发挥在某些领域、部分层面上存在局限性。四是权力运行制约和监督的方向单一。自上而下的监督比较容易实现,自下而上的监督则相对薄弱,。五是权力运行制约和监督的法制化程度不够高。缺乏明确的监督标准和具体的实施细则。六是权力运行制约和监督机制运行还不够顺畅。

（三）权力运行制约和监督存在问题的原因分析。一是市场经济利益多元化的驱动和社会管理法制化的滞后,使对权力运行的制约与监督难度增大。法规建设滞后、制度不完善,开展对权力运行的制约和监督在程序、方法、手段上还缺乏法定的操作规定。有的法规制度虽已出台,但仍显得滞后、迟缓，配套不好,难以操作。有的条款过于原则、简单,不易操作。有的提出了“不准”、“严禁”的规定,但缺乏有力的惩处办法或惩处办法不明,难以进行实质性的监督。二是对权力运行的制约和监督存在观念障碍或认识误区。一些领导干部缺乏正确的权力观,思想上缺乏受监督的意识,现实中逃避监督、排斥监督、压制监督的行为时有发生,与此同时一些干部群众不想、不敢、不愿监督的情况突出。三是对权力运行的制约和监督中存在体制障碍。原有政治体制权力过分集中的弊端尚未得到根本解决,监督体制的设置不符合监督的内在规律,缺乏独立性，在确保监督权的行使与到位方面都存在着缺陷。另外，监督机构的重叠设立使得其职能交叉重复,导致监督空白,制衡失灵。

三、完善权力运行和监督体系，推进反腐倡廉建设科学化

（一）探索用系统控制论方法研究完善防治腐败的党内权力运行制约和监督机制。一是坚持事前规范，建立源头防范的权力运行机制。拓展从源头上防治腐败工作领域，必须着力规范权力运行秩序，规范用权范围，明确用权规则，科学分解权力。建立防止权力异化、阻止权力滥用的有效机制，建立各项工作的具体行为规范和操作章程，坚持效率原则和权力制约原则明确权力归属，建立健全与现有政策法规相配套、系统严密的办事程序规定，避免权力运行过程中的弹性和随意性。二是强化事中监督，建立全程跟进的监控制约机制。必须明确监督重点，拓宽监督渠道，整合监督力量，前移监督关口。从内容上、时机上把握工作重点调整工作重心，大胆探索新的监督方式和途径，充分发挥各级、各部门和各类人员的监督主体作用，有的放矢地加强防范和监督，做到见于末萌、禁于未发。三是严格事后核查，建立末端检验的绩效考评机制。必须明确核查内容，把握方式时机，坚持查纠结合。涉及风气建设的用权行为、人民群众普遍关注的敏感问题处理情况都应列入核查的范围。把事后核查渗透到权力行使的全过程，及时发现和纠正问题。

（二）建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。一是探索决策权的分权制衡机制。从权力结构科学出发，建立配权与明权、确权一体化的机制。应当按照各部门职能权力的界定和权责对等的要求依法依规公开明权，依照政务公开的原则要求严格确权，以效率、效能、便捷、利民的目标科学配权。二是确保权力的合理运行机制。应坚持全面覆盖与重点突出相结合，全程控制与全民参与相结合，全方规范与及时纠错相结合。重视和突出“领导作用”，使领导成为权力监控的组织者和示范者，消除权力监督的缝隙带和空白点。在权力运行实施全民参与，发动广大党员群众积极参与。针对各种权力的产生、运行和结果，建立控制机制，形成闭合型链条，使权力运行步入规范化轨道。三是保障权力的有效制约机制。在运权轨道上设定制约环节，实施程序制权。建立权力运行的内控系统，进行内控制权。建立权力运行评估预警机制，采取警示制权。建立个人运权评估制度和专门档案，采取内外结合的办法，定期对审批权、执法权、行政管理权的使用者进行评估，作为考核、奖惩、使用的重要依据，切实收到依法制权的实效。

（三）加强权力运行制约和监督的制度化、法制化建设。一是加强对权力运行的制约与监督的预防立法。在一些发达资本主义国家中,运用法律手段对权力行使者设置种种预防性义务,以限制其权力的行使范围,减少或杜绝滥用权力现象的发生,不失为一项成功的经验。同时完善法律的配套措施,改变权力监督制约机制中“有法难依”的状况。二是完善党内权力运行制约和监督机制。改革开放以来,理论界围绕改革党内监督体制的问题提出许多建议,如扩大党的代表大会的监督权力,实行纪委垂直领导等,这些建议都有可取之处。但我仅从领导体制角度研究党内监督还不够。必须突出“党员主体”，从党内民主发展的内在规律和党内权力主体的角度研究实现党内权力制约监督的基本路径才是根本,也是实现党内权力科学分解和有效制约的关键所在。比如：党的代表大会制度在实践中应突破传统意义的“党代会常任制”理解,重点在突出党员主体地位、强化权力主体的监督作用上取得进展；党内民主决策制度应建立和完善党员参与决策机制、健全党务公开制度；党内选举制度应从根本上改变党内权力授受关系等。三是不断推进反腐倡廉制度创新。最大限度地减少体制障碍和制度漏洞。比如：在行政体制改革方面,要推进政企分开、政资分开、政事分开,减少和规范行政审批;在金融和投资体制改革方面,要加强金融监管和内控机制建设,完善金融账户实名制,健全政府重大投资项目公示制和责任追究制。还要加强反腐倡廉制度执行情况监督制度,提高制度执行力,维护制度权威性。