对政协第十三届全国委员会第三次会议第4684号、
0869号、3000号提案答复的函
您们提出的关于将黄河故道纳入黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的提案、关于将黄河明清故道纳入黄河流域生态保护和高质量发展带建设的提案、关于将黄河故道区开发治理纳入黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的提案收悉。经商自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、文化和旅游部，现答复如下。
黄河流域生态保护和高质量发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。我委认真贯彻落实习近平总书记重要讲话和指示批示精神，会同有关部门组织编制了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），促进黄河流域生态保护、绿色发展，形成共同抓好大保护、协同推进大治理的良好格局。今年8月31日，中央政治局会议审议通过了《规划纲要》。
明清黄河故道是黄河在夺淮入海过程中形成的典型河道，经豫鲁皖苏四省，于套子口入黄海，全长738公里，其中苏北境内河长约占总长度的三分之二。黄河故道淤泛区地处黄淮海平原，主要包括商丘、开封、宿州、菏泽、徐州、宿迁、淮安、盐城8个地级市的25个县（市、区），历史文化厚重，人口密集，是全国粮食主产区，在经济社会发展全局中占有重要地位。加强这一区域的生态保护和综合开发，对于促进区域协调发展、加快生态文明建设具有重大意义。
一、关于将黄河故道沿线保护开发纳入黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要
《规划纲要》的重点是黄河流域生态环境保护和水安全保障。为进一步聚焦黄河生态环境保护，体现战略重点，集中力量解决好黄河治理的关键问题，规划范围聚焦黄河流域本身，即黄河干支流流经的相关县级行政区。考虑到黄河故道沿线绝大多数地区属于淮河等其他流域，因此难以整体纳入规划范围。黄河故道区与黄河流域地理相近、人文相亲、经济相联，沿线堤防、河道及相关文化遗存形成黄河文化的重要内涵，是讲好黄河故事、保护传承弘扬黄河文化的重要载体。我委支持黄河故道沿线相关地区以其他形式，参与黄河流域生态保护和高质量发展。
下一步，《规划纲要》出台后，我委将会同有关部门，加快研究制定黄河流域生态环境保护、水安全保障、黄河文化保护传承弘扬等专项规划，在推动防洪防灾体系建设、文化保护传承弘扬等工作中，加大对黄河故道区的指导和协调力度。同时，支持黄河故道沿线地区深入落实《淮河生态经济带发展规划》，加大对黄河故道区的保护和开发力度，加快改善生态环境，实现绿色发展。
二、关于进一步加快黄河故道流域重大水利工程建设
黄河故道自西向东呈狭长条带状，河道多为高滩悬河，行水量极其有限，同时由于故道沿线地区水资源空间分布很不均衡，造成部分工农业生产和群众生活存在较严重缺水情况。近年来，针对黄河故道淤泛区域河道狭窄、淤积严重、排涝标准低等情况，我委开展了农田水利、中小河流治理、农村饮水安全和水土流失治理等工作，为提高故道沿线排涝标准和调蓄能力发挥了重要作用。
针对您们提出的打通黄河故道与黄河流域的梗阻，加快与周边水系实现联通的建议，有关部门认为要充分考虑水资源支撑、防洪安全风险等方面因素，按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，进一步深化黄河故道有关重大水利工程前期论证。下一步，我委将会同有关部门，在谋划实施重大节水供水工程、河流污染治理工程、水系连通工程等项目时，加大对黄河故道沿线地区指导和支持力度。
三、关于在沿线区域创建国家级现代农业示范区
创建国家现代农业示范区是党中央、国务院加快推进农业现代化建设的重大决策部署。2010年以来，农业农村部分3批共创建283个国家现代农业示范区，包括徐州市铜山区和沛县、菏泽市巨野县等3个黄河故道沿线市（县），原则上不再新增认定国家现代农业示范区。10年来，农业农村部通过开展示范区农业改革与建设试点、财政资金撬动金融资本试点等示范行动，打造了一批现代农业发展典型样板，积累了丰富的发展经验。
下一步，我委将会同有关部门，加强对黄河故道区3个国家现代农业示范区的指导和支持力度，推动各示范区进一步加强基础设施建设，强化科技集成应用，创新经营体制机制，完善产业链建设，大力发展绿色农业，引领带动黄河故道沿线农业高质量发展。
四、关于建立黄河故道沿线现代农业产业体系
黄河故道沿线地区光热条件较好、地势低平，是我国粮食和重要农产品的主产区，具备打造现代农业产业体系的良好条件。近年来，我委高度重视黄河故道区现代农业产业体系建设。一是不断推进国家现代农业示范区和农业信息化建设，加大黄河故道沿线土地整治、高标准基本农田和盐碱地治理力度。二是在推进落实《淮河生态经济带发展规划》中，结合黄河故道沿线地区农业发展实际，打造了一批粮食生产能力超10亿斤的粮食生产大县，油料、水果、蔬菜等特色农产品品牌优势明显增强。
下一步，我委将会同有关部门，统筹考虑故道沿线农业生产力布局情况，支持故道沿线地区充分发挥比较优势，以水定地、以水定产，扩大适度规模经营，完善农田现代化水利设施，积极推进农业机械化，稳定提高粮食生产能力，打造农产品产购储加销产业集群，加快构建形成具有黄河故道淤泛区特色的现代农业产业体系、生产体系、经营体系。
五、关于在沿线加快发展特色生态人文旅游产业
深入挖掘黄河故道沿线地区的历史文物、历史城镇、河道景观、风土人情、民俗节庆等特色文化资源，加快发展特色生态人文旅游产业，有利于推动黄河故道沿线文化资源的保护传承弘扬。“十三五”时期，我委累计安排17.1亿元中央预算内投资，支持故道沿线4省共179个文化旅游相关项目建设。文化和旅游部积极推动黄河故道沿线地区水利遗产、人文景观、非遗传承、革命传统等文化资源的开发利用，培育打造了一批独具特色的旅游目的地。
下一步，我委将会同有关部门，深入论证黄河故道淤泛区生态文化旅游产业的目标、路径、任务和措施，加快推进一批标志性工程项目建设，在配合文化和旅游部编制《“十四五”旅游发展专项规划》时，积极支持黄河故道沿线地区的特色生态人文旅游产业高质量发展。
六、关于加快黄河明清故道沿线村庄整治及土地资源利用
加快黄河明清故道沿线村庄整治及土地资源利用，有利于推动区域美丽乡村建设，扭转经济落后局面，实现高质量发展。去年12月，我委联合18个部门印发《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，在江苏、河南、山东等11省份设立了城乡融合发展试验区，有力推动了农村集体经营性建设用地入市、城乡基础设施一体化建设，为黄河明清故道沿线村庄整治及土地资源利用积累了丰富经验。
下一步，我委将深入研究新型村镇建设的概念内涵和推进方式，争取更多黄河故道沿线地区纳入国家城乡融合发展试验区，在配合自然资源部编制《国土空间规划》时，积极支持故道沿线地区土地综合整治，推进故道沿线滩地治理，着力提高耕地及基本农田质量。
七、关于研究制定《黄河保护法》
当前黄河流域生态环境依然脆弱，水资源保障形势严峻，水土流失状况较为严重，导致这一问题的重要原因是，与黄河相关的法律分散、法律位阶较低、权威性和效力不够，有的法律无法体现黄河流域的特点，操作性实践性不强。黄河的生态、环境和水资源等是典型的公共产品，尽快制定黄河保护的综合性法律法规，以法治思维、法治方式、法治力量，调整黄河保护治理和沿黄经济社会发展中的各类关系，依法规范与黄河有关的各类主体行为，具有十分重要的现实意义。我委高度重视加强黄河流域生态保护和高质量发展的法治保障，将其作为一项重大任务，在《规划纲要》编制中明确提出要加强立法研究工作，进一步强化法治保障的顶层设计。下一步，我委将会同有关部门进一步深化立法基础性和重大问题研究，积极推动落实立法工作。
八、关于成立黄河办，建立工作协调机制
黄河流经9省区，上中下游特点突出、差异大。长期以来，由于缺乏适应黄河流域的统筹协调机制，加上沿黄各省区及有关部门对于生态保护和高质量发展的认识、理解、诉求和动力不尽相同，造成流域管理与区域管理分割，难以形成发展合力。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，强调指出党中央要成立领导小组，统筹指导、协调推进相关重点工作，建立中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制。我委认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，在《规划纲要》中作了充分吸纳。下一步，《规划纲要》出台后，我委将按照党中央、国务院决策部署，抓紧建立工作机制、制定工作计划、明确责任分工，细化各项工作任务，会同各部门共同抓好贯彻落实。
九、关于争取政策倾斜和资金投入
党中央、国务院高度重视黄河明清故道沿线地区发展。近年来，国务院先后批复实施了《淮河流域综合规划》《江苏沿海地区发展规划》《皖江城市带承接产业转移示范区规划》《中原经济区规划》《淮河生态经济带发展规划》等规划，对纳入规划范围的黄河故道沿线地区的生态保护、水资源利用、经济发展等方面，作出了明确部署和安排。有关部门在重点项目安排方面也给予了大力支持。我委在安排以工代赈、易地扶贫搬迁等扶贫专项投资和农村危房改造中央补助资金时，加大了对黄河故道淤泛区域贫困地区的倾斜支持力度。生态环境部在安排今年中央生态环境资金时，支持江苏省、安徽省、山东省和河南省共计150.28亿元，有力推动了相关地区生态保护和污染防治工作。
下一步，我委将结合推进黄河流域生态保护和高质量发展、长三角一体化发展、长江经济带发展、中部崛起、新旧动能转换综合试验区建设、淮河生态经济带等重大区域战略实施，进一步加强对黄河故道沿线地区的支持力度，争取给予黄河故道淤泛区域更多政策倾斜和资金支持。
感谢您们对发展改革工作的关心和支持。
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国家发展改革委
2020年10月16日
发布时间：2020/10/16
来源：地区司
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