对政协第十三届全国委员会第三次会议第3006号
（资源环境类155号）、1519号（资源环境类
100号）、4162号（资源环境类263号）、
3592号（经济发展类218号）、4677号
（农业水利类295号）、4699号
（资源环境类191号）
提案答复的函
您们提出的关于建立健全洞庭湖生态补偿机制的提案、关于进一步筑牢我国西南安全生态屏障的提案、关于打造“智能+生态银行”，健全生态保护补偿机制的提案、关于建立京津冀生态保护一体化补偿机制的提案、关于将汉江中下游地区纳入南水北调生态补偿范围的提案、关于推进生态补偿制度法治化和完善西部地区生态补偿长效机制的提案收悉。经商财政部、自然资源部、生态环境部、水利部、林草局，现答复如下。
一、关于推进生态补偿制度法治化
按照党中央、国务院的决策部署，我委会同有关部门扎实推进生态保护补偿机制建设。2016年，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》），明确了健全生态保护补偿机制的指导思想、基本原则和总体目标，提出了森林、草原、湿地等重要领域生态保护补偿机制建设的重点任务，搭建了我国生态保护补偿机制的框架体系。在《意见》的推动下，我国生态保护补偿机制建设取得显著成效，森林、草原等重点领域生态保护补偿基本实现全覆盖，重点区域和流域生态保护补偿取得新突破，市场化、多元化生态保护补偿取得新进展。为进一步健全生态保护补偿机制，推动生态保护补偿工作制度化、法制化，我委正在会同有关部门研究制定《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》），核心是把经过实践检验证明行之有效的政策转化为制度，推动解决生态保护补偿实践中的难点和堵点，激励生态保护者更好履行生态保护职责，推动我国生态文明建设向更高质量发展。立法工作的主要思路和考虑包括以下三个方面。
一是完善国家财政补助机制，健全纵向补偿方式。吸纳和提炼生态保护补偿实践中普遍成熟的经验和做法，落实有关部门和地方在自然生态系统保护、加大对生态保护主体补助等方面的义务和职责。建立科学高效的评估机制，建立程序化的调整机制，发挥法律法规的强制作用，稳定生态保护者预期。
二是创新地方政府合作机制，探索横向补偿模式。从整体性、系统性、协同性入手，加强重要江河、重要湖泊、重要水源工程等区域间生态保护补偿机制建设，推动实现共同保护与协同治理，破解流域水污染难题。落实有关部门的统筹协调职责，强化地方政府的指导监督职责，规范补偿协议签订的程序步骤、主体内容、监督评价等，为加快建立区域间合作机制提供制度保障。
三是调动各方共同参与，形成市场化、多元化生态补偿格局。党的十八大以来，各类社会主体主动参与生态保护的热情持续高涨，通过条例为各类主体参与生态保护工作搭建桥梁，有助于形成全社会共同参与生态保护的良好氛围。
按照上述工作思路，我委将会同有关部门抓紧推进《条例》的起草工作。同时，也将通过多种形式广泛听取专家学者和社会各界的意见，充分吸收委员们所提的意见建议，争取尽快完成《条例》的起草工作并按程序报批。
二、关于推进流域上下游横向生态补偿机制建设
我委高度重视流域上下游横向生态保护补偿机制建设。2016年印发的《意见》，明确提出要研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法，鼓励受益地区和保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。2016年，我委与财政部、原环境保护部、水利部联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》，明确了建立流域横向生态保护补偿机制需要遵循的基本原则，对流域生态补偿的基准、补偿方式和补偿标准等提出了要求，强调应当根据流域生态环境现状、保护治理成本投入、水质改善收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素综合确定补偿标准，指出应由流域上下游地方政府自主协商建立补偿机制，中央财政给予引导支持。目前，跨省流域补偿机制建设初见成效。截至2019年，新安江流域生态保护补偿机制各方已累计投入44亿元，推动新安江流域水质稳定向好，跨省界断面水质达到地表水环境质量二类标准，千岛湖水质实现同步改善。广东分别和广西、福建、江西在九洲江流域、汀江—韩江流域、东江流域开展多层次跨省沟通协作，共同研究解决区域生态环境与水环境保护工作中的重大问题；北京、天津分别与河北建立潮白河、引滦入津上下游流域生态保护补偿机制，推动流域水质加快改善。目前，我委会同有关部门正在研究制定《条例》，将把流域上下游横向生态保护补偿机制作为其中的重要内容，统筹研究补偿协议签订、补偿协议内容、协议实施评价和监督等，推动受益地区和保护地区加快建立生态保护补偿机制。
三、关于推进西部生态补偿机制长效化
党中央、国务院高度重视对西部地区的生态补偿工作，作出了一系列决策部署。2015年印发《生态文明体制改革方案》，将“完善主体功能区制度”“健全资源有偿使用和生态补偿制度”作为生态文明制度体系的核心内容。2019年中央财经委第五次会议明确，“要完善和落实生态功能区战略”“细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单位，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区制定差异化政策”“分类精准施策全面建立生态补偿制度”“要对重点生态功能区、农产品生产区、困难地区提供有效转移支付”。
经过多年实施，生态保护补偿制度的顶层设计逐步建立，针对重点生态功能区的一般性转移支付制度，针对森林、草原、湿地、耕地等自然资源要素的专项转移支付制度，以及针对流域的区际利益补偿机制等生态补偿制度逐步完善。下一步，一是结合国土空间规划编制，统筹考虑西部资源禀赋和资源环境承载能力，衔接落实重大区域发展战略，完善并落实主体功能区战略，优化重点生态功能区布局；二是推动完善主体功能区的绩效考核制度，进一步完善重点生态功能区转移支付政策，健全生态保护成效与资金分配奖惩挂钩机制，提高中央资金使用效益；三是结合《条例》的制定，进一步健全生态保护补偿机制，加大对西部地区的支持力度。
四、关于加大洞庭湖生态投入支持力度
洞庭湖是长江重要的调蓄湖泊，在调节长江径流、维护自然生态平衡、保护生物多样性、促进区域经济社会发展等方面发挥着重要作用。党中央、国务院高度重视洞庭湖生态保护和环境治理。2018年12月，经国务院同意，我委会同有关部门印发《洞庭湖水环境综合治理规划》，并指导编制完成相关实施方案，推动洞庭湖治理和保护工作取得积极进展。近年来，我委不断加大对洞庭湖水环境综合治理、水生态修复和供水安全保障的支持力度。“十三五”期间，累计向湖南省下达重点流域水环境综合治理专项中央预算内投资12.6亿元，统筹用于洞庭湖等流域水环境综合治理，将洞庭湖内湖大通湖流域纳入全国首批水环境综合治理与可持续发展试点范围，予以重点支持；累计安排中央预算内投资16.5亿元，统筹用于洞庭湖等地区农村饮水安全巩固提升工程。2019年，我委下达长江经济带绿色发展专项中央预算内投资2亿元，用于支持洞庭湖地区生态环境突出问题整改。中央财政高度重视洞庭湖生态环境综合治理工作，通过纵向转移支付渠道给予了大力支持。2020年安排湖南省均衡性转移支付资金997.3亿元，安排重点生态功能区转移支付45.3亿元，安排湖南省水污染防治资金、农村环境整治资金、土壤污染防治资金、林业生态保护恢复资金23.7亿元。上述资金大都采取切块方式下达，省级财政可统筹使用，加大对洞庭湖流域等重点地区的支持力度。下一步，发展改革委、财政部等有关部门将继续通过现有资金渠道对湖南省开展洞庭湖生态环境治理工作予以积极支持，同时强化绩效管理，切实提升生态环保资金效益。
五、关于加快市场化、多元化生态保护补偿机制建设
按照党的十九大提出的建立市场化、多元化生态保护补偿机制的重要部署，2018年，我委、财政部、自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、人民银行、市场监管总局、林草局等8部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（以下简称《行动计划》），明确提出要在资源开发、排污权、水权、碳排放权抵消、生态产业、绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享等9大领域建立市场化补偿机制。在《行动计划》的推动下，我国市场化、多元化生态补偿工作取得积极进展，全国碳排放交易体系正式启动，碳排放权交易市场建设方案（发电行业）印发实施，碳排放权抵消机制不断完善，碳排放权交易试点范围不断扩大；水权交易流转形式日益丰富，省市县三级用水总量控制指标体系和跨省主要江河水量分配方案建立，中国水权交易所正式建立；全国超过一半的省（区、市）开展了排污权有偿使用和交易试点，通过市场手段促进污染物减排。下一步，我委将会同有关部门和地方按照《行动计划》要求，加快推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设，引导各类市场主体参与生态保护补偿工作，推动形成全社会共同保护生态环境的良好氛围。
六、关于加大对云南省生态文明建设投入力度
我委高度重视云南省生态文明建设工作，2016—2020年，累计安排中央预算内投资11.4亿元，支持云南省污水垃圾处理设施、资源节约等项目建设。中央财政通过纵向转移支付渠道对云南省生态文明建设工作予以大力支持。一是通过一般性转移支付予以支持，2020年下达云南省均衡性转移支付资金638.9亿元，同比增加12.8%；下达重点生态功能区转移支付59.8亿元。二是通过相关环保专项予以支持，2020年安排云南省水污染防治资金、农村环境整治资金、土壤污染防治资金、林业生态保护恢复和改革发展基金共计89.2亿元。上述资金大都采取切块方式下达，省财政可统筹使用，加大对重点地区的支持力度。下一步，发展改革委、财政部等有关部门将继续通过现有渠道对云南省生态文明建设予以积极支持。
七、关于对云南清洁能源发展给予政策支持
实行能耗“双控”是党的十八届五中全会作出的工作部署，是保障经济社会合理用能，推动我国能源利用效率持续提升的重要抓手。2016年，国务院向各省（区、市）分解了能耗总量和强度目标，并已按现有考核制度连续开展了四年的能耗双控考核。2019年，报请国务院同意后，我委对符合条件的国家布局重大项目实施能耗单列。我们将商请云南省进一步加大工作力度，深入挖掘节能潜力，尽最大努力完成国家下达的“十三五”能耗强度降低目标任务。下一步，我委将按照国家对“十四五”节能工作的总体要求，结合工作实际，研究完善国家重大项目能耗单列政策，并积极支持可再生能源发展。
八、关于打造“智能+生态银行”，健全生态保护补偿机制
为进一步健全生态保护补偿机制，提高补偿资金使用效益，调动各方参与生态保护工作的积极性和主动性，2019年11月，我委印发《生态综合补偿试点方案》，明确在福建等10个省（区）选择50个县开展生态综合补偿试点。2020年2月，印发《生态综合补偿试点县名单》，将包括福建省南平市武夷山市在内的50个县确定为生态综合补偿试点县。鼓励试点地区在系统梳理各类补偿资金来源和渠道的基础上，结合自身实际，创新和探索生态银行等生态保护补偿的新方式，进一步提升补偿资金使用效益。打造“智能+生态银行”，健全生态保护补偿机制的提案，对于推动生态综合补偿试点具有重要借鉴意义。下一步，我委将指导试点地区在推进生态综合补偿试点工作时，积极探索实践，积累形成一批可复制、可推广的经验，为做好全国生态补偿工作奠定坚实基础。
九、关于完善生态补偿绩效评估
《意见》明确提出要完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，加强对生态保护补偿资金使用的监督管理，要加强生态保护补偿效益评估，积极培育生态服务价值评估机构。近年来，按照《意见》的要求，国务院有关部门积极建立生态环境保护绩效考核机制，激励并约束地方在争取和使用资金时，将着力点真正放在环境保护上。在《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》中明确提出中央财政根据绩效考核情况对转移支付范围进行动态调整，在《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》中明确提出财政部会同农业农村部对各省上一年度草原生态保护补助奖励机制实施情况进行绩效考核，根据绩效考核结果，安排绩效考核奖励资金。下一步，国务院有关部门将继续按照《意见》的要求推进生态补偿绩效评估工作，不断完善生态补偿资金的分配方式，提升生态保护补偿资金的使用效益。
十、关于将京津冀生态补偿上升到国家战略，以及注重首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设
健全完善京津冀生态补偿机制是推进京津冀生态建设和保护的一项重要举措。党中央、国务院印发实施的《京津冀协同发展规划纲要》，提出加大对生态涵养功能区生态补偿和政策支持，加大对国家安排的生态建设、农村水利等公益性项目建设支持力度；进一步明晰三省市水权，建立水权交易平台和双向生态补偿机制。经国务院同意，我委联合河北省政府印发实施的《张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设规划（2019—2035年）》明确，把生态补偿扶贫作为双赢之策，提供更多的生态公益岗位，让有劳动能力的贫困人口实现生态就业。
近年来，国务院有关部门积极支持首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设。2020年安排京津冀地区重点防护林工程、京津风沙源治理工程、国土绿化支出20.1亿元，其中安排河北省18.4亿元；安排草原生态修复治理、湿地保护恢复资金2.8亿元，其中安排河北省2.4亿元。中央资金切块到省，北京市、天津市、河北省可以统筹安排中央资金和省级资金，加大对燕山、太行山、坝上草原等生态重点区造林绿化以及区域内的草原生态恢复和湿地保护工程的支持力度。同时，我委积极推动京津冀三省市开展生态补偿探索，北京市与河北省签署了《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》，天津市与河北省签订了《引滦入津上下游横向补偿机制第二轮协议》，并取得了积极进展。下一步，我委将积极支持京津冀三省市探索建立多元化的生态补偿机制，共同推进京津冀水源涵养和生态保护修复，持续推动区域生态文明建设和可持续发展。
十一、关于加强汉江中下游地区生态环境保护
2008年国务院批复的南水北调中线一期工程可行性研究总报告统筹考虑了工程调水对汉江中下游的影响问题，安排建设汉江中下游四项治理工程（引江济汉、兴隆水利枢纽、局部航道整治和部分闸站改造），总投资82.1亿元，由中央全额投资、湖北省负责建设与运行管理，工程建成运行后可有效减少或消除中线一期工程调水对汉江中下游的不利影响，恢复和改善灌溉和城镇供水条件，提高航道标准，满足区域生活、工业、农业、生态和航运用水要求。此外，中线一期工程还计列了中央投资4.39亿元，专项用于汉江中下游水质保护、生态修复等工作。
多年来，我委一直高度重视南水北调水源地保护工作，持续加大政策和资金支持力度。2018年11月，为推动汉江流域保护和发展，经国务院批准，我委印发实施《汉江生态经济带发展规划》（以下简称《规划》），提出多项支持包括汉江中下游地区在内的南水北调重要水源区生态保护和经济发展的政策举措。同时，结合安排重点流域水环境综合治理中央预算内投资，倾斜支持汉江中下游地区水环境综合治理项目建设，有效改善了汉江中下游地区水环境质量。下一步，我们将一方面抓《规划》贯彻落实，一方面发挥中央预算内投资的引导带动作用，多措并举支持汉江中下游地区生态环境保护。
十二、关于加快引江补汉工程建设进度
引江补汉工程是南水北调东中线后续工程之一。今年1月，水利部报来东线二期工程规划、中线引江补汉工程规划和中线在线调蓄工程方案及审查意见，我委即委托中国国际工程咨询有限公司评估，并发文征求了各有关部门和地方意见。根据现阶段工作成果，工程年均调水量36.7亿立方米，工程线路自三峡归州自流引水至丹江口水库坝下，输水线路长约194公里。匡算主体工程总投资526亿元。下一步，待工程规划评估工作完成后，我委将会同有关部门认真研究，条件成熟后向国务院上报审核意见。
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国家发展改革委
2020年10月13日
发布时间：2020/10/13
来源：振兴司
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