关于政协十三届全国委员会第二次会议第3627号
（政治法律类329号）提案答复的函
您提出的《关于修订〈招标投标法〉为制造业高质量发展创造好的市场环境的提案》收悉。经认真研究，并商工业和信息化部，现答复如下。
您在提案中提出，装备制造行业部分企业为开拓市场，采取低价竞标等恶性竞争方式获取市场份额，严重影响制造业高质量发展，建议进一步完善招投标法律制度，修改评标方法，鼓励企业适度竞争，加强工程和产品质量监管等。我们认为您提出的问题和建议很有针对性，对国家改革完善招投标制度具有重要参考价值。
一、对“经评审的最低投标价法”和最低价中标问题的认识
我国《招标投标法》第四十一条规定的“经评审的最低投标价法”，是一种重要评标方法，也是国际上确定中标人的通行做法之一。现行招标投标有关法律法规对“经评审的最低投标价法”的适用是有明确规定的。第一，这一评标方法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目；第二，投标人必须满足招标文件的实质性要求；第三，投标价格不得低于成本。因此，“经评审的最低投标价法”不等于唯价格论，更不等于接受和纵容低于成本中标。
实践中，“经评审的最低投标价法”经常被滥用和错误使用，一定程度上影响了创新成果在市场上的推广应用，不利于实现制造业高质量发展和制造强国建设的战略需要。我们认为，“最低价中标”问题的产生主要有四方面原因：一是招标人没有严格执行评标办法的有关规定。《招标投标法》第四十一条规定了两种评标办法，即“经评审的最低投标价法”和“综合评估法”。“综合评估法”需要对投标人各项指标作出综合评价，主观性较强，存在较大自由裁量空间，一些政府部门和国有企业在面对质疑、投诉、检查、审计时，往往很难解释清楚为什么中标人就比其他投标人好，好在哪里。有些招标人为了规避风险，无论何种类型的采购项目，均“一刀切”采用“经评审的最低投标价法”，并且在评标中简单地将价格作为决定性标准，忽略“满足招标文件的实质性要求”的条件，对投标价格是否低于成本，既不测算，也不要求投标人进行澄清说明。具体到制造业领域，随着制造业技术进步不断加快，机电设备的技术复杂度大幅提升，在现行的工业领域机电设备招投标实践中，相关规定不够细化，部分招标人单纯强调节资率，导致部分投标人恶意低价投标。二是投标人通过低价中标的收益远大于风险。投标人低价中标后，有的通过弄虚作假、偷工减料降低成本，有的通过设计方案变更等种种理由，要求招标人补签合同、追加投资，这些投标人通过各种手段迫使招标人就范，从而获取利益。三是招标人责任没有得到有效落实。如果招标人能够在项目实施和检查验收中严把质量关口，投标人如存在工程和产品质量问题将面临严格的责任追究，是不敢也不会以牺牲产品质量的方式谋求低价中标的。四是行政监督管理不到位。由于行政监督部门监管力量不足、责任落实不到位，对工程和产品质量缺乏及时有效监管，对于中标人的违法失信行为缺乏及时有效制约和有力惩处，也是导致最低价中标问题的原因之一。
二、改革完善招标投标制度的工作进度和打算
按照国务院关于改革完善招标投标制度的部署要求，我委会同有关部门加快推进《招标投标法》修订工作，目前已经起草形成修订草案（征求意见稿），正在征求有关方面意见。针对最低价中标问题，我们在此次修法过程中予以高度关注，并开展了大量深入调研，拟主要从以下方面加以制度性解决。
一是引导招标人正确合理使用现行评标方法。一方面，对“经评审的最低投标价法”的适用范围予以限定，进一步明确该评标方法应当适用于具有通用的技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目，且中标人必须符合招标文件规定的实质性条件。另一方面，引导招标人正确合理使用“综合评估法”。考虑通过修改完善关于评标方法的制度规定和标准招标文件，引导招标人根据项目实际需要合理设定“综合评估法”中技术部分和商务部分的分值权重，鼓励招标人采购技术创新、质量过硬的产品。同时，引入全生命周期成本理念，对于依法必须招标项目，鼓励招标人将包括建设、购买、使用、保养、维修、回收、报废等成本纳入价格评审因素，以促进提升工程和产品质量，提高国有资金使用效益。
二是对实践中新的评标方法作深入研究。针对实践中一些地方采取的合理低价法、平均价法等新的评标方法，在修法过程中认真听取市场主体等各方面意见。对经论证确实科学合理的评标方法或其中的积极因素，考虑在修法过程中予以吸纳，充实完善现行评标方法相关规定。
三是对恶意低价投标进行规制。考虑到投标报价是否低于成本实践中难以判断和认定，2017年新修订的《反不正当竞争法》也已删除原法第十一条关于“经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品”的规定，拟引入国际通行的处理异常低价投标的方法，规定在投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响合同履行时，评标委员会应当要求投标人作出书面说明并提供相关证明材料；同时，招标人可以要求异常低价投标人追加履约担保或者质量担保、延长缺陷责任期，以充分保障招标人权益。
四是充分发挥招投标制度的政策功能。拟明确规定招标人可以在招标文件中合理设置支持科技创新、节能环保等方面的要求和条件，以适应高质量发展要求。
五是加强评标专家管理。2019年5月，我委推动印发《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号，以下简称《通知》）。《通知》明确提出，要完善评标、评审专家管理办法，健全专家征集、培训、考核和清退机制，加快推进电子评标评审。下一步，我们将指导各地区、各部门做好贯彻落实工作。同时，考虑在修法中规定，评标专家应当客观、公正、勤勉地履行职责，对所提出的评审意见承担相应法律责任。招标人在复核评标报告时，认为存在错误，或者评标过程、评标报告不符合法律、行政法规规定或者招标文件确定的评标标准和方法的，可以提请评标委员会进行复查和改正。评标委员会拒绝改正的，招标人可以向有关行政监督部门投诉。经审查认为确实存在问题的，有关行政监督部门应当责令评标委员会改正，或者重新组建评标委员会进行评标，并将该问题记入信用记录。通过这些规定，对评标过程予以规范，促进提高评标质量。
六是加强合同履行情况监管。一方面，提高信息公开透明度。2019年7月，我委印发《公共资源交易领域基层政务公开标准指引》（发改办法规〔2019〕752号），其中对于合同履行及变更信息的公开内容、依据、时限、主体、渠道等都提出了标准规范，我们将督促各地区、各部门加以落实。此次修法过程中，拟进一步明确要求依法必须招标项目的招标人公开包括项目变动、预算调整、工期（交货期）调整、价款结算、竣工验收等在内的合同履行情况信息，接受所有投标人和社会监督。另一方面，加强行政监督力度。针对最低价中标反映出的招投标环节与合同履行环节“两张皮”问题，拟规定有关行政监督部门应当加强对依法必须招标项目合同履行情况的监管，并探索建立合同履约评价机制，将评价结果纳入有关主体的社会信用评价。
七是加强招投标违法行为惩戒力度。一方面，贯彻落实我委会同23个国务院有关部门印发的《关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》（发改法规〔2018〕457号），对招标投标活动中因恶意低价中标导致严重失信的市场主体实施联合惩戒，实现“一处受罚，处处受制”。另一方面，在修法过程中，将进一步补充完善有关法律责任规定，根据经济社会发展实际情况大幅提高罚款上限，加大对违法行为的惩戒力度。
此外，工业和信息化部也正在研究制定《关于促进工业机电设备招标投标高质量发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）。《若干意见》提出根据高质量发展的要求和新时代工业机电设备技术复杂、非标准性等特点，进一步优化招标方式和评标方法，保障招标人、投标人的合法权益，健全评标专家制度，提升招标代理行业发展水平，建立健全公共服务体系，营造有利于技术创新的工业设备招标采购环境，更好地服务于工业提质增效和转型升级，助力制造强国战略的实施。
再次感谢您对招标投标工作的关注，也欢迎您随时继续提出宝贵意见。
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国家发展改革委
2019年8月26日
发布时间：2019/08/26
来源：法规司
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