关于政协十三届全国委员会第二次会议第3061号
（政治法律类273号）提案答复的函
您们在提案中提出，目前《招标投标法》对“综合评估法”和“经评审的最低投标价法”的适用没有明确规定，没有关于招投标种类的细分条款，极个别行业存在人为设置的对民营企业参与、准入的障碍和门槛，对评标机构缺乏严格的考核标准和监管约束，以及我国招标投标相关规定面临与国际规则接轨等问题，并就修订完善《招标投标法》提出了具体建议。按照国务院关于改革完善招投标制度的部署要求，我委正在会同有关部门加快推进《招标投标法》修订工作，您们反映的问题和提出的建议具有重要参考价值。下面向您们汇报我们在修法过程中对有关问题的认识、已经开展的工作以及下一步工作考虑。
一、程序和结果并重，积极推进招投标公开公平公正
增强招投标活动公开透明度，是保障招投标市场公平竞争的重要举措。近年来，我委在建立健全招标投标领域信息公开制度方面开展了一系列工作。2017年11月，我委发布《招标公告和公示信息发布管理办法》（国家发展改革委令第10号，以下简称“10号令”），有效规范发布活动，扩大信息发布范围，强化信息开放共享，加强事中事后监管。其中要求所有依法必须招标项目的资格预审公告、招标公告、中标候选人公示、中标结果公示等信息，都应当在中国招标投标公共服务平台或者项目所在地省级电子招标投标公共服务平台发布。2017年12月，我委推动印发《国务院办公厅关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》（国办发﹝2017﹞97号），其中对依法必须招标的工程建设项目的审批核准备案信息、市场主体信用信息、招标公告、中标候选人、中标结果、合同订立及履行等信息向社会公布都提出了明确要求。2019年5月，我委起草报经中央深改委审议通过的《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》（国办函〔2019〕41号）正式印发，其中明确要求加大信息公开力度，加快推进公共资源交易全过程信息依法公开。2019年7月，我委印发《公共资源交易领域基层政务公开标准指引》（发改办法规〔2019〕752号），明确了包括工程建设项目招标投标在内的公共资源配置领域信息公开内容、依据、时限、主体、渠道和载体等要素以及相关规范。
在《招标投标法》修订过程中，我们拟进一步增加招投标信息公开事项，提高招投标活动透明度。比如，增加招标公告和投标邀请书应当公开的事项，包括投标人资格条件，递交投标文件的时间和方式，对投标担保和履约担保的要求，以及行政监督部门的名称和联系方式等；要求招标公告和招标文件应当公开评标方法和定标方法；要求招标人应当向未通过资格审查、未被列为中标候选人的投标人公开落选的原因和依据，并在法定时限内通过国家规定的媒介公开合同订立情况信息等。
在以公开促公平的同时，着力推动招投标各方主体权责利对等，促进招投标结果公平公正。落实招标人自主权，进一步明确招标人根据评标委员会提交的评标报告和推荐的中标候选人自主确定中标人的权利。推动提升评标质量，明确要求评标专家应当客观、公正、勤勉地履行职责，对所提出的评审意见承担相应法律责任，并赋予招标人对存在问题的评标报告提请评标委员会复查和改正的权利，对不依法履行职责的专家进行行政处罚和信用惩戒。
二、国内和国际兼顾，着力做好招投标制度规则衔接
《招标投标法》作为我国公共采购领域的基础性法律，需要与多部法律做好衔接协调。随着我国经济和产业日益融入全球供应链，也迫切需要我国招投标法规制度与国际通行规则相互接轨。此次修法，我们把加强《招标投标法》与相关法律、行政法规以及国际规则的衔接作为重要方面。
一是推进《招标投标法》和《政府采购法》制度规则衔接。比如，针对《招标投标法》政策功能发挥不充分问题，拟明确规定招标人可以在招标文件中合理设置支持科技创新、节能环保等方面要求和条件；再比如，对低于成本价投标的处理方式，借鉴政府采购法律制度中有关异常低价投标的处理程序。
二是做好《招标投标法》与《建筑法》《合同法》等其他法律的衔接。比如，为支持工程总承包模式推广应用，同时与《建筑法》《合同法》中关于建设工程主体结构的施工不得分包的规定相衔接，拟对工程总承包项目分包作出特殊规定，允许其中标人按照国家规定将包括主体、关键性工作在内的部分工作分包给他人完成；再比如，为解决中标无效后的合同履行问题，拟增加对于中标无效而合同已经履行的按照《合同法》等有关法律法规规定处理的条款。
三是推动《招标投标法》与国际通行的公共采购规则接轨。认真研究联合国贸易法委员会《公共采购示范法》、世界贸易组织《政府采购协定》《世界银行采购规则》等，将符合我国实际、国际通行的公共采购规则引入新修订的《招标投标法》中。
下一步，待《招标投标法》修订完成后，我们将根据国务院部署，加紧启动《招标投标法实施条例》修订工作，并推动国务院各有关部门及时做好相关行业领域招投标规章、规范性文件的立改废工作。
三、坚持问题导向和目标导向，改革完善现行评标方法
我国《招标投标法》第四十一条规定的“经评审的最低投标价法”，是一种重要评标方法，也是国际上确定中标人的通行做法之一。现行招标投标有关法律法规对“经评审的最低投标价法”的适用是有明确规定的。第一，这一评标方法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目；第二，投标人必须满足招标文件的实质性要求；第三，投标价格不得低于成本。因此，“经评审的最低投标价法”不等于唯价格论，更不等于接受和纵容低于成本中标。但这一评标方法在我国实践应用中出现了一些问题，影响产品和项目质量安全，出现了“劣币驱逐良币”现象。主要原因：一是招标人没有严格执行评标办法的有关规定，滥用和错误使用“经评审的最低投标价法”；二是法律规定投标价格不得低于成本，但缺乏合理的测算和认定机制；三是工程风险防控制度不完善，存在低价中标高价索赔的情况；四是招标人责任没有得到有效落实，行政监督管理不到位，违法失信成本较低。
针对最低价中标问题，我们在此次修法过程中予以高度关注，并开展了大量深入调研。应当看到，价格是市场竞争的核心，市场经济体制决定了“经评审的最低投标价法”很难被其他评标方法完全替代。拟主要从以下方面对最低价中标问题加以解决。
一是引导招标人正确合理使用现行评标方法。一方面，对“经评审的最低投标价法”的适用范围予以限定。进一步明确该评标方法应当适用于具有通用的技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目，且中标人必须符合招标文件规定的实质性条件。另一方面，引导招标人正确合理使用“综合评估法”。考虑通过修改完善关于评标方法的制度规定和标准招标文件，引导招标人根据项目实际需要合理设定“综合评估法”中技术部分和商务部分的分值权重，鼓励招标人采购技术创新、质量过硬的产品。同时，引入全生命周期成本理念，对于依法必须招标项目，鼓励招标人将包括建设、购买、使用、保养、维修、回收、报废等成本纳入价格评审因素，以促进提升工程和产品质量。
二是对实践中新的评标方法作深入研究。针对实践中一些地方采取的合理低价法、平均价法等新的评标方法，在修法过程中认真听取市场主体等各方面意见。对经论证确实科学合理的评标方法或其中的积极因素，考虑在修法过程中予以吸纳，充实完善现行评标方法相关规定。
三是对恶意低价投标进行规制。考虑到投标报价是否低于成本实践中难以判断和认定，2017年新修订的《反不正当竞争法》也已删除原法第十一条关于“经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品”的规定，拟引入国际通行的处理异常低价投标的方法，规定在投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响合同履行时，评标委员会应当要求投标人作出书面说明并提供相关证明材料；同时，招标人可以要求异常低价投标人追加履约担保或者质量担保、延长缺陷责任期，以充分保障招标人权益。
四是充分发挥招投标制度的政策功能。拟明确规定招标人可以在招标文件中合理设置支持科技创新、节能环保等方面的要求和条件，以适应高质量发展要求。同时，落实我委等8部委印发的《关于促进首台（套）重大技术装备示范应用的意见》（发改产业〔2018〕558号），发挥招投标制度对首台（套）产品应用的促进作用。在首台套产品投标时，招标单位不得提出市场占有率、使用业绩等要求，不得超出招标项目实际需要或套用特定产品设置评价标准、技术参数等。
四、实施全过程监管，推进失信联合惩戒制度体系建设
2015年6月，我委开通运行“信用中国”网站，面向社会大众提供“一站式”信用信息查询服务，公示包括工程建设项目招标投标在内的各类行政许可、行政处罚、“红黑名单”等信息，为各类市场主体在市场交易、投融资等活动中识别信用风险提供服务。2016年，我委牵头制定并以国务院名义印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》（国办发﹝2016﹞33号），明确指出要对出借和借用资质投标、围标串标等严重破坏市场公平竞争秩序的行为实施联合惩戒。2018年3月，我委会同多部门签署《关于对公共资源交易领域存在严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》（发改法规〔2018〕457号），对公共资源交易领域存在严重失信息行为的企业及有关负责的法定代表自然人股东、评标评审专家及其他相关人员实施联合惩戒，促使形成“一处失信、处处受限”。与此同时，我委大力加强社会信用体系建设。依托全国信用信息共享平台，联通44个部委、全国所有省区市和70余家市场机构，归集全部市场主体的行政许可、行政处罚、“红黑名单”等各类信用信息超过330亿条，实现了信息查询、异议处理和联合奖惩等功能，打通了政府各部门“信息孤岛”，推动了跨部门业务协同，为加强招标投标信用建设提供信息化支撑保障。
为系统性解决最低价中标问题，我们拟在《招标投标法》修订过程中对加强合同履行情况监管作出明确规定，推动形成招投标全流程监管闭环。一方面，提高信息公开透明度。拟明确要求依法必须招标项目的招标人公开包括项目变动、预算调整、工期（交货期）调整、价款结算、竣工验收等在内的合同履行情况信息，接受所有投标人和社会监督。另一方面，加强行政监督力度。拟规定有关行政监督部门应当加强对依法必须招标项目合同履行情况的监管，并探索建立合同履约评价机制，将评价结果纳入有关主体的社会信用评价，切实解决招投标环节与合同履行环节“两张皮”问题。同时，加大违法行为惩戒力度。进一步补充完善有关法律责任规定，根据经济发展情况大幅提高罚款上限，将严重失信违法行为纳入招投标当事人信用记录，按规定实行多部门联合惩戒，有效发挥对违法行为的遏制和震慑作用。
五、开展专项整治，大力优化招投标营商环境
根据《国务院办公厅关于聚焦企业关切 进一步推动优化营商环境政策落实的通知》（国办发〔2018〕104号）和全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议部署要求，我委已于近期会同工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、铁路局、民航局印发通知，在全国部署开展工程项目招投标领域营商环境专项整治。此次专项整治，专门梳理列举了各方面反映强烈的近20个方面突出问题，要求各地区、各部门采取法规文件清理、随机抽查、重点核查等方式开展治理，努力消除招投标过程中对不同所有制企业特别是民营企业、外资企业设置的各类不合理限制和壁垒，维护公平竞争的招投标市场秩序。
再次感谢您们对招标投标工作的关注，也欢迎随时继续提出宝贵意见。
欢迎登录我委门户网站（www.ndrc.gov.cn），了解国家经济和社会发展政策、经济建设和社会会发展状况、经济体制改革方面的重要信息。
国家发展改革委
2019年8月26日
发布时间：2019/08/26
来源：法规司
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