关于政协十三届全国委员会第一次会议第1134号
（商贸旅游类049号）提案答复的函
一、关于支持怒江发展全域生态旅游等问题
（一）关于将怒江列为国家生态脱贫试验示范区问题。为落实习近平总书记在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的重要讲话精神，按照时任国务院副总理汪洋同志在怒江调研时的重要指示要求，国家林草局会同国务院扶贫办，对怒江州贫情、林情进行了深入调研，指导怒江州委、州政府编制了《云南省怒江傈僳族自治州林业生态脱贫攻坚区行动方案（2018—2020年）》（以下简称《方案》），从怒江州特殊生态区位出发，挖掘林业行业特色优势和巨大潜力，以生态脱贫为抓手，将生态保护、国土绿化、生态产业作为生态脱贫的重要举措，以生态护林员、退耕还林还草、特色林业产业培植为精准路径，谋划新思路、新模式，采取超常规措施，聚焦深度贫困乡村和建档立卡贫困人口，探索带动贫困人口精准脱贫增收的组织模式、利益联结模式、多业增收模式、政策支持模式和机制创新模式，让贫困群众成为示范区的实践者、示范者和获益者，创造“怒江模式”，努力实现在一个战场打赢生态保护和脱贫攻坚两场战役。力争到2020年，怒江州森林覆盖率达到76.6%以上，建档立卡贫困人口人均可支配收入中林业收入翻一番。下一步，国家林草局将继续协调有关部门和云南省，落实《方案》明确的主要任务，做好怒江州林业生态脱贫攻坚区扶贫工作。
（二）关于允许怒江采取国家公园模式发展生态旅游问题。2018年6月，中共中央、国务院印发实施《打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，明确提出要深入实施贫困地区特色产业提升工程，因地制宜加快发展休闲农业和乡村旅游等对贫困户带动作用明显的产业。2017年12月，我委印发实施了《加大深度贫困地区支持力度推动解决区域性整体贫困行动方案（2018—2020年）》，也提出在“三区三州”积极推进生态旅游发展，加强旅游配套设施建设。与此同时，国务院扶贫办、原国家旅游局通过深入实施乡村旅游扶贫工程，把“景区带村、能人带户”作为推动旅游扶贫的基本路径，重点推进民宿旅游扶贫，取得积极进展。下一步，我委在对“十三五”文化旅游提升工程实施方案项目库进行增补调整时，将进一步向包括怒江州在内的深度贫困地区倾斜。国务院扶贫办、文化和旅游部也将继续推进乡村旅游扶贫工程，通过在“三区三州”等深度贫困地区开展扶贫工坊试点示范，加快建设自驾车旅游营地及相关基础配套设施，探索把深度贫困地区景点自驾旅游沿线附近的岩溶洞穴、地热温泉等自然资源开发利用纳入旅游资产收益扶贫试点项目范围，继续指导中国扶贫基金会实施一批以乡村民宿改造提升为重点的旅游扶贫项目等措施，支持深度贫困地区大力发展生态旅游。
根据《建立国家公园体制总体方案》要求，国家公园属禁止开发区域，实行最严格的生态保护措施，建立国家公园的主要目的是保护自然生态系统的原真性、完整性，而不是为了搞旅游开发。因此，建议怒江州对采取国家公园模式发展全域生态旅游事项进行认真审视研究。
（三）关于支持怒江生态护林员问题。2018年，我委、财政部、国家林草局等6部门联合印发实施了《生态扶贫工作方案》（发改农经〔2018〕124号），明确到2020年，将新增生态管护员岗位40万个，其中生态护林员30万个、草原管护员10万个。原国家林业局《关于加快深度贫困地区生态脱贫工作的意见》（林规发〔2017〕126号）明确，新增生态护林员指标的50%安排到深度贫困地区。下一步，国家林草局将根据中央财政年度生态护林员补助资金增量情况，综合考虑各相关省区贫困状况、资源、绩效评价等因素，对云南省生态护林员给予积极支持。怒江州可将有关需求与云南省林业、财政等部门协调，积极争取增加生态护林员指标。
（四）关于支持怒江退耕还林还草工程建设问题。经国务院批准，2015年12月，财政部等8部门联合下发的《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》（财农〔2015〕258号）提出，将确需退耕还林还草的陡坡耕地调整为非基本农田，扩大新一轮退耕还林还草规模。2017年5月，云南省人民政府报送了《关于报送陡坡耕地梯田等退耕还林还草规模的函》（云政函〔2017〕56号），提出了扩大地类范围的退耕还林还草面积268.65万亩的需求，目前相关部门正在研究，审核后将上报国务院。下一步，我们将在国务院批准的基础上对怒江州的退耕还林还草任务给予积极支持。
（五）关于支持怒江特色林业产业发展问题。根据财政部、原国家林业局《关于印发〈林业改革发展资金管理办法〉的通知》（财农〔2016〕196号），林业改革发展资金中的林业优势特色产业发展补助可以用于油茶等木本油料及其他林业特色产业发展。下一步，国家林草局将会同财政部根据年度资金预算安排情况，支持各地发展油茶等木本油料及其他林业特色产业。另，2017年9月，原国家林业局与中国建设银行签署了《关于推动全国林业产业投资基金业务工作的通知》，建立了专门用于林业产业发展的股权投资基金，基金总规模1000亿元。在2018年林业产业投资基金项目申报中，将对深度贫困地区采取以下优惠政策：一是申报环节不限定申报名额，适当降低申报条件；二是评审环节建立绿色通道，优先评审；三是资金落实环节降低资金股权回购利率，全力支持深度贫困地区的特色林业产业发展。下一步，国家林草局将结合怒江州森林旅游扶贫，在业务指导、人才培训、产品推介、投融资平台搭建等方面加大对怒江州的扶持力度，帮助其逐步提高森林旅游发展水平，并借助中国森林旅游节、全国森林旅游产品推介会等平台加强宣传推介。
二、关于支持怒江加快交通基础设施建设的问题
怒江州交通基础设施薄弱，脱贫攻坚任务艰巨。我们积极支持怒江机场建设，将其纳入《全国民用运输机场布局规划》《中国民用航空发展第十三个五年规划》，云南省有关部门已编制完成项目预可研报告，民航局已出具行业审查意见，并原则同意给予民航发展基金支持。建议云南省加强与军方等有关部门沟通协调，尽快完成军地协调签署等前期工作，并在条件成熟后尽快向国务院、中央军委呈报机场建设请示。下一步，我们将继续贯彻落实国家支持怒江州发展和脱贫攻坚有关政策措施，按照《关于进一步发挥交通扶贫脱贫攻坚基础支撑作用的实施意见》的相关要求，加强对外运输通道建设，强化内部通道连接，促进怒江州交通基础设施发展，更好发挥交通对于扶贫脱贫的先导作用。
关于对怒江州公路建设给予特殊环评政策的事项，因涉及生态环境部职能，建议云南省、怒江州与生态环境部沟通衔接，争取最大支持，我委也将予以积极配合。
三、关于完善生态保护和补偿机制等问题
（一）关于将怒江地区纳入生态补偿机制试点地区问题。我们鼓励地方在具有重要生态功能的典型流域开展生态保护补偿试点。2016年12月，财政部、原环保部、发展改革委、水利部出台《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建〔2016〕928号），明确了开展流域上下游横向生态保护补偿的基本原则。一是地方为主、中央引导。流域横向生态保护补偿主要由流域上下游地方政府自主协商确定，中央财政对跨省流域建立横向生态保护补偿给予引导支持。二是试点先行、分步推进。积极推动各省（区、市）建立本行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制的同时，扩大跨省流域上下游横向生态保护补偿机制试点范围。目前，横向生态补偿推进工作取得较大进展。新安江流域、汀江—韩江流域、东江流域、引滦入津流域、九州江流域已建立上下游生态保护补偿机制。川滇黔签署赤水河流域上下游补偿协议，实现西部地区横向生态补偿零突破。广东、陕西、山西、北京、江苏、江西、云南、湖北、河北、安徽、宁夏、辽宁、浙江、吉林、福建、河南、海南等17个省（区、市）出台了与流域生态补偿相关政策。2018年1月，财政部会同原环保部、发展改革委、水利部出台《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》（财建〔2018〕6号），启动长江流域横向生态保护补偿。
财政部是牵头推进横向生态保护补偿工作的职能部门。下一步，我委及相关部门将积极配合财政部，根据流域上下游横向生态保护补偿坚持“地方为主、中央引导”的原则，在地方达成共识的基础上，视情况对怒江流域跨省上下游横向生态补偿机制给予指导和支持。
（二）关于支持怒江生态脱贫问题。我们支持怒江州积极探索通过生态保护、生态修复、生态产业发展、生态乡村建设等带动贫困人口精准脱贫增收的模式，打造深度贫困地区生态脱贫样板。在《生态扶贫工作方案》中，通过实施重大生态工程建设、加大生态补偿力度、大力发展生态产业、创新生态扶贫方式等，切实加大对贫困地区、贫困人口的支持力度。我委在安排天然林资源保护、防护林体系建设、石漠化综合治理等重大生态工程中央预算内投资时，也明确要求云南省给予怒江州倾斜支持，并要求有关地方组建生态建设扶贫专业合作社，组织动员贫困人口参与重大生态工程建设，提高贫困人口受益程度。下一步，我委将会同相关部门抓好《生态扶贫工作方案》的落实，继续加大对怒江生态脱贫的支持和倾斜。
四、关于支持怒江移民搬迁工作的问题
2017年9月，中办、国办印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，明确要求把“三区三州”作为推进易地扶贫搬迁的重中之重，优先纳入年度实施计划，充分保障资金需求。同时，强化搬迁群众后续脱贫措施，加大产业扶持、转移就业、生态扶贫等政策落实力度。为贯彻落实中共中央、国务院决策部署，2017年12月，我委印发实施了《加大深度贫困地区支持力度推动解决区域性整体贫困行动方案（2018—2020年）》（以下简称《行动方案》），明确提出对“三区三州”等深度贫困地区符合条件的建档立卡贫困人口实行“应搬尽搬”，优先安排搬迁建设任务，足额保障资金需求。允许“三区三州”等深度贫困地区按照不超过工程项目国家下达资金总额2.5%的比例，列支安置区地质勘察、工程设计、招标投标等前期工作费。鼓励“三区三州”实施整村整组搬迁，国家易地扶贫搬迁相关资金统筹支持边缘贫困户同步搬迁工作。统筹搬迁结余资金、财政涉农资金、社会帮扶资金等，支持搬迁群众后续产业发展和转移就业、技能培训工作，确保搬迁一户、稳定脱贫一户。
下一步，我委将积极做好《行动方案》的组织实施，加快推进包括怒江州在内的“三区三州”等深度贫困地区易地扶贫搬迁工作，坚持“项目建设”与“后续脱贫”两手抓，指导地方细化实化后续脱贫措施，不断提高搬迁质量和脱贫效果。
感谢您们对国家发展改革工作的关心和支持。
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国家发展改革委
2018年8月15日
发布时间：2018/08/15
来源：地区司
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