关于政协十三届全国委员会第一次会议第0781号
（经济发展类063号）提案答复的函
您提出的《关于支持山西煤炭去产能企业债务处置的提案》（第0781号）收悉。您以宝贵的实践经验抽象出政策建议对去产能工作、降低煤炭行业税负、去产能企业债务处置、“僵尸企业”破产清算等工作具有较强的针对性和可操作性，对于研究制定相关政策具有重要参考价值。经商最高人民法院、财政部、能源局、银保监会，现答复如下：
2016年以来，按照党中央和国务院决策部署，在各地区和有关部门共同努力下，化解煤炭过剩产能工作取得了积极成效。2016年、2017年分别化解煤炭过剩产能，煤炭开发布局和产业结构持续优化，晋陕蒙新四省区产量已占全国的70%；小煤矿数量大幅减少，大型煤矿产能比重超过70%。行业竞争秩序有效规范，未批先建煤矿基本停产停建，超能力生产行为得到遏制。安全生产形势持续好转，2017年煤矿百万吨死亡率0.106，同比下降32.1%，为历史最好水平。煤炭企业效益明显改善，2017年实现利润2959亿元，为近几年最高水平。
一、对去产能工作给予政策倾斜支持
（一）关于加大对山西去产能资金支持力度的问题。
按照党中央和国务院决策部署，中央财政设立工业企业机构专项奖补资金，用于钢铁、煤炭行业化解过剩产能工作中的人员安置。在分配奖补资金过程中，财政部充分考虑到各地的困难情况，对山西省进行了适度倾斜，自2016年开展去产能工作累计向山西省拨付奖补资金25亿元。下一步，中央财政将继续按照现有资金渠道，及时拨付奖补资金，帮助山西省顺利完成去产能工作。
（二）关于实施煤炭产能减量置换的问题。
由于前些年煤炭行业持续经营困难，积累的欠账较多，化解深层次矛盾还面临较多问题，国家有关部门也在积极研究政策措施予以解决。您提出允许退出产能置换先进产能、同意资源整合在建煤矿产能增量部分承担去产能任务的建议，目前相关政策均已明确。
《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）要求，从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核销项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。为推进煤炭产能减量置换，发展改革委等部门先后印发了《关于实施减量置换严控煤炭新增产能的有关事项的通知》（发改能源〔2016〕1602号）、《关于做好建设煤矿产能减量置换有关工作的补充通知》（发改能源〔2016〕1897号）、《关于进一步加快建设煤炭产能置换工作的通知》（发改能源〔2017〕609号）等文件，明确新建煤炭减量置换、在建煤矿承担化解过剩产能等具体要求。截至目前，国家能源局已审核确认58处新建煤矿产能置换方案，审核确认65处在建煤矿承担去产能任务方案。下一步，国家能源局将继续按规定对符合产能置换要求的煤矿出具审核确认意见，积极发展先进产能，促进煤炭产业转型升级。
（三）关于在建煤矿产能净增能力部分承担去产能任务的问题。
2017年9月，去产能部际联席会议办公室印发《关于对云南省煤炭行业去产能有关问题解决方案的复函》（发改运行〔2017〕1623号），提出国发〔2017〕7号文件印发前核准（审批）的项目，按照在建煤矿承担去产能任务，承担任务量不低于建设规模增量部分（以参加整顿关闭和煤矿产能之和认定原有产能）的20%。复函要求，其他省（自治区、直辖市）涉及以上政策事宜，参照执行。山西省可按照发改运行〔2017〕1623号文件执行。
（四）关于允许山西煤炭企业将采矿权价款转为政府资本金的问题。
财政部提出不宜单独对山西煤炭行业实行“继续缓缴采矿权价款并减免采矿权价款资金占用费”政策。主要考虑：一是保持市场公平竞争需要。2016年12月，国务院印发《关于全民所有制自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）提出，完善矿业权有偿出让制度，在矿业权出让环节，取消探矿权价款、采矿权价款，征收矿业权出让权益。进一步扩大矿业权竞争性出让范围，除协议出让等特殊情形外，对所有矿业权一律以招标、拍卖、挂牌方式出让。按照上述文件精神，为确保市场公平竞争，不宜单独对个别地区、行业矿业权出让收益作出减免。二是法律没有明确授权。2017年4月，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号）提出，将现行只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。文件未对矿业权减免问题作出明确授权规定。
二、进一步降低煤炭行业税费负担
（一）关于适当扩大煤炭企业进项税抵扣范围的问题。
增值税实行“上环节征税，下环节抵扣”原则，下游企业可抵扣的进项税，实质是上游环节已计提的销项税。如果上游环节没有计提销项税，下游环节就不存在抵扣进项税的问题。实践中，由于煤矿塌陷补偿、青苗补偿、村庄搬迁及复垦费用等往往没有缴纳增值税，因此，企业发生上述支出也就无法抵扣。
2012年实施营改增试点以来，煤炭企业作为原增值税行业享受到了净减税的改革红利。2018年3月28日，国务院常务会议决定从2018年5月1日起，将原17%增值税税率调整为16%，有助于进一步降低煤炭企业税负。综上，您所提建议在现行政策中已有所体现。
（二）关于针对煤炭企业项目投资及生产经营过程中承担的融资利息及相应融资费用允许抵扣进项税的问题。
营改增试点按照营业税收入平转并适度减税的原则，确定了金融业基本税制安排，包括税率为6%、原营业税优惠政策予以延续、利息支出暂不允许抵扣等。全面推开营改增试点以来，实现了包括金融业在内所有行业税负只减不增的预期目标。据统计，2017年营改增共计减税9186亿元。如您所述，贷款利息纳入抵扣可以进一步健全抵扣链条。但在税率不提高、存款不征税、金融同业往来免征税的情况下，允许抵扣利息支出，将大幅减少税收收入。下一步，财政部将结合增值税改革、优惠政策清理规范、财政承受能力及金融行业的特点统筹研究利息支持纳入增值税抵扣问题。
三、完善金融支持政策，调动金融机构债务处置积极性
（一）关于挂账停息、核销不良贷款方面的问题。
针对经济下行期企业违约增加、银行不良资产压力增大、风险持续累计的情况，财政部围绕“放、管、服”思路，出台并多次修订完善了金融企业呆账核销管理办法，进一步放宽了核销条件、缩短了核销周期、简化了核销要件，扩大了金融企业核销自主权，支持其防范化解金融风险，增强服务实体经济能力。金融企业要有效贯彻落实新的呆账核销政策，加大不良贷款核销力度，有效化解金融风险。
（二）关于出台化解过剩产能实现脱困发展的金融支持细则的建议。
在2016年国务院发布《关于煤炭行业化解产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）的基础上，银保监会会同发展改革委、人民银行等相关部门联合印发了《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（银发〔2016〕118号）、《关于钢铁煤炭行业化解过剩产能金融债权债务问题的若干意见》（银监发〔2016〕51号）、《关于进一步推进煤炭企业兼并重组转型升级的意见》（发改运行〔2017〕2118号）等一系列配套文件，引导银行业金融机构坚持区别对待、有扶有控的原则，从支持化解过剩产能行业企业合理资金需求、切实解决企业实际困难等多个方面提出了具体意见，明确要求金融机构不得对优质企业抽贷、压贷，指出可以通过贷款重组、调整贷款结构、合理确定贷款期限等方式降低企业杠杆率。相关文件有力地遏制了部分地区的不合理抽贷、断贷、压贷问题，有效稳定了去产能行业的信贷支持，对相关行业的健康持续发展提供了重要保障。
同时，为指导银行业金融机构进一步做好相关文件贯彻执行工作，原银监会已联合钢铁工业协会、煤炭工业协会举办了四期培训班，解读化解过剩产能金融债权债务、债权人委员会、市场化债转股等相关政策，起到了很好的效果。
（三）关于加大不良贷款核销力度的建议。
2017年，原银保监会出台了《金融企业呆账核销管理办法》（2017年版），进一步扩大了商业银行核销自主权。目前，银保监会正指导各银行业金融机构严格执行《金融企业呆账核销管理办法》（2017年版），做到应核尽核，加大不良贷款处置力度。同时，我们将广泛听取银行业金融机构的意见建议，开展《金融企业呆账核销管理办法》（2017年版）政策评估工作，适时推动继续完善我国银行呆账核销制度。
（四）关于出台债转股配套政策细则的问题。
2018年1月24日，发展改革委正式印发了债转股实施细则《关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知》（发改财金〔2018〕152号），进一步明确了业务模式、非上市非公众公司债转优先股试点、转股债权范围和规范操作等方面的政策。同时，各部门完善市场化债转股配套与支持政策。发展改革委出台了《市场化银行债权转股权专项债发行指引》《关于发挥政府出资产业投资基金引导作用推进市场化银行债权转股权相关工作的通知》；财政部和税务总局出台了《关于落实降低企业杠杆率税收支持政策的通知》；人民银行积极鼓励实施机构创新，研究提出了为市场化债转股筹集长期限股权性资金的方案，在牵头印发的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》中明确了资产管理产品支持降杠杆和市场化债转股的政策方向。银保监会印发了《金融资产投资公司管理办法》等。
（五）加快债转股项目资金落地的问题。
定向降准支持市场化债转股。2018年7月5日，人民银行下调工行、农行、中行、建行、交行五家国有大型商业银行和中信、光大等十二家股份制商业银行人民币准款准备金率0.5个百分点，可释放资金5000亿元，用于支持市场化法治化债转股项目。同时撬动同样规模的社会资金参与。并要求相关银行建立台账逐笔详细记录市场化法治化债转股实施。通过定向降准释放一定数量成本适当的长期资金，形成正向激励，提高债转股项目落地率，有利于改善有发展前景，暂时遇到困难的企业资产负债结构，恢复企业发展动能。
四、完善破产清算程序，推动“僵尸企业”应破尽破
（一）关于完善破产清算程序的问题。
积极推进市场化、法治化和常态化破产审判和执行工作，加大“僵尸企业”司法处置工作力度。一是改革破产案件立案制度，着力解决破产案件立案受理难问题。2016年7月最高人民法院发布了《关于破产案件立案受理有关问题的通知》，明确规定自2016年8月1日起，凡债权人、债务人等法定主体提出破产申请的，人民法院立案部门应一律接收材料并依法审查受理，不得在法定条件之外设置附加条件，限制剥离当事人的破产申请权，影响破产程序正常启动。二是制定破产有关司法解释和司法政策。最高人民法院印发《关于依法开展破产案件审理积极稳妥推进破产企业救治和清算工作的通知》就人民法院依法开展破产案例审理、积极稳妥推进破产企业救治和清算工作提出要求。2017年1月20日，最高人民法院印发《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，就执行案件移送破产审查的工作原则、条件、管辖和监督等方面的内容作出规定。三是2017年12月25日，在广东省深圳市组织召开了全国法院破产审判工作会议，2018年3月5日，印发《全国法院破产审判工作会议纪要》，强化破产清算淘汰落后产能、优化市场资源配置直接作用，强调对于缺乏拯救价值和可能性的债务人，要及时通过破产清算程序对债权债务关系进行全面清理，重新配置社会资源，提升社会有效供给的质量和水平。
（二）关于加大案件执行力度。
一是继续提高执行效率，积极依托信息化技术，扩大财产查控范围，可通过查控系统进行网络查询信息的单位包括人民银行、公安部等16家单位以及3700多家银行，可以查询被执行人全国范围内的存款、船舶、车辆、证券、网络资金等16类23项信息。二是不断健全惩戒失信被执行人的联动机制，强化联合惩戒的力度。发展改革委会同相关部门加强社会信用体系建设。使市场主体树立守法诚实经营理念，自觉遵从商业道德，加强联合激励和联合惩戒等机制建设，使守信者处处畅通失信者寸步难行。三是强化法人被执行人财产的查控力度，最高人民法院2016年发布了《关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》，对执行过程中股东的变更、追加问题予以统一规范。
（三）积极稳妥推动“僵尸企业”处置工作。
发展改革委积极稳妥推动“僵尸企业”处置工作，取得阶段性成效。一是组织全国摸排工作，掌握底数。2017年以来，两次开展全国“僵尸企业”及去产能企业专项摸排工作。二是中央企业发挥带头作用，率先开展处僵治困。央企“僵尸企业”处置进度较快，为全国“僵尸企业”处置起工作到了示范带头作用。三是积极推动产能过剩行业“僵尸企业”处置。四是总结“僵尸企业”处置典型经验并引导推广。五是进一步部署“僵尸企业”处置工作并完善相关政策。
财政部认真贯彻落实党中央、国务院关于解决国有企业历史遗留问题的决策部署，积极落实国有企业职工家属区“三供一业”分离移交财政支持政策。截至2017年底，中央财政共拨付山西省补助资金29.2亿元，支持山西省中央下放企业职工家属区“三供一业”分离移交。山西省在完成中央下放企业职工家属区“三供一业”分离移交任务情况下，可以将中央财政补助资金和地方自筹资金统筹用于其他地方国有企业“三供一业”分离移交工作。
下一步，财政部将加大工作指导力度，支持山西省加快推进包括“僵尸企业”在内的国企职工家属区“三供一业”分离移交工作，减轻企业办社会负担，促进企业提质增效。
感谢您对国家发展改革工作的关心和支持。
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国家发展改革委
2018年8月14日
发布时间：2018/08/14
来源：财金司
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