关于政协十三届全国委员会第一次会议第2129、0240、
2171、3611、3835、1124、4200、4430、0736号提案答复的函
您们提出的《关于改进限塑措施治理白色垃圾的提案》（第2129号）、《关于强化“限塑令”监管推动“禁塑令”尽快出台的提案》（第0240号）、《关于升级“限塑令”的提案》（第2171号）、《关于尽快制定限制塑料袋生产销售使用的相关条例的提案》（第3611号）、《关于推广生物基可降解材料解决“白色污染”问题的提案》（第3835号）、《关于加大外卖包装垃圾治理力度打好污染防治新战役的提案》（第1124号）、《关于加快外卖垃圾治理的提案》（第4200号）、《关于完善落实“限塑令”推进遏制“白色污染”的提案》（第4430号）、《关于遏制网络购物平台包装垃圾污染环境的提案》（第0736号）收悉。经商科技部、工业和信息化部、财政部、生态环境部、住房城乡建设部、商务部、税务总局、市场监管总局，现答复如下：
一、“限塑令”实施情况
2007年，国务院办公厅印发实施了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（国办发﹝2007﹞72号，以下简称“限塑令”），提出“禁超薄”“有偿使用”等措施，主要为了解决超薄塑料袋满天飞引起的“白色污染”问题。为推动政策落地，我委将超薄塑料袋纳入《产业结构调整指导目录》的淘汰类产品目录，并会同有关部门连续几年开展了专项督促检查；商务部、我委等部门印发实施了《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》，原工商总局要求各地工商和市场监管部门加强对商品零售场所的监督检查；原质检总局制定了塑料购物袋的系列标准，并对生产领域开展了监督检查。生态环境部会同有关部门出台了废塑料加工利用污染防治管理规定及技术规范。商务部修订了《绿色商场（购物中心）创建和实施评价细则》，将开展“限塑”的具体要求作为创建绿色商场的重点评价指标，引导流通企业积极开展“限塑”工作。
在各地各部门的共同努力下，塑料垃圾污染防治工作取得了一定成效。塑料购物袋使用量快速上升的趋势得到遏制，商场、超市普遍接受了塑料袋有偿使用制度，价格调控效果初步显现，非法超薄塑料袋生产商受到查处，超薄塑料袋在商场、超市等场所的使用量急剧下降，越来越多的消费者开始接受绿色消费理念，使用无纺布袋、纸袋等环保购物袋进行购物。据有关机构测算，我国塑料购物袋使用量年均增速由2008年之前一度超过20%下降为目前的3%以内。“限塑令”对于建设生态文明、节约能源资源、应对全球气候变化发挥了积极作用。
二、塑料垃圾污染防治政策调整
近年来，随着电商、快递、外卖等新业态的发展，塑料餐盒、塑料包装等的消耗量快速上升，造成新的资源环境压力。对此，我委正在牵头研究制定系统性防治塑料垃圾污染的政策文件。
（一）关于推行“禁塑”。
塑料垃圾污染问题涉及范围广、主体多，目前世界上主要经济大国和人口大国还没有全国范围彻底禁止生产、销售和使用不可降解塑料制品的先例。我们将按照“限制一批、替代一批、规范一批”的原则，充分结合各行业实际情况，对不同领域塑料制品予以分类规制和推进，提出管理要求和政策措施。条件成熟时，按照有关法律要求，研究制定《限制生产和销售的一次性消费品名录》，提出限制性的产业政策措施。
“十三五”时期，我们鼓励在地方层面实施“禁塑”的改革探索，根据《循环发展引领行动》的要求，启动循环经济创新试验区建设专项行动，鼓励条件成熟的地方自行开展包括禁塑在内的制度试点。2015年，吉林省率先推出了全省范围内禁止生产和销售一次性不可降解塑料袋和塑料餐具的禁塑令，江苏省将限塑令写入了《江苏省循环经济促进条例》。2018年，河南省南乐县在全县范围内禁止生产、销售、使用在自然环境和堆肥条件下不可降解的一次性塑料制品。在政策制定过程中，我们将及时对地方相关创新性政策实施效果和经验进行跟踪、评估和总结。
（二）关于加强电商、快递、外卖等新兴领域管理。
为扭转快递包装、外卖餐盒等新兴包装废弃物快速增长的趋势，相关部门和企业正在开展试点推动工作。在部门层面，国家邮政局会同我委等10个部门联合印发了《关于协同推进快递业绿色包装工作的指导意见》，明确了“十三五”期间快递业绿色包装的目标和任务。商务部牵头制定了《电子商务“十三五”发展规划》，将“绿色电商”作为电子商务发展的重点方向，提出完善法规标准、倡导绿色包装物流、降低运输车辆能耗等促进绿色电子商务发展的实施路径；联合有关部门印发《关于推广标准托盘发展单元化物流的意见》，制定《电子商务绿色包装技术和管理规范》等行业标准，引导市场推广包装标准化及其循环共用，推动以包装标准化带动减量化、绿色化；原国家食品药品监督管理总局印发《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，鼓励网络餐饮服务第三方平台提供者提供可降解的食品容器、餐具和包装材料。在企业层面，菜鸟、京东、苏宁等电商企业积极研发标准化、可降解的包装产品，开展绿动行动、青流箱和漂流箱计划；灰度等企业研发可循环使用的智能包装箱，联合电商平台共同探索电商包装回收模式。有关工作已取得一定进展，但解决新兴领域塑料垃圾污染的新替代产品、新商业模式、新管理要求仍处于培育、探索阶段，包装物的供给结构和供给方式也有待调整优化。
在政策文件制定中，我们将把新兴领域塑料垃圾污染防治纳入政策调整范畴，并加大整治力度。我委将会同商务、邮政等部门研究在电商、快递、外卖等领域率先限制一次性不可降解塑料包装使用，推行绿色物流、绿色包装。强化平台企业的主体责任，要求电商、快递、外卖等平台公司在网络零售、快件收寄、外卖送餐等过程中减少一次性不可降解塑料包装使用，主动为消费者提供绿色消费选择，增加绿色包装产品、可循环复用物流设施供给。鼓励以融资租赁、设备租赁等手段推广可循环、可折叠、可降解的快递设施，探索建立新兴领域包装废弃物集中收运处置体系，推广应用快递、外卖废弃物智能分类收集设施。
（三）关于推广可降解塑料等替代产品。
可降解塑料是传统石油基塑料的替代产品之一。近年来，我国可降解塑料行业发展取得了一定进展，但相关产品仍需在降解条件、产品性能、价格等方面进一步提升。推广可降解材料使用，促进塑料垃圾污染防治，需解决好以下几方面问题：一是全面评估替代方案适用条件和环境风险。明确不同降解材料的降解条件（如温度控制、堆肥环境等），降解过程、时间和产物。光降解、热氧降解、物理崩解等材料，其“降解”生成物为塑料碎片或微粒，将引起更难以解决的环境问题。因此，推广可降解材料，应在充分论证的基础上，审慎选择替代思路和材料。二是充分考虑并设计可降解产品废弃物末端处理方式。投放市场中的可降解塑料制品，在末端处置环节应与传统不可降解塑料等相区分，在综合处置成本可控的基础上，设计与垃圾分类收集和处理体系相衔接的处置体系，保证可降解材料发挥其优势。三是进一步加强降解材料技术支撑。鼓励相关企业与高校、科研机构、行业协会合作，加强可循环和可降解塑料制品的技术研发，提升产品强度、耐热性、耐水性等性能指标，降低产品制造成本。山东天壮环保科技有限公司研发推广的生态塑料，在自然环境下通过氧化降解法，大大缩短塑料的降解时间，其生产的地膜已在山东、安徽、四川、甘肃等地应用于农作物种植，我们正在会同农业农村部等相关部门和机构对应用效果进行评估。
下一步，我委将会同有关部门和行业协会，征集、筛选一批技术成熟、产业基础完善的可循环、可降解包装材料，并向社会推广；支持开展可降解材料相关标准制修订工作；鼓励在可降解材料领域推动构建统一的产品、设施认证和标识体系；对可降解塑料等替代产品的技术研发、项目建设、产品推广等方面出台支持政策，在条件成熟的领域推广使用可降解塑料替代传统塑料。在农用地膜领域，农业农村部将继续做好降解地膜的田间遴选和农田适宜性评价工作，鼓励科研院所和企业，加快降解地膜的研发和应用。
（四）有关税收调节政策。
税收是促进生态环境保护的重要调控工具。按照党中央和国务院关于生态文明建设的决策部署，财政部、税务总局等有关部门，加快环境保护税等税制改革步伐，出台了一系列支持生态文明建设、促进绿色发展的税收政策。如在生产（进口）环节，对木制一次性筷子设置的消费税（税率为5%）；对产生生活垃圾的单位和个人征收城镇垃圾处理费；对直接向环境排放污染物的单位和个人征收环境保护税等。在塑料垃圾污染防治政策文件制定中，我委会同财政部等部门，研究利用有关税收手段限制塑料制品生产和使用。
一是关于利用消费税进行调控。对一次性塑料制品征收消费税，是引导民众使用习惯的一种方式。但由于一次性塑料制品价值低，消费税税收成本对产品价格影响有限，难以保证有效发挥税收调节作用。采取消费税调控一次性塑料制品使用等问题，财政部还需要进一步研究论证。
二是关于向网络购物平台征收环境保护专项税。《中华人民共和国环境保护税法》规定，“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人”。由于网络购物平台没有直接向环境排放污染物，并不是环境保护税纳税主体，在现行法律规定下不能对其征收环境保护税。下一步，根据政策调控需要，按照“污染者付费”原则，适时研究对一次性不可降解塑料制品征收特别专项处理费等政策的可行性。
三是关于设立白色污染环保基金。为支持生态文明建设，国务院已经批准设立了一系列有利于生态环境保护的政府性基金，包括废弃电器电子产品处理基金、可再生能源发展基金等。2014年，国务院办公厅印发了《关于加强涉企收费管理减轻企业负担的通知》（国办发﹝2014﹞30号），对从严审批设立行政事业性收费和政府性基金项目做了明确规定。2015年，国务院办公厅印发《关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国办﹝2015﹞35号），要求清理压缩政府性基金和专项收入，提出一般不得新设政府性基金和专项收入项目，如有必要筹集收入或调解经济行为，主要依法通过税收方式解决。考虑到落实污染企业环保责任的要求已在现行政策中有所体现，以及国务院从严管理政府性基金的要求，目前暂不宜再对生产企业征收白色污染环保基金。
（五）关于建立健全塑料垃圾回收利用体系。
2015年，商务部会同我委、原国土资源部等部门联合印发《再生资源回收体系建设中长期规划（2015-2020年）》，明确了分类建设回收体系、完善回收节点功能等工作任务和重点品种回收模式创新等重点工程，对建立包括废塑料在内的各类再生资源回收网络体系进行规划指导。2016年，商务部会同我委、工业和信息化部等部门印发《关于推进再生资源回收行业转型升级的意见》，提出以加快转变发展方式、促进行业转型升级为主线，着力推动再生资源回收模式创新。同时，推动再生资源回收行业在实施减量化、再利用、资源化的过程中，始终关注环境保护，避免造成二次污染。生态环境部发布了《废塑料回收与再生利用污染控制技术规范（试行）》(HJ/T 364-2007)、《废塑料加工利用污染防治管理规定》(2012年第55号公告)、《关于开展废塑料加工利用行业污染专项整治工作的通知》(环办〔2012〕111号)等规范文件，对废塑料的回收、贮存、运输、预处理、再生利用等过程中的环境保护相关事项提出要求，集中整治废塑料加工利用集散地和废塑料加工利用企业，推动废塑料回收利用行业健康发展。工业和信息化部发布了《废塑料综合利用行业规范条件》，定期公布符合规范条件企业名单，加强规范企业事中事后监管，提升废塑料回收利用技术水平。
下一步，我委将会同相关部门，进一步加强塑料垃圾的终端处置。在推动垃圾分类回收方面，会同住房城乡建设部继续指导地方加快分类投放、分类收集、分类运输和分类处理系统建设，特别是提高分类处理设施能力。对快递、外卖等塑料垃圾采取针对性措施，实现分类处理。在落实生产者责任延伸制度方面，将探索建立包装物强制回收制度，强化塑料包装生产企业、电商、快递、外卖企业社会责任，落实生产者责任延伸制，明确生产者、消费者和政府的责任边界，强化“谁污染、谁付费”，从生产设计环节即考虑源头减量和回收利用。
三、关于加强宣传引导
商务部等部门推动大型连锁超市在全国所有门店进行“绿色减塑”公益宣传，并将6月份的每周三定为“无塑料购物袋日”；组织1000多名小学生参与争创“限塑小卫士”活动；向北京市社区居民发出倡议，号召大家自觉行动起来，不使用超薄塑料购物袋，从源头上减少“白色污染”，少用或重复使用合格塑料购物袋，重拎布袋子，重提菜篮子，养成良好的消费习惯。利用全国节能宣传周等契机，加强绿色电子商务消费理念宣传，培育环保消费意识，引导消费者使用绿色包装或减量包装，促进包装回收。在超市、高校等场所开展“绿色兑换”活动，加大对绿色回收等工作的宣传，重点要求85家绿色商场充分发挥行业引领作用，带头承诺“减塑”，营造良好社会氛围。
市场监管总局通过广播、电视、报纸、网络等媒体进一步加大宣传力度，鼓励消费者自备购物袋，倡导绿色消费，减少使用一次性塑料袋等用品。把“限塑”宣传与“12315”消费者权益日等宣传活动结合。在节能宣传周、世界环境日等活动期间，大力宣传商品过度包装的危害和抵制过度包装的重要意义，引导消费者文明消费，推广绿色消费模式。
感谢您们对国家发展改革工作的关心和支持。
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国家发展改革委
2018年8月10日
发布时间：2018/08/10
来源：环资司
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