对十三届全国人大二次会议第5114号建议的答复
您提出的关于总承包工程中暂列金额（或专业工程暂估价）、暂定综合单价不再招标的建议收悉。经商住房城乡建设部，现答复如下。
您提出，在已选定的总承包单位或总承包单位的控股子公司自身具有相应资质情形下，对总承包工程中暂列金额（或专业工程暂估价）、暂定综合单价进行再次招标存在一些弊端，建议在该情形下按投标书工程量清单报价中相关标准计取，不再招标。您的建议对我们改革完善招投标制度具有重要参考价值。下面向您汇报有关暂估价招标规定的原因、目前正在开展的工作和下一步工作打算。
一、有关暂估价招标规定的原因
《招标投标法实施条例》（以下简称《条例》）第二十九条规定，以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物和服务，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。广义的暂估价也包括招标文件中规定的暂列金额。暂估价工作内容虽然包括在总承包范围内，但由于招标时招标人对功能需求尚未最终明确，或者由于设计深度不够而尚无法明确提出技术标准和要求等，因而无法确定价格，而由招标人在招标文件中暂时估定相关工程、货物、服务的金额。对于暂估价工作内容，投标人必须按照招标文件给定的价格进行投标报价而不能随意变更，事实上并没有经过竞争。为此，《条例》第二十九条对达到法定必须招标规模标准的暂估价工作内容规定应当招标，从而使暂估价工作内容经过充分竞争，提高资金使用效益，实现工程项目建设优质优价。如果允许总承包人对所有暂估价工作内容均不再招标，暂估价形式可能被招标人滥用，不合理设置暂估价范围，以达到规避招标的目的。实践中已经出现部分招投标项目暂估价金额占工程造价比例畸高的情况，如果允许一概不经过竞争直接发包，容易造成国有资金浪费，可能存在滋生腐败风险。
二、目前正在开展的工作与下一步工作打算
按照国务院关于改革完善招投标制度的部署要求，我委正在会同国务院有关部门加快推进《招标投标法》修订工作，其中将对暂估价招标制度予以关注，并将会同有关部门认真考虑您所提出的问题和建议。我们将对各地暂估价招标的实践做法进行认真评估，落实招标人与总承包单位的自主权，保障国有资金使用效益，推动暂估价工作内容公平、高效开展。
关于暂估价工程必须招标的规模标准，2018年经国务院批准，我委发布了《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号），根据经济社会发展情况，大幅提高了2000年发布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家发展计划委员会令第3号）规定的必须招标项目的规模标准。按照新的规定，施工单项合同估算价在400万元人民币以上的，属于依法必须招标范围；施工单项合同估算价不足400万元人民币的，不再要求必须招标。
关于您提出的招投标周期较长、再次招标成本增加等问题，我委在开展《招标投标法》修订过程中，将提高招投标效率作为此次修法的重点之一。初步考虑，拟对《招标投标法》第二十四条有关依法必须招标项目的投标时限不得少于二十日的规定做适当修订，缩短编制投标文件的时间。一方面，对采购标准通用设备、材料的，大幅缩短投标时限；另一方面，对采用电子招标投标方式在线提交投标文件的，也适当缩短投标时限。同时，住房城乡建设部正在研究制定《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的意见》，其中提出社会投资的房屋建筑工程建设单位自主决定发包方式，政府投资工程鼓励采用全过程咨询、工程总承包方式，减少招标投标次数，并依据合同约定由总承包单位自主决定专业分包。
应当看到，由于工程项目日益复杂化、专业化，在工程项目计价模式中不可避免会采用暂估价形式，招标人在工程招标中将暂时不能确定的设备、材料或者专业工程设置为暂估价，有利于对暂估价工作内容进行质量控制，有利于防止投标人进行恶意低价竞标，有利于招标人选择到更加科学、合理的投标报价。但是如果不合理运用暂估价，容易导致工程项目造价失控；由于暂估价工作内容在定价时具有很大灵活性，也可能发生规避招标、暗箱操作等违法行为。因此，有必要对暂估价加以规范。对此，部分地方已经开展了改革探索，要求暂估价项目应当反映市场价格水平、设置暂估价等暂定金额占合同金额的比例上限等。下一步，我委、住房城乡建设部等部门将总结实践经验，研究对暂估价金额、内容等予以合理规范和限制，进一步完善暂估价制度。
再次感谢您对招标投标工作的关注，也欢迎您随时继续提出宝贵意见。
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国家发展改革委
2019年9月13日
发布时间：2019/09/13
来源：法规司
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