对十三届全国人大二次会议第3100号建议的答复
您提出的关于完善工程招标投标制度的建议收悉。经认真研究并商住房城乡建设部，现答复如下。
您在建议中提出，目前实践中存在工程项目低价中标、招标人权利受限等问题，建议强化业主负责制、杜绝低价中标、完善现行计价模式、加快推行工程总承包等。我们认为，这些问题和建议很有针对性。随着我国经济社会不断发展，招标投标领域出现了很多新情况、新问题，现行法规制度确实存在与新形势不适应之处，应当及时修改完善。您的建议对我们改革完善招标投标制度具有很大参考价值。下面向您汇报我们已经开展的工作和下一步打算。
一、关于强化业主负责制
按照国务院关于改革完善招标投标制度的部署要求，我委正在会同有关部门加快推进《招标投标法》修订工作。其中，落实招标人自主权问题，是此次修法的一个主要关注点。初步考虑，一是拟进一步明确招标人代表参加评标委员会的权利。任何单位和个人不得禁止或限制招标人的代表进入评标委员会，否则将面临行政处罚。二是拟规定除招标人明确要求标明排序外，评标委员会在推荐中标候选人时可以不标明排序，招标人根据评标委员会提交的评标报告和推荐的中标候选人自主确定中标人，从而改变《招标投标法实施条例》第五十三条对评标完成后评标委员会向招标人提交中标候选人名单时应当标明排序，以及第五十五条对国有资金占控股或者主导地位的依法必须招标项目应当确定排名第一的中标候选人的要求，扩大招标人自主权。三是拟规定招标人在复核评标报告时认为存在问题的，可以提请评标委员会复查和改正，评标委员会拒绝改正的，招标人可以向有关行政监督管理部门投诉，行政监督管理部门认为确实存在问题的，应当责令改正或重新组建评标委员会评标，并将该问题记入有关评标委员会成员的信用记录，从而加强对评标专家的监督，提高评标质量。四是同步加强招标人的责任。为防止招标人滥用定标自主权，损害招投标公平公正，拟规定招标人确定中标人的标准和方法应当科学、规范、透明，并在招标文件中载明，接受所有投标人的监督，招标人对确定中标人的结果承担终身责任，以对招标人定标自主权加以适当约束。
同时，住房城乡建设部正在研究起草《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招投标监管的意见》。意见中主要提出了落实招标人首要责任，健全招标人决策机制，招标人自主决定发起招标，自主选择工程建设项目招标代理机构、投标人资格审查方式和评标方法，科学制定评标方法，评标委员会根据招标文件规定的评标方法和标准对投标文件的价格、技术、质量、投标人的信用状况和履约能力等因素进行评审后，向招标人推荐一定数量不带排序的中标候选人，由招标人按照规定的决策程序择优确定中标人。
二、关于杜绝低价中标
《招标投标法》第四十一条规定的“经评审的最低投标价法”是一种重要评标方法，也是国际通行的确定中标人的方法之一。该评标方法有利于招标人严格控制成本，提高资金使用效益，同时由于其标准相对简单明确，在确保招投标公开、公平、公正方面具有其积极意义。“经评审的最低投标价法”不是一味追求低价，现行招标投标法律法规对“经评审的最低投标价法”的适用条件有明确规定。首先，这一评标方法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目；其次，投标人必须满足招标文件的实质性要求；第三，投标价格不得低于成本。因此，“经评审的最低投标价法”不等于唯价格论，更不等于接受和纵容低于成本中标。
但是在实践中，“经评审的最低投标价法”经常被滥用和错误使用，“综合评估法”在使用过程中也存在一定程度的重价格、轻技术倾向，导致出现低价中标问题，影响产品和项目质量安全，阻碍产业技术创新和转型升级，出现“劣币驱逐良币”的现象。我们分析，主要有四方面原因：一是招标人没有严格执行评标办法的有关规定；二是投标人通过低价中标的收益远大于风险；三是投标价格是否低于成本难以认定；四是标后合同履行监管不到位。
针对低价中标问题，我们在《招标投标法》修订过程中予以高度关注，开展了大量深入调研，初步考虑，拟主要从以下方面加以解决。一是对现行评标方法适用范围予以限定。进一步明确强调“经评审的最低投标价法”应适用于具有通用的技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目，促进招标人选择适合招标项目的评标方法。二是引导招标人合理使用“综合评估法”。拟在修改完善评标方法相关规定和标准招标文件时，要求招标人根据项目实际需要合理设定“综合评估法”中技术部分和商务部分的分值权重，避免过分强调低价。三是引导和鼓励招标人采购技术创新、质量过硬的工程或产品。拟明确规定招标人可以在招标文件中合理设置支持科技创新、节能环保等方面的要求和条件；引入全生命周期成本的理念，对于依法必须招标项目，鼓励招标人将包括建设、购买、使用、保养、维修、回收、报废等成本在内的工程全生命周期成本纳入价格评审因素，以适应高质量发展要求。四是对实践中新的评标方法作深入研究。对一些地方采取的合理低价法、平均价法等新的评标方法进行认真论证，对于确实科学合理的评标方法或其中的积极因素，考虑在修法过程中予以吸纳。五是对恶意低价投标加强规制。借鉴国际通行的处理异常低价投标规则，对于投标人报价明显低于其他符合性审查投标人的报价、有可能影响合同履行的，拟规定评标委员会应当要求投标人作出说明，招标人也可以要求异常低价投标人承诺追加履约担保或者质量担保、延长缺陷责任期，以充分保障招标人利益。六是加强合同履行情况监管。拟明确要求依法必须招标项目的招标人动态公开合同履行情况，同时招投标行政监督部门也要加强对合同履行情况的监管，探索建立合同履行情况评价制度，评价结果纳入有关主体的社会信用评价。七是加强招投标违法行为惩戒力度。根据经济社会发展实际情况，大幅提高对违法主体的罚款上限，对严重失信的市场主体实施信用联合惩戒，实现“一处受罚、处处受制”。
三、关于完善现行计价模式
住房城乡建设部在《住房城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》（建标﹝2014﹞142号）中已明确坚持市场化改革方向，转变工程计价方式，全面推行工程量清单计价和全费用综合单价的清单计价模式，实行“企业自主报价，竞争形成价格”的市场决定工程造价机制。目前住房城乡建设部正在组织开展试点，鼓励企业使用工程量清单加企业定额通过市场询价的方式进行自主竞争报价。同时，住房城乡建设部正在组织开展《建设工程工程量清单计价规范》及9本计量规范的修订工作，并为适应推进工程总承包需要正在组织编制《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范》，目前已进入征求意见阶段。
四、关于加快推行工程总承包
工程总承包有其特定的优势，是当今国际上已经普遍采用的建设模式，也是我国建筑行业转型升级的重要方向。为加快推进工程总承包，完善工程总承包管理制度，提升工程建设质量和效益，住房城乡建设部与我委研究制定了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》），于2019年5月公开向社会征求意见，目前已进入征求地方主管部门意见的阶段。《管理办法》明确了工程总承包相关的招投标、风险分担、总分包管理、质量安全责任和监督管理等方面规定。下一步，住房城乡建设部与我委将继续做好有关工作，加快推动相关制度出台，为工程总承包发展创造更加良好的政策环境。
再次感谢您对招标投标工作的关注，也欢迎您随时继续提出宝贵意见。
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国家发展改革委
2019年9月12日
发布时间：2019/09/12
来源：法规司
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