对十三届全国人大一次会议第2212、2252号建议的答复
您提出的《关于进一步完善退耕还林政策的建议》（第2212号）、《关于进一步扩大退耕还林范围和规模的建议》（第2252号）收悉。经商财政部、自然资源部、农业农村部、林业和草原局，现答复如下：
退耕还林还草是党中央、国务院为加强生态文明建设做出的重大战略决策，是迄今为止造林规模最大、投资最多、受益面最广、成效最显著的生态工程，在实施重点生态功能区生态修复、推进农业供给侧结构性改革、促进精准扶贫等方面发挥了重要作用。我们对您提的建议都很赞同。
一、关于制定前一轮退耕还林政策补助到期后接续政策的问题
2007年，为巩固退耕还林成果，解决退耕农户生活困难和长远生计问题，国家完善退耕还林政策，在退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政安排资金继续对退耕农户给予适当的现金补助。同时，为集中力量解决影响退耕农户长远生计问题，中央财政安排巩固退耕还林成果专项资金，用于基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展和补植补造等。上一轮退耕还林政策补助期满后，按照2017年中央一号文件要求，退耕地营造生态林且符合区划界定条件的，可以申报为国家级公益林并纳入中央财政森林生态效益补偿范围。营造为商品用材林的，可利用已经形成的郁闭条件，开展林业种养业，或依法砍伐，获得经济收入。国家在实施脱贫攻坚工作中，大力推进公共服务均等化，逐步将农村教育、养老、医疗、住房、道路等纳入公共财政覆盖范围，也对退耕农户生计起到了一定保障作用。
尽管国家出台了一系列政策，随着补助政策自2016年起陆续到期，巩固退耕还林成果确实遇到了您在建议中所提的问题，部分农民收入下降，影响退耕营造林的管护积极性，甚至出现毁林复垦。这既不利于生态系统修复，也有碍退耕农民脱贫奔康。党中央、国务院高度重视上一轮退耕还林政策到期后的扶持问题，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）提出，建立退耕还林还草成果巩固长效机制。下一步，有关部门将认真落实党中央、国务院决策部署，深入了解调研，梳理总结经验，分析问题矛盾，进一步研究巩固退耕还林成果长效机制。
二、关于延长新一轮退耕还林补助年限、提高补助标准的问题
上一轮退耕还林缘于1998年夏季发生在长江、嫩江、松花江流域的特大洪水，据统计，共造成2229万亩农田受灾，4150人死亡，直接经济损失2551亿元。造成洪灾的原因，除了降雨集中、气候异常之外，还有长期滥砍滥伐森林造成的严重水土流失，退耕还林刻不容缓，因此采取“自上而下”政府主导的方式实施，且要求退耕还生态林面积不得低于退耕还林面积的80%。退耕地类主要为水土流失严重的耕地，大部分粮食产量较高，机会成本高，因此补助标准相对高一些，补助期限也长一些。
2014年启动新一轮退耕还林还草时，国土绿化面积较1998年大幅增加，水土流失大幅减少，形势缓和明显，但从维护国家生态安全、建设生态文明角度出发，仍需在25度以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15—25度坡耕地等地类上有计划有步骤地实施退耕还林，这些地类粮食产量普遍较低，机会成本低，采取“自下而上”农户自愿的方式实施。新一轮退耕还林还草也不再区分南北方，不再限定还生态林、还经济林，各地可结合调整农村产业结构实施任务，立足资源优势，以市场为导向，调整种植业结构，从种粮向经营附加值高的经济林、牧草转变，大力发展特色种养业、农产品加工业、农村服务业，提高农户经营性收入。新一轮退耕还林还草补助标准和年限是在上一轮退耕还林还草的基础上，综合考虑生态系统、农民意愿、粮食产量、国家财力、产业发展和工资增长等因素确定的。目前退耕还林每亩种苗造林费补助400元、现金补助1200元，现金补助5年内分3次下达；还草每亩种苗种草补助150元、现金补助850元，现金补助3年内分2次下达。
为保障退耕农户权益，提高退耕积极性，中央和地方多次上调新一轮退耕还林还草补助标准。2016年，中央财政将新一轮退耕还草现金补助标准从每亩680元提高至850元，我委将种苗种草费由每亩120元提高至150元。2017年，根据种苗价格变化和人工费上涨等情况，我委将新一轮退耕还林种苗造林费由每亩300元提高至400元。在国家补助资金的基础上，山西、宁夏等部分省区还安排了省级新一轮退耕还林还草补助资金。
目前，除2014、2015年安排的还草任务以外，其余新一轮退耕还林还草任务补助尚未到期。待新一轮退耕还林还草政策到期并对实施情况进行综合评估后，我委将会同有关部门全面梳理总结经验，分析问题矛盾，研究完善退耕还林还草政策，保障退耕农户权益和巩固来之不易的成果。
三、关于妥善处理退耕还林还草与耕地保护关系、尽快将有关退耕地落实到地块的问题
2014年起，国务院分两次部署开展了退耕还林还草工作，原国土资源部积极支持，大力配合做好退耕规模的核定和耕地保有量调整等工作。对于符合国务院已批准的退耕范围的耕地，自然资源部要求地方自然资源部门在土地利用总体规划调整完善和编制省级国土规划时，调整出永久基本农田范围，按统一部署安排退耕。其中，4240万亩陡坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15—25度坡耕地已在土地利用总体规划调整完善中直接核减，3700万亩陡坡耕地基本农田中符合规定的退耕地，也将视实际完成验收情况予以核减，确保核减的耕地保有量切实用于退耕还林还草。下一步，自然资源部将结合国土空间规划编制和实施，加强顶层设计，统筹考虑生态安全和粮食安全，合理安排各类国土空间规模和结构布局，对确需还林还草的耕地予以核减。
四、关于尽快批准有关省区上报的重要水源地15—25度坡耕地等地类退耕还林还草需求，放宽退耕地类要求，尽快编制全国新一轮退耕还林还草实施方案的问题
经国务院同意，2015年，财政部联合我委等8部门印发《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》（财农〔2015〕258号，以下简称《通知》），请各地认真研究提出在陡坡耕地梯田、重要水源地15—25度坡耕地以及严重污染耕地（以下简称“三类地”）退耕还林还草的需求，报送国务院有关部门。有关省（区、市）在按照《通知》要求报送扩大退耕还林还草需求时，除“三类地”以外，还报送了严重石漠化耕地、易地扶贫搬迁腾退耕地、地质灾害避让区耕地等扩规需求。2018年，我委会同财政部、自然资源部、林业草原局、农业农村部印发《关于调查摸底有关地区退耕还林还草需求的通知》（发改办西部〔2018〕526号），请各地认真调查摸底报送扩大退耕还林还草需求，报送范围以“三类地”除外的严重石漠化耕地、易地扶贫搬迁腾退耕地等地类为主。
我委正会同有关部门在调查了解全国各地对现行政策规定地类之外有关需求的基础上，落实党的十九大关于扩大退耕还林还草的重要部署，结合保障粮食安全、制定国土空间规划等工作，对进一步扩大退耕还林还草范围及规模的必要性和可行性进行统筹研究，形成建议方案报国务院审定。待国务院批准扩大退耕还林还草方案后，我委将会同有关部门，在年度任务中逐步安排各地实施退耕还林还草任务。
我委会同有关部门认真落实国务院部署，按照相关规定，综合考虑各地上报的退耕需求，每年编制退耕还林还草年度任务计划并及时下达到相关省份。经国务院批准，新一轮退耕还林还草总任务为7940万亩，截至目前已实施5478.7万亩，进展顺利。下一步，我委将会同有关部门每年继续认真细化分解下达年度任务，确保新一轮退耕还林还草顺利完成。
感谢您对国家发展改革工作的关心和支持。
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国家发展改革委
2018年7月20日
发布时间：2018/07/20
来源：西部司
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