张国云

　　11月12日，国务院总理李克强在经济形势专家和企业家座谈会上提出要“优化地方政府专项债使用，带动社会资金更多投向补短板、惠民生等领域，扩大有效投资，增强发展内生动力”。

　　统计数据显示，2019年前三季度，地方政府专项债券余额为9.43万亿元，同比增长31.4%；地方政府专项债券净融资2.17万亿元，同比增长4704亿元。目前，地方政府专项债券已经成为地方政府重要的融资手段。

　　优化专项债使用有考虑

　　所谓地方政府专项债，是指地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券，包括土地储备专项债、收费公路专项债、棚户区改造专项债、其他类型收益与融资自求平衡专项债券等。

　　因此，一般债务和专项债务最大的区别在于是否具有盈利性，同时是否是为专门的项目做配套的资金。

　　目前要加快发行地方政府专项债，就是要借助财政金融政策的搭配，金融助力地方专项债，以促进基建投资增长，避免政策在执行当中打折扣。同时，更加高度重视控制政府债务成本，切实提高债务资金使用效率。

　　为什么临近年末，政府提出优化专项债使用？原因不外乎两个方面：一方面，稳中求进工作总基调下，当务之急和重中之重就是全面做好“六稳”工作。可以肯定，加快做好地方政府专项债工作，也是抓好“六稳”工作的重要体现，既是积极财政政策加力提效的重要措施，也是合理扩大有效投资的关键之举。

　　当前既要实施积极的财政政策，千方百计为实体经济减税降费；又要保持财政收支在合理区间，千方百计确保合理有效投资。在这看似难以调和的矛盾中，地方政府专项债将起到支撑或润滑的作用。

　　另一方面，从时点看，的确有一个承上启下的倒逼作用。之所以下半年以来加快地方政府专项债工作，与新《预算法》有直接关系，与全国人大制度和地方人大召开的时间也有关系。

　　新《预算法》第35条规定，地方政府债务可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式来筹措资金。举借债务的总规模，由国务院报全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会批准。

　　参照国际通行做法，以及按照新《预算法》有关规定，我国对地方政府债务余额实行限额管理。新《预算法》建立了“借、用、还”相统一的地方政府举债融资机制，是防范道德风险的法律保障。根据新《预算法》的要求，地方政府债务限额的审批是由全国人大审批。经全国人大批准的预算，非经法定程序不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

　　每年3月初召开全国两会，3月20日左右全国两会结束。而在这之前，地方两会是在上一年12月底召开。根据新《预算法》的要求，为避免举债行为”基数化”，地方两会不能编列债务预算，依法需要等到全国人大预算审批之后，再做预算调整。

　　因此，地方两会申报预算调整最快也要3月底，或者顺延到5月份（按照全国人大常委会会议制度规定，人大常委会每两个月召开一次）。地方财政部门得到批复后，一般会在5月份发债，或稍微推迟一点到6月份。现在看，这个时间差的问题必须解决。

　　明年要全面建成小康社会，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标，完成党中央、国务院确定的脱贫攻坚任务，如何发挥地方政府专项债的作用，进一步提高资金效率，增强对有效投资的拉动作用，将成为推动高质量发展的强大动力。

　　专项债更注重提高投资效率

　　有的人对专项债有误解，2019年国内外多种因素叠加，加快我国的专项债券发行，常常会被外界误认为“突击发债”或“搞刺激”。事实上，这种大规模的专项债发行和过去“大水漫灌”的经济刺激方式不一样，这次更注重提高投资效率。

　　为什么有人对地方政府专项债会有这样的误判？显然，这混淆了发展与风险的关系。

　　不可否认，近年来，有关方面一直致力于打造从债务限额管理、预算管理、风险评估和预警，到风险事件应急处置、债务违约分类处置、完善监督体系等“全链条”地方债风险管理。“堵后门”剥离融资平台公司政府融资职能，坚决制止地方政府变相举债融资。

　　为什么要下大力气堵住各种不规范的融资？原因就是这种不规范融资本身就违反法律。法律规定地方政府举债只能发行地方政府债券。而且，这些不规范的融资不透明、成本高，风险来自不确定性，甚至债权人和债务人都不确定。即便某一个地方能够明确债权人和债务人，但就全国范围来看，迟早会带来连锁反应。为此，我国政策采用“开前门”“堵后门”，构建规范的地方政府举债融资机制，按照法律要求公开透明地发债。

　　可见，不是财政部门“逼”着地方举债，而是加快预算执行的一个结果。对既定预算来讲就是加快预算支出，对债务资金来讲就是发债。所以，不能把非法和合法行为混淆。完全不让地方政府举债，既不符合代际公平原则，也不现实。何况，从地方政府债务的风险角度看，目前基本可控。现在风险难控的是地方政府违法违规或变相举借的隐性债务。

　　一句话，在法定专项债务限额内，试点发行项目收益专项债券既与现行地方政府债务限额管理、预算管理政策高度衔接，又在规模管理、项目要求、发行方式、信息披露方面具有鲜明的特点，从规范地方举债行为的角度看，有非常积极的意义。

　　发行专项债是长久之计

　　弄清了这些是是非非，下一步专项债就得尽快形成实物工作量，逐步把这些项目落实到位。因为发行过程中，有关方面已经考虑到地方债务承受能力。地方政府债务有分类管理，债务水平高一点的地方，额度可能小一点；偿债能力更好、经济发展潜力更大、发展水平更好、项目盈利前景更好的地方，专项债发的额度可能就高一些。通过专项债的发行，目的是希望更好地带动民间资本一起做好基础建设。因此，实践中要注意几点：

　　一是进一步提高站位。要明确地方政府专项债券不是临时动议，是长久之计。

　　自从2014年修订了《预算法》，就有明确规定，发行地方政府债券是地方政府举债融资的唯一合法形式。2015年财政部印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，推出专项债券，随后专项债券政策快速完善，形成了土地储备、收费公路、棚户区改造、其他（项目收益与融资自求平衡）四大类专项债券。

　　2018年以来，专项债券政策支持力度进一步加码。2018年底，全国人大常委会授权国务院提前下达了地方政府新增债务限额；2019年6月，《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》从支持做好专项债券项目融资工作、进一步完善专项债券管理和配套措施、依法合规推进重大公益性项目融资、加强组织保障等方面，提出了相关工作要求，明确允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

　　二是进一步明确资金跟着项目走，以项目为导向，兼顾各地负债情况，尽快形成实物工作量。

　　据国家统计局数据显示，今年1～9月，基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）同比增长4.5%。而此前1～8月、1～7月的基础设施投资同比增速分别为4.2%和3.8%。基础设施投资增速逐步回升，加大专项债发行效果已经显现。

　　公开数据显示，截至今年9月30日，全国31个省（区、市）和6个计划单列市总计已发行债券规模为41822亿元。其中，一般债券16676亿元，专项债券25146亿元；从债券用途来看，新增债券30438亿元，再融资债券10192亿元，置换债券1192亿元。

　　9月4日召开的国务院常务会议要求，精准施策加大力度做好“六稳”工作，并确定加快地方政府专项债券发行使用的措施，带动有效投资支持补短板扩内需。会议要求根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效，并扩大使用范围。而且还要求加强项目管理，防止出现“半拉子”工程。按照“资金跟项目走”的要求，专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。

　　三是进一步加强专项债券管理，在提升专项债券积极作用的同时，也要压实偿债责任加大风险防范。

　　据汇总，自2015年新《预算法》实施以来，地方政府专项债券发行规模快速增加，今年安排2.15万亿元，为4年前的21倍多，力度非常大。在“前门”越开越大的情况下，如何完善专项债券偿债机制，有效防范风险，成为专项债券管理中关键而迫切的现实问题。

　　按照现行制度规定，专项债券要通过项目对应的政府性基金收入和专项收入偿还。从总量看，2018年地方政府性基金收入为7.1万亿元，而同期的专项债务余额为7.4万亿元，超过收入规模；从结构看，能够作为专项债券偿还来源的地方政府性基金收入中，土地出让收入占91%左右。在当前去杠杆和房地产调控等政策背景下，专项债券偿债来源单一、规模不足等问题突出，偿债压力逐步加大。特别是今年以来，中央允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，范围也由最初的4个领域扩大到10个，这对风险防范也提出了更高的要求。

　　防控专项债券风险的重要指标是债务率，分子是专项债券债务余额，分母则是地方政府性基金预算。在分子较大幅度增加的情况下，只有分母相应扩大，风险水平才能保持相对稳定或缓解。因此，如何扩大专项债券的偿债来源，完善专项债券偿债机制，成为确保中央提出的地方政府债务风险防控底线不动摇的客观要求。

　　举债和偿债能力相匹配是市场经济必须遵循的规律和法则，是契约精神的重要体现，在法律层面也有明确规定。2014年修订的《预算法》明确规定，“政府举债必须有偿还计划和稳定的偿还资金来源。”政府作为社会信用的引领者和经济秩序的维护者，必须大力践行契约精神，维护法律权威和政府信用。

　　（作者系浙江省发展改革委副巡视员）