完善公益普惠儿童福利体系

——《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》解读之三

闫晓英  周京（民政部政策研究中心）

　　儿童福利事业关系到亿万儿童的健康成长。随着“十四五”规划和《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》颁布实施，儿童福利进入新的发展阶段，国家层面的相关重大举措陆续出台。近日，国家发展改革委等部门印发的《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》（以下简称“指导意见”）提出“完善公益普惠儿童福利体系”，作为推进儿童权利保障友好的重要方向。

　　一、儿童福利是儿童权利保障友好的基本内核，充分体现了儿童优先原则在社会政策领域的制度递进

　　作为儿童友好城市的基本要件，儿童福利体系的建设必不可少也尤为重要，是实现儿童权利保障友好的基础性制度安排。

　　一是积极履行国家亲权，发挥儿童福利兜底性、基础性功能。儿童福利保障和服务体系，攸关儿童生存与发展。党的十八大以来，儿童优先原则随着儿童福利发展和实践逐步成为社会共识，国家亲权法定并得到普遍认可，儿童已经不再仅仅是家庭的责任，需要国家承担起更多的责任。儿童福利制度建设持续推进，实现了对孤儿、事实无人抚养儿童、残疾儿童、农村留守儿童、困境儿童等特殊困难儿童的全面保障，基本实现了适度普惠型福利供给，为儿童友好城市建设提供了基础性制度支持。

　　二是有形空间和无形内容融合发展，为重构现代儿童福利制度发展模式探路。儿童友好城市建设，是以城市为有形载体，形成儿童权益保护和发展促进的集成形态。一方面，儿童友好城市呈现出的有形外廓，需要无形的制度和服务内容的链接和嵌入。另一方面，儿童友好城市空间的适儿化改造，为儿童福利保障和服务体系的递送创造了空间条件，一定程度提高了服务有效性和可及性。城市空间集聚重构资源和服务，儿童福利等制度设计为“儿童友好”注入实质内容，呈现出儿童权利保障友好的内外统一，也是符合国情的儿童友好本土化融合模式。

　　三是培育儿童友好共识，发挥公共资源的引导和撬动作用。国家责任和福利供给的介入，对育儿理念、家庭生活、社区治理等进行全方位影响，积极引导现代儿童福利观念的形成，增强对家庭的支持，及时实施必要的干预、提供适当的服务，在现代福利理念和制度建设过程中形成育儿责、权、利的统一。从国内儿童友好城市的探索实践经验来看，儿童福利资源的集聚程度已经成为城市吸引人才集聚的重要软实力。

　　二、我国儿童福利工作取得重大成就，具备了向公益普惠迈进的理念、制度和治理基础

　　党的十八大以来，儿童福利制度建设、工作体系、保障能力等全面加强，基本完成从补缺型向适度普惠型制度的整体演进，形成了向公益普惠迈进的制度矩阵，为儿童权利保障积累了坚实基础和宝贵经验。

　　一是特殊儿童群体实现分类保障。随着孤儿保障制度、艾滋病病毒感染儿童基本生活费制度、农村留守儿童关爱服务体系、事实无人抚养儿童生活保障制度、残疾儿童康复救助制度的发展，困境儿童分类保障落地落实，各项制度之间衔接进一步深化，形成了多层次的福利津贴和服务体系，基本实现了分类精准帮扶。全国近20万孤儿、超过25万事实无人抚养儿童纳入国家保障，每年获得康复服务的残疾儿童超过23万人，关爱服务体系惠及600多万农村留守儿童。同时，瞄准短板弱项，进一步加强了家庭监护评估、成年孤儿安置、寄养和收养评估等政策和制度设计，推动儿童福利机构优化提质和创新转型。

　　二是儿童保护体系基本成型。新修订的未成年人保护法正式实施，要求建立家庭育儿监护监督制度、替代性养育制度、发现报告制度等，明确民间托养等委托监护条件和程序、发展家庭教育指导服务。2021年，国务院未成年人保护工作领导小组正式成立，《加强未成年人保护工作的意见》印发实施，儿童保护体系在法律、服务机构、专业人才队伍和经费保障等方面均有了历史性突破。民政部门作为牵头部门，积极推动省、市、县各级建立未成年人保护机制，不断加强未成年人保护工作队伍的培训和指导，充分发挥儿童督导员和儿童主任的积极作用，推动儿童福利机构、未成年人保护机构、儿童之家三级保护机构的建设布局和优化转型。

　　但我们也要清楚认识到，基于现代化和社会转型的特殊背景，儿童福利仍然是我国社会保障体系的短板，其行政管理体制、政策体系、福利供给形式、机制建设和资源支持体系等仍滞后于事业发展需要，相关功能作用发挥与重要战略定位尚不匹配。

　　三、以完善公益普惠儿童福利体系为突破口，推动我国儿童友好城市建设走深走实

　　现代儿童福利发展经验表明，适时建立普惠型制度是解决儿童发展和相关社会问题的关键，也是更好推动我国儿童友好城市建设的重要突破口。完善公益普惠儿童福利体系可以从以下三方面发力。

　　一是兜底特殊群体，全面提高保障水平。重点做好孤儿和事实无人抚养儿童群体保障，深入实施“孤儿医疗康复明天计划”，探索扩大孤儿医疗救助和教育资助范围，逐步拓展到事实无人抚养儿童，并适度提高救助资助标准。完善未成年人保护相关制度，充分发挥各级未成年人救助保护机构和儿童督导员、儿童主任等儿童工作队伍的作用，加快建立健全基层未成年人保护工作网络和留守儿童、困境儿童关爱服务体系。支持儿童福利机构建造家庭式居所，推广机构内家庭式养育模式。落实《民法典》对儿童收养工作的新要求，真正发挥收养评估等制度对收养人的筛选和监管作用，全面提升被收养儿童国内家庭安置的政策环境。加强儿童福利工作标准化建设，建立全国统一的服务质量标准和评价体系。

　　二是满足服务需求，有序拓展保障范围。对于社会上十分迫切的残疾儿童服务需求，一方面，要逐步扩大救助范围、提高救助标准，另一方面，要推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展，支持面向社会残疾儿童开展替代照料、养育辅导、康复训练等服务。立足服务好儿童福利政策对象的基础上，探索提供面向全体儿童的家庭监护和亲职指导服务、发育迟缓儿童服务、儿童心理与精神辅导服务。积极支持和引导社会力量参与，加大力度培育发展社会服务机构、社会团体、基金会、企业等兴办儿童福利事业，将普惠儿童福利服务纳入政府购买服务目录。

　　三是探索高效模式，精准实施分类保障。借助信息化手段，进一步完善困境儿童信息台账，加快儿童福利保障和未成年人保护综合服务平台建设，实现儿童分类管理和全生命周期管理服务，落实基于数字化管理的分类救助和全链条协同保护。加快推动各职能部门之间儿童数据的对接和共享，建立健全儿童福利和保护执法体系的信息机制，构建全国统一的儿童福利和保护信息系统和案例库，为政策实施、调整、优化提供数据支撑。