解读文章之六

全面实施市场准入负面清单制度的法治价值

中国政法大学民商经济法学院  王洪松、任启明

党的十八届三中全会提出实行统一的市场准入负面清单制度，将原用于外资投资管理的负面清单制度引入国内经济治理，是市场准入领域的一项重要改革和制度创新。面对我国社会主义法治建设的关键时刻，《市场准入负面清单（2018）版》（以下简称《清单（2018版）》）服务于三个层次的法治目标，一是如何进一步完善社会主义法治，高度落实依法治国的要求；二是如何进一步深化改革，通过行政体制改革更好地发挥政府与市场的分工协调，促进市场在资源配置中起决定性作用；三是如何切实使法治建设各项成果服务于人民福祉，构建开放型经济新体制。为完成这一任务，市场准入负面清单制度以市场准入为规制对象，建立公平、开放、透明、自由的市场准入规则体系，从解决政府与企业管理关系、部委职权关系、央地关系三方面入手，实现依法治国、深化改革、优化营商环境的有机统一，从而真实、有效地使中国特色社会主义法治建设的制度成果惠及广大人民群众。

一、全面实施市场准入负面清单制度是贯彻依法治国，建设社会主义法治国家的集中体现

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“依法治国是在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”，这首先要求具备清晰、透明、完善的规范体系。

长期以来，我国的市场监管职权设定并不明确，市场准入管理措施散见于法律、行政法规、地方性法规与政府规章中，彼此之间存在不少重叠和冲突。在横向上，各政府机关之间存在大量监管重叠或监管缺位的问题，同一市场监管事项既可能受多个部门的重复管理而加重市场主体的经营成本，也可能因部门的疏忽导致对重大准入事项缺乏审查，无法切实保障市场主体的合法利益。在纵向上，存在地方性法规与地方政府规章所设定的市场准入管制与中央法律法规、其他地方政府法规冲突的情况，导致地方市场壁垒和隐性市场准入层出不穷，影响了一体化市场的构建。

对此，市场准入负面清单制度明确了监管职权的设定，重新梳理了我国社会主义法治体系中关于市场准入监管权的规定。首先，《清单（2018）版》只将法律、法规和国务院设定的市场准入管理措施列入其中，地方政府依据地区资源要素禀赋、主体功能定位、产业比较优势、生产协作关系、生态环境等情况需要进行调整的，必须由省级人民政府报国务院批准。未经国务院授权的，各地区不得自行发布市场准入负面清单，也不得擅自增减其条目，最大限度维持了全国统一市场的发展与地方特色建设的平衡。其次，《清单（2018）版》对于依据法律、法规和国务院决定设立的市场准入管理措施全面进行合法性审查，对于违反设定权限设立的事项、实际失效事项、不符合清单定位事项责令相关部门即时审查删减，从而清理了各部门和各地的隐性准入限制，为监督政府依法行政和引导投资经营提供了清晰的标准。更为重要的是，《清单（2018）版》还依据市场经济发展规律对准入事项进行了合理性、可行性与可控性的评估，进一步规范清单事项。对于应当由企业自主决定的不再由政府进行事先审批，对于政府管理缺位的及时增补，对于社会前沿经济问题特别重视，为政府与企业管理关系的区分提供了宝贵意见，也为建设协调一致、科学合理的市场准入制度奠定了坚实的基础，为贯彻依法治国贡献了制度基础。

二、市场准入负面清单制度是进一步深化改革，迈向服务型政府的内在要求

当前我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，迫切需要发挥好制度的引领和规范作用，以制度改革推动各项经济建设。因此深化改革首先要坚持行政体制改革，建设与服务性权威观相适应的服务型政府，以政府为人民带来的切实增益显示中国特色社会主义制度的优越性。以往我国政府为管理型政府，在市场准入上采取严厉的管制态度，只有法律法规允许投资经营的行业、领域、业务方可进入。并且存在将监督措施或评估措施按照准入审批管理的现象，导致隐性市场准入大量滋生，使得法律法规无法准确地为市场主体提供投资经营的指引，进一步限制了市场经济在资源配置中决定性作用的发展。

为妥善解决此类问题，《清单（2018）版》遵循的是政府简政放权、公正监管、高效服务的内在要求。只有清单明确列入禁止和限制的行业、领域、业务等方存在准入门槛，除此之外不再进行审批，各类主体皆可依法平等进入。对于部分存在解释争议并可能导致隐性准入的法律法规，清单本身将起到提示作用，只有在被纳入清单的情况下才能被认定为市场准入管理，否则就仅应被视为监督与评估举措，从而确保了准入措施的透明性和稳定性，更好地服务于市场主体的投资经营需求。

其次，深化改革还必须坚持市场制度改革，建设动态化的市场管理与监督机制。深化改革与转变政府职能均不能忽视对象的特殊性，市场经济灵活多变，对于中央政府来说，需要重视全国市场的重大发展与重要需求的转变，时刻遵循国家宏观经济的发展规律；对于地方政府来说，尽管不能割裂地方市场与全国市场的统一性，但为了更好地促进两者的协调发展，同样需要正面地方经济的特殊性，在行政体制内建立良好沟通渠道，因地制宜进行制度创新。因此市场管理与监督机制必须呼应全国市场和地方市场的多元需求，一成不变的法律法规绝对不可能实现推进市场经济发展的任务，只有建设动态化的市场制度才能与时俱进，及时发现并解决主要经济矛盾。《清单（2018）版》具有鲜明的动态化特征，它不止于汇总现有准入管理制度，还为市场准入的调整与改变提供了制度基础。在现行负面清单的基础上将进一步建立清单动态调整机制，根据改革总体进展、经济结构调整、法律法规修订、“放管服”改革进展等情况，适时调整市场准入负面清单的结构与内容，明确和细化清单调整频次、方式、流程，探索建立市场准入负面清单的第三方评估机制和跨部门议事协调机制，增强清单的科学性、规范性、完备性。清单将不再局限于旧有的制度基础，而将以动态化为核心理念，为多方评估与反映机制为具体方式，维持自身对市场经济的敏感性，逐步为深化改革贡献力量。

三、市场准入负面清单制度是落实法治建设成果，优化营商环境的直接体现

贯彻依法治国，坚持深化改革，从根本上仍然是为了切实地惠及人民群众，促进人民幸福安康与国家长治久安。市场准入负面清单直接地优化了我国市场经济的营商环境，是落实法治建设成果的具体体现。改革开放以来，管理型政府理念采取的严厉态度极大地限制了自由营商环境的生成与发展，市场准入管理的模糊性、重叠性、冲突性严重阻碍了市场主体的合法投资预期，滞缓了市场经济在配置资源上决定性功能的发挥。市场准入负面清单制度的正式建立，在合理化准入门槛、平等对待国内外投资者方面均为营商环境的优化贡献了巨大价值。

首先，市场准入负面清单实现了准入管理制度的合理化。在汇总现行市场准入事项的基础上，《清单（2018）版》从是否符合清单定位要求、是否合法有效、表述是否准确等方面对清单事项和管理措施进行了逐条评估，并作进一步优化整合。对于在合法性和合理性上不符合准入要求的，予以删减；对于客观上确实存在管理需求的，根据部门和地方意见增列，努力促进准入管理制度在合理预防行业风险的同时，无损于其激励自由投资的基础功能，更高效地促进营商环境的发展。在实质内容上，清单准确地理顺了市场准入与特定区域、空间管控规定的关系，明确法律法规对自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等特定区域、空间相关活动的管控规定属于生态环境保护、土地利用规划，不属于市场准入管理，避免符合规定的投资经营行为受到不正当的阻碍；同时，清单重点反映了时代问题，对本土经济遭遇的特殊且重要的经济挑战予以严格规制，如将“禁止违规开展金融相关经营活动”单独列为禁止事项；清单还进一步整合了分散的其他负面清单的内容，对于按照党中央、国务院要求编制的行业性、领域性、区域性负面清单，要统一纳入市场准入负面清单中，避免为市场主体增加制度查询的成本，如《清单（2018）版》将《互联网市场准入禁止许可目录》适时纳入，统一向社会发布，减少了清单分散带来的营商环境优化成本。

其次，市场准入负面清单确立了境内投资者与境外投资者的平等地位。《清单（2018）版》是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求；外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为，是对外商投资准入的特别管理措施，两者存在一定的界限。但是境外市场主体在中国的投资经营虽然要遵守外商投资负面清单，还要按照国民待遇原则，遵守市场准入负面清单。这意味着在遵循外商投资负面清单的前提，境外投资者与境内投资者平等享受国民待遇，平等享有投资预期，两张清单保持内在衔接。