山东省荣成市现有778个行政村、60个城市社区，常住人口71.42万人，其中老年人口21.84万人，占比达到30%以上，超过全省平均水平，老年人口呈现规模体量大、增长速度快、日趋高龄化等特点。特别是农村分散供养的老年特困群体由于自我照护能力弱、收入水平低等因素，一直是农村养老政策托底的重点和难点。近年来，荣成市创新农村分散供养特困人员服务模式，积极构建线上线下双融合的“智慧救助、生活照护、康复护理、慢病管理、心理关怀”五位一体服务体系，打造有温度、有情怀、有品质的“海螺姑娘”社会救助服务品牌，变“兜底保障”为“幸福供养”。截至目前，全市“海螺姑娘”达到789人，累计为2734名农村分散供养特困人员提供救助服务71万人次。

　　一、聚焦“三个维度”，化解特困照护之困

　　农村分散供养特困人员普遍独居且年龄较大，自理能力较差，单纯在经济上发放特困救助补贴，难以改善特困人员养老条件和水平，救助效果不够理想。荣成市坚持“政府主导、专业运作、社会参与”，全力构建多层次特困人员救助供养体系。

　　一是创新服务模式。采取政府购买社会服务的方式，投入1844万元照料服务资金，探索实施“海螺姑娘”居家服务项目，将所有分散供养特困人员全部纳入服务范围。通过统筹服务、管理、医护和保障“四张网”，推动特困照护工作由“单一物质救助”向“物质+服务”救助模式转变，确保农村分散特困人员“平日有人照应、生病有人看护、故去有人料理”。

　　二是建立服务体系。构建“1+11+N”立体服务网络，即建设1处市级智慧监管调度中心，对所有居家服务进行在线监管和统筹调度；成立11处镇街居家服务站点，负责“海螺姑娘”招募、培训和辖区对象探访，根据分散特困人员分布和数量，每站可服务1—4个镇街，辐射带动22个镇街实现全覆盖；组建N支“海螺姑娘”居家服务团队，挑选分散供养特困人员同村的品德好、可信任村民，开展专业化培训指导，统一配备工作服、工具包等，提供标准化、专业化、细致化照料服务。目前，已发展服务队伍75支、“海螺姑娘”789人，平均每名“海螺姑娘”可服务3—6名特困对象，既解决了特困供养日常护理的难题，也促进了农村妇女就业。

　　三是细化服务内容。对分散供养特困人员进行自理能力评估，明确服务需求，划分为自理、半自理、非自理3个等级，以每小时20元的标准，分别提供每月17小时、45小时和60小时居家照料服务。按照规范的服务流程和详细的服务标准，实施助餐、助洁、助浴、助行、助医、生活照料六大类服务事项，形成分层、分类、分时长的梯度式保障。特困人员还可根据实际需求个性化定制套餐内容，满足不同特困群体照料服务需求。

　　二、探索“三条途径”，破解特困供养之难

　　当前，农村养老服务体系与医疗服务体系相对独立，存在资源信息不对称、不对等问题，过去“一刀切”、无差别的服务供给难以满足现在“精准化”救助需求。为提升“海螺姑娘”服务能力，荣成市加快整合部门资源信息，打破信息壁垒，实现农村养老与医疗服务有效衔接。

　　一是贯通两个智慧项目。创新医养融合养老模式，整合智慧医疗、智慧养老两个项目，打通医疗资源与养老服务信息通道。特困人员就医数据、护理数据通过智慧医疗平台、智慧养老平台实现双向实时推送，自动建立专项电子医护档案，并提供健康档案、体检报告、诊疗记录、家庭医生签约等信息，方便医护人员第一时间掌握老年特困人员就医用药、护理信息，大幅提升救助护理精准度。目前全市2734名分散供养特困人员全部实现“一人一档”。

　　二是构建两个服务平台。整合医保、人社、残联等17部门66项救助事项，建设社会救助信息管理平台和居家养老平台，将“海螺姑娘”居家护理服务纳入线上监管，实时掌握全域特困人员详细情况。配备呼叫中心，实现线上线下有机结合，目前已在5个镇街试点居家智能监测服务，配备生命探头、智能手环、求救按钮等智能化设备，实时监测特困人员生命体征等数据，全方位保障独居特困人员的生命安全。开通“海螺姑娘”特困供养护理服务热线电话，24小时接受咨询和预约，构建“你吹号我报到”15分钟智慧供养服务圈，累计服务时长79万小时，年均回访率达100%。

　　三是整合两支医护队伍。构建从日常到定时、从普通到专业的全程跟踪医护网络，全面保障分散供养特困人员健康。组建日常医护队伍，在“海螺姑娘”居家服务团队中配备专门的医疗服务人员，对特困供养人员身体状况进行定期监测，提供日常医护服务；组建190个家庭医生服务团队，将所有分散供养特困人员全部纳入个性化签约服务，每月上门进行一次健康巡诊，动态了解健康情况，根据慢性病患病等情况及时指导服用药物，对到医院诊疗的特困人员提供便利和优惠服务。

　　三、完善“三项机制”，纾解特困群众之忧

　　成立由市政府分管负责人任组长，35个部门主要负责人为成员的社会救助工作领导小组。出台《荣成市社会救助集成式改革实施方案》，将社会救助改革纳入全市重点工作台账，定期开会调度，协调解决问题。市级每年安排1亿元财政资金作为社会救助储备金，按照分层帮扶、分类管理的原则，给予相应补助。

　　一是强化责任落实机制。整合社会救助资源，建立“横向衔接、纵向贯通、部门联动、立体覆盖”的社会救助体系。市级负责购买居家照料服务、特困供养人员护理服务；镇级负责抓好监护人照料护理服务协议的履行；村级负责落实监护主体责任，确定探访专员，随时关注供养动态。2022年，全市整合特困补助、医疗救助等救助资金9000余万元，变“千条线”为“一股绳”，统筹用于特困人员救助，补助标准连续三年以10%的速度增长，失能、半失能、自理人员的年保障金额分别达到25200元、21600元和14400元，补助标准位居全省前列。

　　二是强化考核管理机制。出台《荣成市分散供养特困人员居家照料服务主体考评办法》，设立“海螺姑娘”服务监管中心，建设养老监管系统，自动生成服务计划和工单，对服务人员的位置信息、工单状态、服务时间、服务评价等信息进行实时跟踪，服务评价结果直接与“海螺姑娘”工资挂钩，实行末位淘汰，做到严进严管，保障服务质量和服务安全。每月对“海螺姑娘”服务团队进行百分制考评，根据考核得分确定四个等级，作为经费拨付、行业评优、招标比选的重要依据。

　　三是创新“六社联动”机制。充分发挥全市1400多支志愿服务队、19.8万注册志愿者优势，探索以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑、以社区志愿者为辅助、以社会公益慈善资源为补充、以社会企业为动力的“六社联动”社会救助新模式，定期到养老机构、特困人员家中开展志愿服务、走访慰问活动。目前全市已登记为老志愿服务组织28家，实施关爱项目20余个，累计为分散供养特困人员提供清洁理发、心理疏导、社会融入等个性化服务1万余次，全方位提升特困老人幸福感、获得感。