政府与市场同向发力

　　推动“两新”政策落地显效

　　清华大学中国经济思想与实践研究院

　　2024年2月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第四次会议时强调，“要鼓励引导新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新”。当今世界百年未有之大变局加速演进，在逆全球化浪潮冲击下，外部需求存在较大的不确定性，依靠并稳步扩大国内需求是稳定国民经济的关键。推动大规模设备更新和消费品以旧换新是党中央、国务院着眼于我国高质量发展大局作出的重大决策部署。深入贯彻落实“两新”政策，必须坚持政府与市场同向发力，更大效力发挥乘数效应，强化财政货币政策协同支持，为加快构建新发展格局、推动经济行稳致远提供坚实支撑。 

　　一、充分认识“两新”政策的重要创新

　　“两新”政策是宏观经济治理的重大实践创新。“两新”政策实现了宏观经济的短期调控与长期发展目标的有机结合。“两新”政策在调整、对冲和熨平经济周期性波动的同时，也为未来经济长期发展奠定了更高、更好的基础，有效破解了短期需求不足与长期结构矛盾叠加的双重难题。

　　大规模设备更新政策兼顾了短期扩大投资需求与长期优化供给结构的双重作用。短期维度上，通过实施设备更新投资补贴和贷款贴息，激发了企业设备更新的投资需求，有效扩大了国内需求；长期维度上，设备更新和技术改造推动了企业的生产技术进步，促进生产函数向技术前沿面移动，提升了全要素生产率。从供给侧加速了产业体系向高端化、智能化方向演进，为经济高质量发展奠定了坚实基础。

　　消费品以旧换新政策构建了促进消费的“短长协同”机制。从短期看，通过财政补贴直接刺激耐用消费品市场的提质扩容，提振居民消费信心；从长期看，通过政策激励家庭耐用产品的换代更新，引导消费者形成科学理性的周期性更新换代认知，培育其在长期内形成持续消费的习惯。通过实施以旧换新政策，推动消费结构向智能化、绿色化方向转型升级，让消费者获得更高品质的生活，形成追求高品质生活的消费理念，为我国消费市场的长期扩容升级奠定微观基础。

　　“两新”政策既缓解了当前的经济压力，又为长远发展奠定了基础，实现了经济短期宏观调控与长期高质量发展的有效衔接，彰显了政策的前瞻性和系统性。

　　“两新”政策是政府与市场相结合的方式方法创新。“两新”政策坚持政府与市场共同发力，通过制度设计实现政策效果的最大化。“两新”政策摒弃传统的行政指令模式，采取政府政策引导与市场自主选择相结合的方式，既激发了经营主体的活力，又确保了资源配置的高效性，为经济持续健康发展注入了强劲动力。

　　在设备更新领域，企业是否更新设备、更新的品牌和种类不是由政府指定，而是由市场上千千万万的企业自主决策。政府只是通过相关政策工具对设备更新换代的总体方向加以引导，企业则自主选择符合其生产的客观需要的生产设备，从而提升生产效率和产品质量。此外，政府不指定相关的设备品牌和型号，也为上游的设备生产商提供了公平竞争的良好市场环境，激发了市场活力。

　　在以旧换新领域，消费者参与与否以及参与的品类，完全由消费者自由决定。政府只是采取差异化补贴策略进行引导，消费者自主选择心仪的产品并通过数字化平台申报，从而享受以旧换新的政策红利。以旧换新既满足了消费者的个性化需求，又促进了市场的多元化发展，实现消费市场供需精准匹配，推动经济良性循环。

　　“两新”政策将最后的决策权交到消费者和企业手里，是政府与市场在资源优化配置中的有机结合，充分体现了社会主义市场经济体制的治理效能。

　　“两新”政策是低财政成本扩内需的范式创新。“两新”政策依托我国以流转税和所得税为主体的复合税制特点，构建了以低财政成本扩大内需的创新范式。区别于西方国家高财政投入、高成本的扩张路径，“两新”政策充分发挥了我国增值税、消费税等流转税占财政收入比重较大的体制优势。支持“两新”政策的财政投入在拉动GDP增长的同时，又在商品和服务流转过程实现税收反哺，显著降低了用于扩大内需的财政支出成本。根据测算，我国流转税占GDP比例在10%左右，而以旧换新政策的乘数效应在4至10倍之间，中位值在7倍左右。“两新”政策的财政投入所形成的“财政投入—经济增长—税收补偿”的闭环机制，达到了“小成本、高成效”的政策效果。比如，制造业设备更新升级，可以带动原材料采购、设备制造、物流运输等上下游10余个产业链环节的增值税增收；新能源车的置换，可以触发消费税、车辆购置税、增值税等多个税种的联动增收效应。

　　通过精准对接流转税制的自动稳定器功能，“两新”政策这种低成本扩内需的创新范式，不仅能有效激发市场的消费和投资活力，还能实现经济增长与财政增收的双赢。政府以最小的财政支出撬动了最大的经济效应，为构建新发展格局提供了财政政策工具创新的典型范式。

　　二、有效落实“两新”政策的关键抓手

　　坚持政府与市场同向发力。在“两新”政策的贯彻实施过程中，需坚持政府与市场同向发力，构建政府与市场协同的双向激励机制，通过制度设计最大限度放大“两新”政策的效能。一方面，建议建立政府部门的复合激励体系，将“两新”政策执行效果纳入考核体系。政策执行的效果在很大程度上取决于执行者所获得的激励强度。为此，需要给予具体政策执行部门足够的激励，既包括政府内部的绩效考核机制设计，也涵盖来自市场经济表现的激励，并将促进消费、培育市场的成效列入地方政府考核的指标体系。增加以消费为导向的地方政府财政收入分配机制，完善社会消费品零售和服务消费的监测统计制度。另一方面，建议给予市场足够的激励，使得消费者和企业对“两新”政策作出积极响应。通过建立以旧换新补贴的动态调整机制，对新能源汽车、智能家居等新型消费品实施差异化补贴优惠；完善企业设备更新投资的税收返还扣除政策，对积极参与“两新”政策的企业给予用地、用能等政策倾斜。通过建立“两新”政策响应度评估体系，将经营主体的参与深度、投资强度与政府采购名录挂钩，对表现突出的企业实施增值税即征即退奖励等措施。通过构建“政策扶持—市场响应—绩效反馈”的闭环激励系统，形成政府制定政策激励引导、经营主体主动参与、市场反馈优化政策的良性循环，确保“两新”政策有效落地。

　　更大效力发挥乘数效应。在推进“两新”政策的实施过程中，需系统总结和比较在不同领域、不同地区的设备更新换代和以旧换新的乘数效应大小，及时将财政资金配置到效率高的地方。通过建立动态化、差异化的调整策略，对“两新”政策支持的范围和力度进行灵活动态调整，最大限度发挥乘数效应，起到“四两拨千斤”的作用。为此，需构建相关政策乘数效应的动态监测机制，并推行行业乘数系数监测、评估与管理制度，根据乘数效应的大小合理确定对各地区的财政资金支持力度。确保财政资金始终精准投放于产出效率最高的政策领域。探索实施区域差异化的支持政策。通过动态监测和精准施策，实现资源的高效配置，放大“两新”政策的乘数效应，达到扩大内需的效果。 

　　以高标准体系引领内需质量提升。在“两新”政策实施中，通过构建国家层面的高标准体系以引领投资结构优化和消费结构升级，促进内需质量提升。一方面，对于大规模设备更新而言，提高技术标准将促使企业引进技术更先进、效率更高的生产设备与生产工艺，提升投资质量。比如，在电子信息领域，更加严格的技术标准将推动相关企业增加技术研发资金投入、采用更加先进的芯片、软件等技术，增强我国在全球电子信息产业的竞争力。在能耗与排放领域设定较高标准，将有效促使企业加速淘汰高能耗、高排放的老旧设备，转而采用更为先进的节能环保型技术和装备，有力推动绿色发展战略的深入实施。另一方面，对于消费品以旧换新而言，“两新”政策对产品在技术、能耗与排放等方面的较高标准将促进消费升级。“两新”政策通过构建市场准入门槛为消费者提供高品质的产品供给，引导消费者选择品质更优、环保性更强的产品，进而推动消费升级。比如，消费者在空调、冰箱等耐用消费品以旧换新活动中，通过政府搭建的绿色产品认证平台，可比对不同能效等级产品的全生命周期成本，从而选择低能耗标准产品，推动绿色消费。

　　三、加大“两新”工作的财政货币政策支持力度

　　用好财政政策支持“两新”工作。设备更新带来的增值税增量和消费品置换所产生的消费税增量，会部分冲抵财政开支，财政投入到“两新”政策的实际成本较低。可继续用好财政政策支持“两新”工作，更大程度激发市场活力。通过财政投入的前置发力，更好发挥财政政策在当前社会总需求不足时的杠杆作用，有效撬动消费和投资需求扩容升级。

　　加大货币政策对“两新”工作的支持强度。继续实施好适度宽松的货币政策，加大对“两新”政策的支持强度。一是加大结构性货币政策工具对“两新”领域的定向支持力度。继续加大设备更新再贷款的支持力度，实施好科技创新和技术改造再贷款政策，适度下降再贷款利率，引导金融机构加大对重点领域设备更新的信贷投放。扩大抵押品范围，探索将企业的设备更新项目收益权、绿色消费信贷资产等纳入合格抵押品范围，强化金融机构的贷款发放能力。二是优化信贷政策引导，实施差异化的利率机制。鼓励银行开发针对“两新”的专项信贷产品，如设备更新中长期贷款、以旧换新消费分期等。对符合条件的“两新”相关贷款，允许银行在贷款市场报价利率（LPR）基础上适度下调加点幅度，降低资金成本。比如，对能效提升类设备更新项目，可执行低于一般企业贷款的利率。适当放宽考核标准，并在宏观审慎评估体系中新增“两新”信贷投放的专项评价指标，对达标金融机构提供流动性支持等激励措施。

　　构建财政与货币政策支持“两新”工作的协同机制。加强财政政策与货币政策对“两新”政策的协同机制，确保二者同向发力、形成政策合力。一是加强贷款贴息与“两新”再贷款政策的协同。对于符合央行“两新”再贷款资金支持条件的项目，给予配套的贴息补助政策，构建起针对“两新”活动的“低息贷款+财政贴息”双重优惠政策，通过利率优惠与财政补贴的叠加效应，进一步降低“两新”领域贷款的实际使用成本，激发企业设备更新和居民以旧换新的积极性。二是探索建立“两新”领域贷款风险补偿机制。建议由财政出资设立“两新”贷款风险补偿基金，对商业银行“两新”业务下符合条件的不良贷款实行一定的风险补偿。通过财政资金的增信撬动作用，有效降低“两新”活动的融资成本，提升金融机构放贷积极性，形成“风险共担—激励相容”的市场化运作机制。同时，风险补偿基金通过建立风险缓冲池，为金融机构提供必要的风险缓冲保障，进一步增强金融支持“两新”工作的信心和力度。

　　执笔人：李稻葵、龙少波