创新完善“两新”政策支持体系

　　为推动高质量发展提供有力支撑

　　中国宏观经济研究院

　　2024年2月以来，习近平总书记着眼于统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，紧紧围绕高质量发展主题，针对我国经济发展面临的内需不足等突出矛盾，亲自谋划、亲自部署大规模设备更新和消费品以旧换新工作，多次就工作要求和实施路径作出重要论述和重要指示批示，进一步丰富和发展了习近平经济思想，为新时代新征程更好推动落实扩大内需战略、加快构建新发展格局提供了根本遵循和行动指南。我们要深入理解习近平总书记关于“两新”工作的重要讲话和重要指示批示精神，不断完善“两新”政策支持体系，为全方位扩大国内需求、畅通国民经济循环、推动高质量发展、推进中国式现代化提供有力支撑。

　　一、深入学习习近平总书记关于“两新”工作的重要讲话和重要指示批示精神，准确把握“两新”工作的重要意义

　　推动大规模设备更新和消费品以旧换新，不仅可以促进我国投资和消费增长，推动产业升级，更好满足人民群众对美好生活的向往，还能够充分发挥我国超大规模市场优势和强大生产能力优势，助力世界经济增长，是一项既利当前更利长远，既利中国也惠及全球的重大政策举措，对扩大国内需求、推动高质量发展具有重大意义。当前，我国发展面临的国际环境更趋严峻复杂，外部需求不确定性加大，以“两新”工作为抓手促消费、稳投资、扩内需，更具战略性和紧迫性。

　　有利于进一步激发内需潜能，更好满足人民群众对美好生活的需要。习近平总书记指出：“内需是中国经济发展的基本动力，也是满足人民日益增长的美好生活需要的必然要求。”当前我国经济回升向好的基础还不稳固，有效需求不足，消费不振是制约经济高质量发展的主要矛盾。“两新”政策通过大规模设备更新和消费品以旧换新双向发力，有助于进一步激发内需潜能。从消费端看，我国消费市场总体上正在由“增量时代”进入“增量和存量并重时代”。随着发展阶段变化，消费品存量更新换代需求不断提升，实施消费品以旧换新，有利于推动消费市场从“有没有”向“好不好”加快转变，形成以消费为主导的国内大循环。而拥有和享受更高品质的耐用消费品，是人民群众对美好生活向往的重要体现。从投资端看，设备更新直接拉动生产性投资，推动制造业向高端化、数字化、绿色化转型，为消费市场提供更高质量的产品和服务，实现供需两端的螺旋式提升。加快推动“两新”，让节能、环保、智能的高质量产品进入居民生活，有利于改善百姓生活品质，提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

　　有利于提升供需匹配效率，更好畅通国民经济循环。“两新”政策务实管用的一个重要原因，是它找准扩大内需和深化供给侧结构性改革的结合点，瞄准现阶段我国经济循环的堵点卡点，抓住推动经济回升向好的关键环节，为畅通经济大循环、构建新发展格局提供可持续发展新动能。“两新”政策有助于通过供需两端协同发力，打通生产、分配、流通、消费各环节，推动国民经济循环效率提升。在生产环节，以设备更新推动制造业技术升级，提高供给体系对国内需求的适配性；在分配环节，以旧换新补贴直接增加居民可支配收入，缩小城乡、区域消费差距；在流通环节，完善回收体系和二手市场建设，促进资源高效循环利用；在消费环节，政策引导绿色智能产品消费，形成“需求升级—供给创新—消费扩容”的正向循环。“两新”政策强调“统筹供需、系统施策”，通过制度创新打破传统经济循环中的路径依赖，构建起更高水平的动态平衡，更好畅通国民经济循环。

　　有利于加快培育新质生产力，更好推动高质量发展。习近平总书记强调，“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态”。一方面，“两新”以科技创新为根本动力，在科技创新与产业创新的良性互动中不断发展新质生产力。从供给看，高质量发展应该实现产业体系比较完整，生产组织方式网络化智能化，创新力、需求捕捉力、品牌影响力、核心竞争力强，产品和服务质量高。加快推动“两新”工作，有利于引导和支持企业加大科技创新和新产品研发，推动相关行业技术升级进步，实现更有质量和效益的增长。同时，通过加快工业高端化智能化绿色化步伐，产业转型升级内生动能不断增强，推动新质生产力发展壮大。另一方面，“两新”作为政策创新工具，推动我国经济在短期稳增长与长期促转型之间实现有机统一。从短期看，政策通过扩大投资和消费，对冲经济下行压力，确保经济运行在合理区间，为培育新质生产力奠定基础。从长期看，政策推动产业结构优化和绿色转型，为经济增长注入新动能。这种“短期稳总量、长期优结构”的政策设计，有助于加快建设现代化产业体系，推动传统产业优化升级，培育壮大新兴产业，也有助于通过新质生产力培育，保持经济向稳向好发展势头，长期为经济高质量发展保驾护航。

　　二、“两新”政策效果显著，对稳增长、提消费、扩投资、促转型、惠民生发挥了重要作用

　　“两新”政策实施一年多来，得到社会各界高度评价和积极响应，各项工作扎实有序推进，企业设备更新热情高涨，消费品以旧换新势头不减，在稳增长、提消费、扩投资、促转型、惠民生等方面取得显著效果。

　　稳定经济增长效果显著。“两新”政策通过设备更新扩大有效投资，通过消费品以旧换新促进消费需求，两者形成合力共同扩大内需，对稳定经济增长作出了积极贡献。特别是在全球经济不确定性增加、稳外需压力加大的背景下，“两新”政策通过内需拉动和结构优化，有效缓解了外部冲击对国内经济的影响。

　　提振消费需求效果显著。2024年，消费品以旧换新带动相关产品销售额超过1.3万亿元。受消费品以旧换新政策带动，2025年一季度市场销售增速回升，社会消费品零售总额同比增长4.6%，比2024年全年加快1.1个百分点。其中，消费品以旧换新拉升一季度社会消费品零售总额增速1.6个百分点，充分表明消费品以旧换新政策具有促进消费市场繁荣的积极效果。

　　扩大有效投资效果显著。“两新”政策通过促进企业技术改造和设备更新，不仅显著提升了生产效率和产品竞争力，同时也优化了投资结构，提升了投资效率。数据显示，2024年设备工器具购置投资同比增长达15.7%，较同期全部投资增速高出12.5个百分点，设备工器具购置投资对全部投资增长的贡献率达到67.6%，成为拉动固定资产投资增长的重要动力。2025年一季度，在大规模设备更新政策带动下，全国企业采购机械设备金额同比增长11%，延续2024年较快增长势头。设备更新和智能化改造需求不断扩大，为企业带来发展新动能。

　　促进转型升级效果显著。“两新”政策有效激励企业增加研发投入，促进技术创新，加速新产品与新技术的市场应用，提高了产业的附加值和竞争力。数据显示，2024年消费品以旧换新活动中，一级能效家电销售额占比超90%。同时，“两新”政策倡导绿色生产，推动企业淘汰落后产能，减少资源消耗和环境污染，实现了经济增长与生态环境保护的协同发展，为中国实现“双碳”目标提供了新动力。此外，“两新”政策在推动经济转型升级中发挥了关键作用，为传统产业的转型升级注入了新活力。

　　改善社会民生效果显著。消费品以旧换新政策增强了居民消费能力，促进社会对高品质生活需求得到满足。在政策实施过程中，不仅加速了老旧设备淘汰，降低了能源消耗和环境污染，还推动了绿色智能产品普及。同时，消费升级促进相关产业链繁荣，创造了大量就业机会，助力改善了社会民生质量。数据显示，“两新”政策对民生改善作用显著，增强了相关企业的生产经营活力。2024年末，制造业就业人数明显回升，有效稳定了就业市场，为经济社会平稳健康发展提供了坚实支撑。此外，“两新”政策加速推动标准提升，尤其在与百姓生活密切相关的消费品领域，发布家电、家具、汽车、厨卫用具等国家标准49项，提升消费品质量安全水平，为人民群众高品质生活提供有力支撑。

　　三、各地因地制宜积极探索“两新”工作有效做法，积累形成了一批经验

　　习近平总书记指出，“要统筹推进扩大内需和优化供给，打通两者结合的断点堵点卡点，发挥超大规模市场和强大生产能力的优势”。一年多来，各地方按照习近平总书记重要要求，坚持系统观念，结合本地实际，积极探索因地制宜推动“两新”工作，积累形成一些经验做法。

　　坚持以人民群众需求为导向。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对美好生活的向往更加强烈，人民群众的需要呈多样化多层次多方面的特点。“两新”政策实施以来，各地区紧紧围绕人民群众的切实需求，充分开展市场调研，了解群众所需所盼，注重政策供需对接，支持更多主体参与到“两新”工作中。同时，为了提高企业和消费者对“两新”政策的知晓率以及参与政策的便利度，各地方深入基层，打通政策落地见效“最后一公里”，在充分激发市场活力的同时，增强人民群众的获得感。还有一些地方依托现代数字技术，搭建便利化平台渠道，构建起线下与线上相贯通的便利渠道。

　　坚持顶层设计与地方特色相结合。各地区依据本地消费者和企业需求，因地制宜推动“两新”政策落实落地，取得明显成效。不少地方通过举办以旧换新主题活动，以“政策+活动”双轮驱动，有效提升群众以旧换新意愿。还有一些地方建立“1+N”政策体系，既全面承接国家方案，又充分突出本地特色，体现出智能、绿色、安全、民生的“更新换新”导向，既有效发挥了地方主观能动性，又将政策执行中的经验做法在更大范围内复制推广，更好地服务全局。同时根据工作需要，及时优化调整地方工作重点、内容和节奏，实现顶层设计与地方特色的良性互动。

　　坚持有效市场和有为政府有机结合。中央财经委员会第四次会议强调：“要坚持市场为主、政府引导，坚持鼓励先进、淘汰落后，坚持标准引领、有序提升。”通过政策引导让经营主体根据市场需要来作决策，既能够保障政策可持续，又有利于提高财政金融资源效率，避免可能导致的新的产能过剩。各地方通过自上而下的政策供给，引导消费者和经营主体自下而上参与，从而推动有效市场和有为政府更好结合，提高“两新”政策效果。在设备更新方面，各地方通过发挥科技创新和技术改造再贷款政策工具的作用，对符合有关条件的经营主体给予财政和金融方面的支持政策，进一步降低经营主体设备更新融资成本，提高设备更新意愿和能力，激发经营主体活力。在消费品以旧换新方面，通过探索补贴政策与金融支持联动，充分发挥政策资金撬动作用，在更大程度上激发消费者参与的信心和意愿，为扩大内需提供了强有力的支撑。

　　坚持部门协同配合统筹推进。中央财经委员会第四次会议强调：“要打好政策组合拳，推动先进产能比重持续提升，高质量耐用消费品更多进入居民生活，废旧资源得到循环利用，国民经济循环质量和水平大幅提高。”各地方在落实“两新”政策过程中，坚持协同推进，统筹支持全链条各环节。一些地方切实压实各部门责任，由涉及的发改、财政、商务等部门联合制定“两新”资金管理实施细则、补贴政策操作指引，对补贴资金申报、审核、拨付以及违规追责等内容作出详细规定。还有一些地方坚持省市县三级联动，建立覆盖项目前期、建设、结算、运营全生命周期模式。同时会同相关行业主管部门，做实“两新”项目投向、能评、环评以及资金来源等前期论证，保证政策资金用到刀刃上。

　　四、守正创新，进一步发挥“两新”政策效能

　　“两新”工作是一项系统性工程，需要在实践中不断完善。下一步，要从政策力度、实施方式、工作机制、制度建设等多个层面持续创新，构建更具系统性、长效性和可持续性的“两新”政策体系，推动“两新”工作再上新台阶。

　　在政策力度上，强化资金撬动效应与覆盖广度。根据区域经济发展水平、产业基础差异和消费潜力分层配置资金。强化节能降碳导向，推动设备高端化、智能化、绿色化升级。此外，需强化“财政+金融”双轮驱动，通过差异化贴息、绿色信贷等工具降低企业融资成本，探索供应链金融创新，支持产业链上下游协同更新，形成政策资金的乘数效应。

　　在实施方式上，坚持精准施策与流程优化并重。应充分发挥地方创造性，探索通过工业园区、产业集群等载体开展规模化更新换新，形成可复制的经验模式。优化申领流程，推动“线上+线下”一体化服务，减少信息重复填报和审核冗余。探索“预拨付+事后清算”机制，缓解企业垫资压力，并通过大数据技术精准识别受益群体，避免政策套利。强化“生产—消费—回收—再利用”全链条衔接，完善再生资源交易平台功能，推广“反向开票”制度，规范二手商品流通标准，推动再生材料在汽车、电子产品等领域的规模化应用。

　　在工作机制上，构建协同联动与长效保障体系。依托“两新”部际联席会议制度，强化统筹协调，明确权责边界，避免政策执行中的职能交叉和资源分散，并通过定期会商和动态反馈机制及时疏通堵点。加强项目储备与动态评估，依托国家重大建设项目库建立设备更新和项目常态化储备机制，优先支持技术成熟、节能降碳效果显著的项目。定期开展存量设备评估诊断，分行业制定更新路线图，确保政策与产业需求精准匹配。构建涵盖经济、社会、环境等多维度的政策效果评估体系，重点监测投资拉动、消费提振、节能减排等核心指标，并根据评估结果动态调整政策工具组合，增强政策的灵活性和适应性。

　　在制度建设上，注重标准牵引与法治保障。加快标准体系升级，对标国际先进水平，提升重点行业技术、能耗、排放等强制性标准，推动设备制造和消费品质量标准与国际接轨。针对智能家居、新能源设备等新兴领域，加快填补标准空白，形成“标准先行、产业跟进”的良性循环。完善法治保障，加快修订循环经济促进法等法规，完善生产者责任延伸制度，强化对非法回收拆解行为的惩处力度，并通过信用黑名单制度和全流程监管打击骗补、虚报等行为，确保财政资金规范使用。通过税收优惠、碳交易、绿色信贷等市场化手段引导社会资本参与，形成“政策引导、市场主导”的可持续模式。

　　执笔人：黄汉权、姜雪、梁城城、陈曦