以人为本的城镇化助力中国式现代化

　　中国新闻社课题组

　　城镇化是现代化的必由之路，以人为本的新型城镇化是中国式现代化建设的强大推动力量。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新型城镇化工作，明确提出以人为核心、以提高质量为导向的新型城镇化战略，推动我国城镇化进入提质增效新阶段，取得历史性成就。

　　习近平总书记针对推进以人为本的新型城镇化作出一系列重要论述，为我国深入推进新型城镇化指明了发展方向、提供了根本遵循，是习近平经济思想的重要组成部分。

　　追寻习近平总书记思想足迹，深刻学习领会以人为本的新型城镇化的科学内涵，对于进一步健全体制机制，以新型城镇化助力中国式现代化具有重要现实指导意义。

　　战略擘画 科学指引

　　城镇化是伴随工业化进程，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的发展过程，是人的生产方式和生活方式的转变过程。

　　作为传统农业大国，改革开放初期我国总人口近10亿，农业人口就有8亿多。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，在此过程中，中国共产党人对于城镇化的认识也不断加深。

　　——要不失时机地实施城镇化战略。

　　2000年，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中提到，“我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略”。2002年，党的十六大提出，“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。

　　从1978年到2012年，我国城镇人口从1.7亿增加到7.1亿，常住人口城镇化率从17.9%上升到53.1%，国际社会视之为中国发展的奇迹。

　　同时，我国城镇化在快速发展中也积累了不少突出矛盾和问题。比如，规模庞大的农民工阶层，与城市居民构成了“城市二元结构”，人口过于向大城市集中，城市规划和建设盲目扩延带来的“城市病”，大量农民工进城造成的“空心村”，等等。

　　——要走新型城镇化的“新路”。

　　2012年11月，党的十八大提出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。

　　2013年12月，中央城镇化工作会议召开，这是改革开放以来党中央召开的第一次城镇化工作会议。

　　习近平总书记在会上详细分析了我国城镇化发展的“老路”与“新路”，“粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走了，也走不通了”“如果城镇化目标正确、方向对头，能走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益”。

　　习近平总书记鲜明指出，正确的方向和路子就是新型城镇化。

　　对于这条“新路”，习近平总书记指出，“必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程”“要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。

　　3个月后，2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确提出努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

　　2015年12月，时隔37年再次召开的中央城市工作会议进一步明确，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。

　　从城镇化到新型城镇化，标志着我国城市建设进入新阶段，对城市治理现代化提出了新的要求。

　　——扭住目标不放松，一张蓝图绘到底。

　　“十三五”期间，我国连续实施了三批国家新型城镇化综合试点，“十四五”时期，我国颁布《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》。

　　2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中进一步阐述了新型城镇化战略，提出“推进以人为核心的新型城镇化”“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。2024年7月，党的二十届三中全会又提出“健全推进新型城镇化体制机制”“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”，这为推动新型城镇化高质量发展提供了指引和遵循。

　　十余年来，我国城镇化水平和质量显著提升，常住人口城镇化率从2012年的53.1%提高至2024年的67%，农业转移人口市民化成效显著，城镇化空间格局持续优化，城市综合承载力显著提高，城乡发展差距持续缩小，为全面建设社会主义现代化国家提供了坚实支撑和有力保障。

　　突破一点 带动全局

　　在全局上谋势，在关键处落子。

　　习近平总书记强调，“城镇化是一个自然历史过程，涉及面很广，要积极稳妥推进，越是复杂的工作越要抓到点子上，突破一点，带动全局”。

　　新型城镇化之“新”首先体现在以人为本，要从过去重物轻人的传统思维，回归到“以人为本的城镇化”这个本源上。

　　——“以人为本的城镇化”突破口在户籍制度。

　　2014年6月，在中央全面深化改革领导小组第三次会议上，习近平总书记明确提出，“推进人的城镇化重要的环节在户籍制度，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措”。

　　他指出，“总的政策要求是全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。

　　长期以来，户籍制度藩篱一直是城镇化改革的深水区。在地方工作期间，习近平同志就高度重视城镇化进程中的城乡二元户籍制度问题。

　　2001年，时任福建省省长的习近平同志发表了题为《中国农村市场化研究》的论文，当时，习近平同志在清华大学马克思主义理论与思想政治教育专业在职研究生班学习。

　　这篇文章鲜明提出，“坚决剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，彻底消除由户籍制度造成的城乡劳动力市场的分割”。文章还列出改革路线图：可在一些小城镇实行不再有城乡限制的新的户籍管理制度，取得局部突破后，再分为中等城市、大城市和特大城市等不同层次循序推开。

　　——以点带面、循序渐进的改革思路一以贯之。

　　2018年全国两会期间，习近平总书记参加了广东代表团审议，曾经的“外来妹”米雪梅代表在发言中讲述了她到广东务工创业20多年的酸甜苦辣。

　　米雪梅发言中讲到的外来务工子女教育问题具有普遍性。习近平总书记深刻指出，“我们现在推动城镇化建设，千方百计让进城务工人员能够在城市稳定地工作生活，孩子能进城的随着进城，解决留守问题”“我们制定政策要设身处地为进城务工人员着想，把当前最需要照顾的、扶持的方面搞好”。

　　这些年来，到地方考察调研期间，习近平总书记一次次来到进城务工人员中间，察实情、问冷暖。

　　在北京，他在工地现场同农民工亲切交谈，强调“全社会一定要关心农民工、关爱农民工”；在济南，他来到外来务工人员综合服务中心，叮嘱地方干部“为农民工服务要广覆盖，在实践中不断完善”；在上海，他走进出租房社区看望外来务工人员，强调“城市不仅要有高度，更要有温度”“外来务工人员来上海作贡献，同样是城市的主人”。

　　民之所盼，政之所向。

　　党的十八大以来，新一轮户籍制度改革纵深推进、蹄疾步稳，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》印发、《居住证暂行条例》施行、《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》出台……

　　近十年，城乡统一的户口登记制度全面建立，延续半个多世纪的“农转非”彻底退出历史舞台；东部地区除极少数超大特大城市，中西部地区除个别省会城市外，全面放开放宽落户限制；超过1.7亿农业转移人口在城镇落户，居住证发放超过1.4亿张；城镇基本公共服务覆盖范围显著扩大，越来越多新市民有了实实在在的获得感、归属感。

　　协同联动 优化布局

　　协同，是新型城镇化道路的题中应有之义。

　　回顾我国城镇化进程，一些城市搞“摊大饼式扩张”，发展负荷过重，“大城市病”“虹吸”“塌陷”等区域发展问题纷纷出现，如何以强化城市协同来优化城镇化空间格局成为一大课题。

　　——城市群协同联动，优化布局谋发展。

　　京津冀是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的地区之一。不过，过去很长时间，“北京吃不完，天津吃不饱，河北吃不着”成为困扰京津冀发展的老大难问题。

　　党的十八大以来，习近平总书记多次到京津冀考察，为区域协同发展谋篇布局。

　　2017年2月23日，习近平总书记从中南海出发，驱车100多公里，来到河北省安新县，站在一片田埂上展开了一份新区规划图，他仔细察看区位、规划状况，详细了解人口搬迁安置、区域内的地质水文条件等情况。

　　一个多月后，2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区的消息正式公布。

　　“自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做”“建设北京城市副中心和雄安新区两个新城，形成北京新的‘两翼’”“雄安新区是外向发力；北京是内向调整，优化核心功能，把‘白菜心’做好”……

　　这些重要论述为京津冀协同发展擘画路径，也为我国以城市群、都市圈为依托，构建大中小城市协调发展格局点明要旨。

　　城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。习近平总书记强调，“我国各地情况千差万别，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化”“推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构”。

　　2020年4月，在中央财经委员会第七次会议上，习近平总书记谈到了城市发展道路的问题：

　　“东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目‘摊大饼’”；

　　“中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免‘一市独大’的弊端”；

　　“我国现有1881个县市，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍，要选择一批条件好的县城重点发展，加强政策引导，使之成为扩大内需的重要支撑点”。

　　大中小城市和小城镇如何协调发展、集约紧凑布局，习近平总书记把脉定向、指路引航。

　　——“硬联通”要通，“软联通”更要通。

　　城与城的协同联动不仅要有畅通人流物流的“硬联通”，更要有提升民众幸福感的“软联通”。

　　党的二十大后，习近平总书记先后主持召开多场区域发展座谈会，深入京津冀、粤港澳、长三角等大城市群调研，每到一站，习近平总书记都会强调协同发展的初心。

　　在京津冀，他指出“推进京津冀协同发展，最终要体现到增进人民福祉、促进共同富裕上”“切实解决广大百姓关心关切的利益问题，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感”；

　　在长三角，他要求“循序渐进推进基本公共服务制度衔接、政策协同、标准趋同，分类推进各领域公共服务便利共享”；

　　在广东，他指出“区域协调发展是实现共同富裕的必然要求”“广东要下功夫解决区域发展不平衡问题”。

　　党的十八大以来，我国城市群建设取得重大进展，“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群的国际竞争力显著增强，成渝地区双城经济圈建设势头强劲，长江中游、北部湾等城市群加快一体化发展。

　　2023年我国19个城市群承载了全国70%以上的人口、贡献了80%以上的国内生产总值，成为推动经济高质量发展的重要引擎。

　　宜业宜居 见物见人

　　城镇建设水平，不仅关系居民生活质量，也是城市生命力所在。

　　过去40多年间，我国城镇化急速发展，但是在具体的城镇建设过程中，“一任领导一任规划”“只看面子不顾里子”等治理问题也愈发凸显。

　　2013年12月召开的中央城镇化工作会议上，习近平总书记列举了一系列老百姓诟病的城镇建设问题：一些地方大拆大建、争盖高楼，整个城市遍地都是工地；城市建设缺乏特色、风格单调；一些城市建设贪大求洋，一些干部追求任期内的视觉效果；一些城市漠视历史文化保护，毁坏城市古迹和历史记忆；一些城市教育、卫生、文化、体育等基本公共服务不配套，给市民带来极大不便。

　　推进新型城镇化，需要推动城镇发展从重规模扩张向重内涵提升方面转变。

　　2015年12月，在中央城市工作会议上，习近平总书记明确提出，“城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业”。

　　推进以人为本的新型城镇化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。

　　——提升城市治理水平，需要规划先行。

　　规划先行的理念一直贯穿习近平同志关于城市建设的思路中。

　　在正定，他根据正定区位优势提出了“半城郊型”经济发展的新路子；在厦门，他主持编制《1985年—2000年厦门经济社会发展战略》；在福州，他主持编制《福州市20年经济社会发展战略设想》。

　　这些观大势、谋全局、利长远的城市规划，既立足当下，又胸怀远略。

　　党的十八大以来，到地方考察调研期间，习近平总书记多次来到城市规划展览馆，现场考察部署城市规划建设工作。

　　2014年2月，习近平总书记在北京考察，第一站就来到了北京市规划展览馆，他深刻谈到，考察一个城市首先看规划，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。

　　浙江省舟山市素有“千岛之城”的美誉，是我国第一个以群岛建制的地级市。2015年5月，习近平总书记到浙江调研，一下飞机就来到舟山城市展示馆，了解舟山群岛新区概况，强调“新区规划要确保法定效力”。

　　2016年2月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，以近8000字篇幅详细绘就了中国未来城市规划、建设、管理的“发展路线图”。其中特别强调，经依法批准的城市规划，是城市建设和管理的依据，必须严格执行。

　　——提升城市治理水平，需要见物又见人。

　　城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意不满意来衡量。

　　在中央城市工作会议上，习近平总书记曾深刻阐明城市建设的初心：“全心全意为人民服务，为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务，是城市工作的重头，不能见物不见人。”

　　党的十八大以来，习近平总书记多次强调“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念。

　　城市要“把最好的资源留给人民”。在北京考察时，习近平总书记谈道，“网上有人给我建议，应多给城市留点‘没用的地方’，我想就是应多留点绿地和空间给老百姓”。

　　城市管理“应该像绣花一样精细”。在广州考察时，习近平总书记指出，“要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种‘绣花’功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁”。

　　城市要“更聪明一些、更智慧一些”。在杭州考察时，习近平总书记希望杭州在建设城市大脑方面继续探索创新，进一步挖掘城市发展潜力，加快建设智慧城市，为全国创造更多可推广的经验。

　　党的十八大以来，我国城市综合承载力显著提高，城镇人居环境大幅改善，社会治理水平不断提升。2024年全国城市建成区绿化覆盖率43.32%，城市人均公园绿地面积达15.65平方米，一座座更加宜居、更有韧性、更富智慧的城市，不断诠释着“城市，让生活更美好”的主题。

　　城乡融合 统筹推进

　　城与乡是人类生产生活的两大空间形态，城镇化过程中，城乡关系是一对极其重要、又极难处理的关系。

　　浙江是我国城乡融合与区域协调发展的探路省份。2004年，习近平同志在《浙江日报》“之江新语”专栏发表了《从全局高度统筹城乡发展》的文章，他谈道，“把城乡发展作为一个整体，科学筹划、协调推进，形成以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展格局”。

　　2005年，浙江在全国率先出台《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，拉开了城乡协调发展的大幕，主持制定这份纲要的就是时任浙江省委书记习近平同志。

　　20多年来，浙江的城乡关系发生深刻变革，城乡一体化格局不断深化，2024年，浙江城乡居民收入比达到1.83，成为全国城乡发展差距最小的省份。

　　党的十八大以来，习近平总书记对于统筹城乡发展的重视一以贯之，强调“我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合”。

　　——城乡融合并非“一律化”。

　　2013年7月，习近平总书记来到进行城乡一体化试点的湖北鄂州长港镇峒山村考察，他指出，“实现城乡一体化，建设美丽乡村，是要给乡亲们造福，不要把钱花在不必要的事情上，比如说‘涂脂抹粉’，房子外面刷层白灰，一白遮百丑。不能大拆大建，特别是古村落要保护好”。

　　这些年来，习近平总书记在不同场合多次强调，从全局和战略高度把握和处理工农关系、城乡关系。

　　他告诫要警惕城镇化认识误区，“推进城镇化不是搞成城乡一律化”“绝不是要把农村都变成城市，把农村居民点都变成高楼大厦”；他强调城乡之间的互融互促，“既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村”“推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。

　　2019年4月，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》印发，为重塑新型城乡关系、走城乡融合发展之路作出顶层设计，提供政策指引。

　　——城乡融合需要“两手抓”。

　　习近平总书记强调，“要顺应城乡融合发展大趋势，坚持新型城镇化和乡村振兴两手抓”。

　　2017年10月，党的十九大首次明确提出实施乡村振兴战略，在当年年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记深刻指出，“乡村振兴要靠人才、靠资源。如果乡村人才、土地、资金等要素一直单向流向城市，长期处于‘失血’、‘贫血’状态，振兴就是一句空话”。

　　2018年全国两会期间，习近平总书记谈及了城镇化和逆城镇化的问题，“一方面要继续推动城镇化建设。另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展”“让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心”。

　　当年9月，在主持十九届中央政治局第八次集体学习时，习近平总书记进一步强调，“向改革要动力，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”“推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动”。

　　——城乡融合关键在县城。

　　县城是我国城镇体系的重要组成部分。县级行政区经济总量占到全国近四成，覆盖数亿的人口规模，如何发挥县城“城尾乡头”的重要纽带作用，是城乡融合发展的关键。

　　近年来，习近平总书记多次强调要更好发挥县城连接城市、带动乡村作用，指出“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹”“率先在县域内实现城乡融合发展”。

　　2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，以县城为重要载体，勾勒出城镇化建设新图景。

　　2024年12月召开的中央经济工作会议在部署2025年九大重点任务时，明确提出要“因地制宜推动兴业、强县、富民一体发展，千方百计拓宽农民增收渠道”。

　　新时代以来，我国城乡融合发展迈出实质性步伐，城乡要素流动更趋活跃，基础设施互联互通、共建共享走深走实，公共服务一体化迈出新步伐，城乡发展差距和居民生活水平差距持续缩小，城与乡的双向奔赴展现蓬勃生机、释放巨大潜能。

　　城，所以盛民也；民，乃城之本也。

　　以人为本的新型城镇化是人与城、城与城、城与乡的关系重塑、格局重构。以人的城镇化促进人的现代化，从而助力中国式现代化，中国正在走出一条新路。

　　执笔人：俞岚、阚枫