深化新型城镇化改革

　　探索精简高效县域治理新模式

　　何宗静

　　习近平总书记站在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，科学把握城市发展大势，深刻洞察城市发展规律，就推进新型城镇化作出一系列重要论述，明确了推进新型城镇化工作的价值观和方法论，为我们指明了前进方向、提供了根本遵循。习近平同志在浙江工作期间两次视察指导龙港，指出“龙港现象值得进一步关注和研究”。根据新型城镇化综合试点工作有关要求，2014年12月，龙港开启特大镇行政管理体制改革探索。2019年8月，经习近平总书记亲自圈阅、国务院批准，龙港成为全国首个“镇改市”。龙港牢记嘱托、感恩奋进，深入学习贯彻习近平经济思想和习近平总书记关于新型城镇化的重要论述，为推进中国式现代化贡献“龙港经验”。

　　一、新型城镇化改革的龙港实践

　　习近平总书记指出，“推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动城乡融合发展”。县城作为连接城乡的中间环节，是推进新型城镇化的重要空间载体，是构建城乡融合发展新格局的关键所在，对社会主义现代化国家建设全局具有重大现实意义。龙港作为全国首个县级“镇改市”，设市以来，始终牢记习近平总书记“两次考察、圈阅设市”的殷切期望，锚定“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革方向，系统性深层次重塑县域治理体制机制和组织架构，以40%的行政资源有效承接100%的行政管理职能，探索形成“管理层级优化、行政成本严控、公共服务改善、治理效能提升”的新型行政管理模式，走出了“小政府、大服务”的高效运转新路子。

　　（一）坚持“不建机构建机制”，推进“小政府大服务”的大部制改革

　　习近平总书记强调，“要坚持社会主义市场经济改革方向”“使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用”。龙港在严控机构编制、财政供养人员只减不增的前提下，全方位推进机构职能优化、流程再造，打造精简高效的变革型组织。一是以“集成化”重塑破解“多头管”难题。坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，系统性推进党政机构大部制，全市仅设6个党委部门、9个政府部门、6个事业单位，基本解决了“职能交叉、多头管理”的共性问题。比如，市社会事业局集成教育、卫生、民政、社保等8个民生领域职能，打造“从出生到养老”全生命周期管理服务体制机制；市行政审批局、市综合行政执法局统管多领域1146项行政审批事项、3043项执法事项，率先实现“一枚印章管审批”和“一支队伍管执法”。二是以“模块化”运行破解“一对多”难题。打破传统科室运行和对上衔接模式，以业务模块为部门运行基本单元，按照职能相关、相近、相通原则对事项职责进行梳理重组，实现从“由一个科室对应一个市局向一个模块对应上级一类业务、由多个科室承办一个管理对象不同业务向一个模块服务一类管理对象所有业务”转变。比如，市经济发展局将对应温州市10个局102个处室的全部任务进行精细拆解，统筹设置11个模块、43个业务组的“T”型运行构架。其中产业发展模块向上对接温州市发展改革委、经信局、金融办等3个部门11个处室，向下为所有规模以上工业企业提供全生命周期服务，有效推动管理服务从大融合走向精细化。三是以“社会化”转移破解“人员少”难题。按照“政府可转移、社会力量可承接”原则，将事务性、服务性事项移交给社会组织、行业协会等社会力量承接，编制行业管理、社会救助、社区服务等154项政府职能转移目录，真正让政府“瘦”下来，并加强全过程监管评估，确保事项的移交质量。目前已转移“船舶检测”“一校一医一室”等85个事项，由92个专业机构承接，有效减轻了行政负担。如“船舶检测”项目，通过政府购买服务优化人员配置，节约人力物力，每年节约财政支出100余万元。

　　（二）坚持“不坐机关坐社区”，推进“市直管社区”的扁平化改革

　　习近平总书记高度重视基层治理工作，强调“必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”。龙港立足“不设乡镇、街道层级”实际，发挥“县乡一体”的天然优势，构建高效扁平的“市—社区—网格”市直管社区模式。一是实行“扁平化”治理架构。通过村规模调整和全域村改社区，将原199个村居撤并为102个社区，科学配置基层治理幅度。以21个中心社区为基础，以“共享社·幸福里”为载体，实行“部门+社区、社区+网格”双捆绑考核，通过党建联建整合下沉干部、社会组织、党员、志愿者等各方力量，构建“平时主动下沉服务、战时迅速应急响应”平战结合转换体系，实现治理联抓、发展联促、服务联享。同时，探索社区赋权赋能，全国首个规范“市管社区”地方性法规《龙港市社区治理条例》获批实施，依法将95项服务性、事务性乡镇职能事项下放社区，“清单式”梳理服务事项。二是实行“穿透式”直接管理。创新社区干部提级管理模式，构建“社区主职干部由市委直接任命、102个社区由市委直接考核排名、社区干部直接参加市委相关会议、重要问题直接上报市委解决”等“四个直接”机制，将政务服务2.0、党政办公OA、视频会议等系统终端向社区延伸覆盖，实现“一道令落到底、一层级抓到底”。同时，实行市领导每周一线督导、市直部门分片捆绑社区、70%机关干部常态下沉服务，群策群力推动重要部署落地、重点改革实施、重大项目建设。三是实行“组团式”一线响应。全面夯实网格底座，细化治理颗粒度，全市精准划分469个网格、15个专属网格、3311个微网格。配强“1+3+N”网格治理力量，推动各方力量集聚到网格一线，通过“网格吹哨、社区响应、部门报到”机制，实现90%以上基层矛盾、需求事项就近从快解决。同时明晰网格员、社工、社区干部之间的职责分工，做实网格团队捆绑考核，建立履职行为负面清单和退出机制，每年拿出一定比例事业单位、国企岗位进行定向招录，全面打通晋升通道，激发基层活力。

　　（三）坚持“不靠编制靠智治”，推进“全域整体智治”的数字化改革

　　习近平总书记指出，“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑”。龙港以“整体政府、数字孪生”理念，推动社会治理流程再造、制度重塑，着力破解部门社区联动难、执法监管协同难、风险预警监测难等问题，让“大部制、扁平化”运转更高效。一是“一中心”系统集成。率全省之先实现千兆光网和5G网络全覆盖，全量统筹、综合集成线上线下资源，创新打造集运行监测、分析研判、监测预警、协同流转、指挥调度、督导考核、应急处置等功能为一体的社会治理中心。联通基层治理“四平台”、应急协同指挥等14个线上线下平台和99个省市重大应用，接入视频监控9700多路、物联感知终端1048个、地图资源19类1154个、单兵执法仪477个，归集人、房、企等数据6500万多条，建立人员集聚、占道经营等21个AI算法模型，实时监测12大领域683项运行指标，实现城市运行“全域感知”和城市治理“一网统管”。二是“一件事”协同处置。聚焦高频、多跨、群众急盼、协调难度大的事项，以场景化应用为有效支撑，将若干个不同部门（科室）相关联的治理事项集成为高效联办、闭环运转的基层治理“一件事”，加快从条块业务系统互不相连的“树状结构”向高效协同、互联互通的“矩阵结构”转变。目前已打造校园周边安全、小区违建执法监管等12项“一件事”，通过中心派单、部门接单，日均流转处置事件12件，噪声投诉等矛盾纠纷受理同比下降10%。三是“一道令”贯通到底。依托“龙港智治”平台，以业务流、数据流打通“市—社区—网格”决策流、执行流，构建事件交办、处置、反馈、督办、评价全过程绩效考核指标体系，做到“线上”第一时间发现问题，“线下”紧密协同处置。同时，按照“属地+事权”“监管+执法”的原则，建立紧急事件“接诉即办”机制，健全24小时快速响应、高效处置、及时反馈、主动治理工作体系，实现简单问题“即时办结”、一般问题“日清日结”、复杂问题“5日办结”。

　　二、改革成效

　　设市以来，龙港以精简高效的县域治理新模式，持续推进经济全链条、建设全过程、治理全环节、民生全生命周期改革，高质量发展潜力得到充分释放。2024年全市地区生产总值达443.7亿元，增长6.5%，获浙江省政府督查激励、投资“赛马”激励，综合实力位列全国县域发展潜力百强第34。

　　（一）在改革攻坚中塑造先行优势

　　累计承接7项国家级、43项省级改革试点，探索形成“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”等标志性改革成果，改革经验被中央改革办、国家发展改革委等部门向全国推广，连续3年获浙江省改革突破奖，入选全国社会治理创新案例2个、中国改革典型案例4个，获评中国领军智慧县级城市，成功承办全省营商环境优化提升“一号改革工程”专班年度工作现场会和龙港新型城镇化改革发展推进大会。

　　（二）在创新发展中打造强劲引擎

　　累计招引落地亿元以上产业项目87个、超10亿元产业项目19个，超60亿元国电投异质结项目实现当年签约、投产、升规。规模以上工业企业超520家，经营主体总量突破12万家，每万人经营主体拥有量居浙江前三。获批创建青龙湖省级高新技术产业园区，建成印艺小镇客厅等四大孵化器集群。全社会研究与试验发展（R&D）经费投入近3年年均增长24.6%，高新技术企业、省市研发机构数较设市前翻两番，高层次人才数较设市之初增长4倍。

　　（三）在城乡融合中实现蝶变跃升

　　高标准建立“1+1+N”（国土空间总体规划、乡村振兴战略规划和多个专项规划）城市规划体系，一体推进“老城复兴、新城崛起、乡村振兴”，成功引进华润万象商业综合体，滨江核心区等片区开发稳步推进，市民活动中心、海塘安澜等“百项千亿”重点工程提速建设，东部“一带一片”68个重点项目建成投用，实现全域通公交、同城同票价，获批“千万工程”（城乡融合）省级试点，入选全国首批乡村振兴典型案例。

　　（四）在民生优享中擦亮共富底色

　　坚持每年将80%以上财政收入用于民生事业支出，提质增效“教共体”“医共体”“养共体”“文共体”，引进华东师范大学开展全学段合作办学，联合温州医科大学附属第一医院共建龙港院区，率先改造4万方健康驿站建成“医养教”养老综合体，新改扩建学校68所，新增学位2.66万个、养老床位610张，城乡居民收入比缩小至1.76，“全域均衡、全龄友好”更加可感可及，位列中国县域共同富裕指数百强榜。

　　三、经验启示

　　龙港在改革实践中取得的成就，最根本的原因在于有习近平总书记作为党中央的核心、全党的核心掌舵领航，在于有习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引。龙港由建制镇直接升格为县级市，是全国行政区划调整改革的创新之举。设市以来，以精简高效的全新组织架构完成了新生城市的制度重建，行政开支大幅减少，行政效率明显提高，形成了深化行政管理体制改革、有序推进符合条件的特大镇设市和加快县域城乡融合发展的有益经验启示。

　　（一）坚持“大部制、扁平化”改革，为特大镇设市和人口规模小县行政管理体制改革提供鲜活样本

　　“大部制、扁平化”改革是“自上而下”的顶层设计和“自下而上”的基层探索双向调适的产物。通过精简设置党政机构，联动推进“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”“一张清单转职能”等，构建“直筒式小政府”，较好解决了特大镇“小马拉大车”和人口规模小县机构臃肿、资源浪费等难题，形成了“龙港样本”。

　　（二）坚持“市管社区”治理体制改革，为小城市县域治理提供实践案例

　　龙港在全国首创基层治理委员会，立法明确社区定位和赋予社区职能，重塑社区管理体系，坚持数字赋能基层治理，完善社区运行机制，探索形成“市—社区—网格”高效扁平治理新模式，由此实现“一个层级抓到底”，妥善解决了因缺少乡镇层级导致管理幅度过大、管理成本增加、管理效率降低的难题，为小城市县域治理提供了“龙港案例”。

　　（三）坚持政务服务增值化改革，为激活县域经济主体活力提供经验借鉴

　　创新成立县级企业综合服务中心，一站供应18个部门单位涉企服务，打造11个板块、21大类服务专区，实现1612项涉企审批服务和229项增值服务集中办理。上线运行“帮企云·企业之家”应用，细化171项“民营经济32条”落地清单，构建“企呼我应”中台枢纽，实现企业降本增效、经营主体大幅增加、经济实力持续增强，相关做法获得全省推广，为推动“便捷服务”向“增值服务”升级提供了“龙港经验”。

　　（四）坚持公共服务供给改革，为县域城乡融合发展提供实践路径

　　以全域一体化规划引领城市建设，发行全国首单县城新型城镇化建设企业专项债券，创新片区开发模式，“老城复兴、新城崛起、乡村振兴”快速改变原先“镇级”城市功能不足、服务标准不高的状况。以全国农村宅基地制度改革试点为契机，首创集体经济组织成员建缴住房公积金制度，率先探索全市域调剂保障宅基地资格权、农村集体建设用地入市，联动推进全域土地综合整治、集体资产股权量化产权制度改革，有效推动农村闲置资源盘活利用。

　　作者：中共龙港市委书记