加快健全生态产品价值实现机制

　　李 军

　　建立健全生态产品价值实现机制，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的一项重大改革任务，是践行绿水青山就是金山银山理念的重大制度创新，对于加快建设人与自然和谐共生的现代化、推进绿色高质量发展具有重要意义。

　　一、正确理解生态产品价值实现机制

　　（一）践行绿水青山就是金山银山理念的关键抓手

　　2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指出，“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点”。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》明确指出，建立健全生态产品价值实现机制，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径。

　　践行绿水青山就是金山银山理念的关键是处理好保护与发展的关系，找到绿水青山向金山银山持续、高效的转化路径。生态产品价值实现实质上就是要在严格保护生态环境的前提下，通过合理的路径机制，将绿水青山中蕴含的生态产品价值“变现”，将生态效益转化为经济效益，让人民群众获得看得见、摸得着的收益。

　　浙江等地的实践表明，建立健全生态产品价值实现机制能够有效破解绿水青山转化为金山银山瓶颈制约。浙江以探索构建生态产品总值（GEP）核算标准体系破解绿水青山价值“难度量”，以创新绿色金融机制破解“难抵押”，以两山合作社试点及配套制度建设破解“难交易”，以深化生态保护补偿破解“难变现”，为绿水青山向金山银山转化提供了制度保障。

　　（二）发展新质生产力的重要内容

　　习近平总书记指出，“绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力”“生态本身就是经济，保护生态就是发展生产力”。

　　新质生产力本质是先进生产力。健全生态产品价值实现机制就是要让良好的生态同劳动力、土地、资本、技术等生产要素一样，成为现代化经济体系的重要生产要素，培育绿色转型发展的新业态新模式和经济高质量发展新动力。一方面，生态产品价值实现需要绿色技术支撑，驱动科研资源向生态领域聚集，将有力推动具备绿色特征的新质生产力孕育形成；另一方面，基于新质生产力形成的新供给，大数据、人工智能、具身智能等生产工具加快应用，使生态产品价值实现从生态农业、生态旅游等传统方式扩展到低空文旅、沉浸式体验、数字游民、智慧生态物联、人工智能等新业态新模式新领域。

　　浙江等地的实践表明，生态产品价值实现与新质生产力发展双向赋能。探索生态产品价值实现机制以来，浙江各地积极运用先进科技助力生态价值转化，不断丰富新业态新模式。舟山、新昌等地开通无人机配送生态产品，加速山区海岛等交通不便地区的生态产品交易；余杭区彭公数字农场采用机器人采摘果实显著提升生产效率；临海开启“VR全景交互＋AR智能导览＋AI人景合成”沉浸式旅游新体验，推动文旅产业转型升级；省级层面运用智能算力、数字孪生等技术建设生态产品价值转化数字化应用、“天地空”一体化监测网、复杂河网水资源预报调度一体化模式等，提升生态资源保护管理水平，为生态产品价值实现提供有力支撑。

　　（三）促进共同富裕的重要路径

　　习近平总书记指出，“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”“要全面推进乡村振兴，加快农业产业化，盘活农村资产，增加农民财产性收入，使更多农村居民勤劳致富”。《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》明确指出建立健全生态产品价值实现机制。

　　推动共同富裕要以解决城乡差距、地区差距、收入差距问题为主攻方向，而生态产品价值实现是助力缩小“三大差距”的重要路径。在缩小城乡差距方面，农村蕴藏丰富的山水林田湖海及农房、绿道、水利设施等，激活农村“沉睡”的生态资源资产，发展生态产业，能吸引社会资本、技术、人才向农村流动，助力乡村振兴。在缩小区域差距方面，让重点生态功能区、生态产品供给区通过生态保护补偿、生态权益交易等机制获得经济回报，能把生态优势转化为发展优势。在缩小收入差距方面，能带动农村产业发展，为低收入群体提供就业机会，带动农民增收致富。

　　浙江等地的实践表明，生态产品价值实现机制能够有力推动生态共富。浙江农村地区结合美丽乡村建设、“千万工程”经验推进农村生态产品价值实现取得积极成效，2024年浙江城乡居民收入倍差缩小至1.83。结合山海协作等推进山区海岛生态产品价值实现，打通生态产品交易“最初一公里”，把生态优势转化为发展优势，促进了区域协调发展。通过两山合作社等生态产品价值实现的载体模式，在生态资源资产经营开发中通过探索村集体、村民以资源资产入股，拿租金、挣薪金、分股金的“两入股三收益”机制，推动了生态共富。2024年，全省农村居民人均可支配收入超过4.2万元，连续40年居各省区第一，真正让良好的生态环境成为最普惠的民生福祉。

　　二、推动生态产品价值实现的有效路径

　　习近平总书记指出：“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。”浙江自然环境优良，生态资源丰腴，丽水、湖州入选首批国家生态产品价值实现机制试点，具备探索生态产品价值实现路径的厚实基础和先发优势。实践表明，物质供给、调节服务和文化服务三类生态产品价值实现路径各具特色，其高效转化还需要制度创新支撑。

　　（一）物质供给的价值实现路径

　　物质供给类生态产品主要包括农产品、林产品、牧渔产品、生态能源等，是人类赖以生存和发展的基础。这类生态产品具有明确的经济价值，可以通过市场直接交易实现价值。与传统农业相比，更强调生态保护与经济发展的协同共进，注重在保护生态环境的前提下，挖掘生态产品的经济价值，并尽可能提升生态产品附加值来满足市场的多样化需求。

　　发展特色生态农业全产业链，依托各地不同资源禀赋，有机整合特色农业的种植、加工、销售等环节，将初级产品向深加工产品进行转化，实现生态产品的优质优价。如常山通过资源整合、跨界发展，实现鲜果商品化处理、深加工等，胡柚种植从过去的“鲜果独大”到“饮、食、健、美、药、香、料、茶”八大系列近百款产品，真正实现“吃干榨净”一只果，带动鲜果收购价增长70%。

　　加强生态产品品牌建设，向消费者传递生态产品特色及背后的生态理念，引发消费者对产品产生情感认同与价值共鸣，提升市场溢价空间。如丽水打造“山”字系区域公用品牌体系，实现生态产品由“低价竞争”向“品牌战略竞争”转变。“丽水山耕”生态有机农产品跃居中国区域农业品牌影响力排行榜首位，产品年销售额连续3年超百亿元，平均溢价30%。

　　（二）调节服务的价值实现路径

　　调节服务类生态产品如水源涵养、土壤保持、洪水调蓄等，以非实物形态存在，具有显著的公共产品特征和正外部性。传统的市场机制难以有效配置调节服务类生态产品，一般需要政府进行干预和调节。

　　推动生态保护补偿，通过政府财政转移支付，对生态保护地区或生态服务提供者进行补偿，弥补因保护生态而放弃的发展机会成本。纵向保护补偿方面，浙江出台全国首个省级层面生态补偿办法和首个绿色发展财政奖补机制，且补偿标准不断提高、资金规模不断扩大，如省级以上公益林补偿标准达到43元/亩，位于全国前列。横向保护补偿方面，以新安江流域为代表，2012年以来，浙皖探索全国首个跨省流域生态保护补偿机制，中央及浙皖累计拨付补偿资金66亿元，新安江跨省界断面水质达到Ⅱ类，年均向千岛湖输送约70亿立方米清水。

　　开展生态环境权益交易，以政府主导，按照市场逻辑搭建“产权界定—总量控制—市场交易”框架，试图破解调节服务类生态产品特有的公共产品属性、外部性难以内部化、产权界定复杂等难题。如安吉竹林碳汇交易，依托全国首个县级竹林碳汇收储交易平台，将138万亩翠竹转化为可量化的“碳资产”，截至2024年7月，当地累计完成碳汇交易52.3万吨，带动村集体增收超1.2亿元。

　　（三）文化服务的价值实现路径

　　文化服务类生态产品是生态系统与人类互动的重要组成部分，为人类提供美学体验、精神愉悦等。其以保护为前提，依托优美自然风光、历史文化遗存等资源，采取可持续的生态旅游发展模式，推动价值实现。

　　浙江各地因地制宜融合农文体旅产业，发展生态旅游新业态新模式，促进文化服务类生态产品价值实现。山区山水资源丰富，适宜发展森林康养、山居民宿、乡村露营、户外运动等业态。如丽水依托山水资源，在群山间打造了莲湖星空露营基地、水牛坪露营基地等20余个高山露营地。云和对5000余亩梯田开展生态修复，形成了以“梯田湿地生态展现特色文化，文化传播带动生态旅游，旅游发展反哺生态修复”的模式。海岛拥有丰富的海洋资源和独特的自然景观，但生态系统相对脆弱，应严格控制开发规模和强度，结合各海岛特点优质化、差异化发展。如舟山依托海岛生态资源，创新开展“小岛你好”海岛共富行动，花鸟岛打造“爱情岛”，嵊山岛打造“国际海钓岛”，普陀柴山岛打造“艺术岛”。

　　（四）制度创新支撑生态产品价值实现

　　聚焦生态产品价值核算应用、生态资源产权确权、绿色金融赋能三大关键领域，持续推进体制机制等制度创新，破解生态资源“有价无市”的困局。

　　创新生态产品价值核算机制，通过科学量化，为生态资源向经济价值转化筑牢根基。浙江探索制定全国首个省级GEP标准，并在核算的基础上，创新制定与生态产品质量和价值相挂钩的财政奖补制度，对山区26县按GEP总量、增幅和强度给予相应奖励。

　　推进产权制度改革，明晰生态资源的所有权、使用权与收益权等权属，打破产权模糊、主体缺位等桎梏，让生态产品从“公共物品”转化为“可交易资产”，为市场机制配置资源扫清制度障碍。如青田推行“河权到户”模式，将河道保洁、渔业养殖等权益进行确权登记，吸引社会资本投资河道治理项目，实现村集体增收约80万元/年，节约保洁经费10余万元/年。象山开展养殖用海确权，出让超1.5万公顷，颁证114本，村集体年均增收超千万元。

　　创新绿色金融，构建契合生态产品价值实现的金融体系，为生态产品从资源储备向市场变现提供全链条资金支持。如丽水针对水电站、水库、供水企业等，推出“取水贷”，激活水权的金融属性，金融机构已完成授信307亿元，发放贷款111亿元，得到水利部的认可。嵊泗创新“嵊泗贻贝”地理标志商标质押贷款合作，实现授信35亿元，赋能生态海产品发展。

　　三、启示和建议

　　（一）健全产权制度，夯实价值实现基础

　　建立生态产品价值实现机制，就是要通过明确产权主体、健全权利体系、整体配置资产、加强收益管理等，实现山水林田湖草沙等多要素自然资源资产的综合价值，让生态优势源源不断转化为发展优势。

　　深化产权顶层设计。纵向看，建议优化全民所有自然资源委托代理机制，将部分省级、市级代理职责下沉至县级政府，激发基层创新活力。横向看，强化自然资源和规划、水利、生态、林业等部门协作，通过清单制度厘清权责边界，推动政策协同与信息共享，提升政府治理效能。

　　创新资源收储机制。依托生态产品交易平台以及农投、旅投、城投等国企，围绕市场需求，开展资源收储，探索多元化投融资机制，整合中央预算内资金、专项债等多元投融资渠道，降低收储成本，提高供给效率。针对历史权证缺失问题，探索“档案溯源”“容缺预登记”等差异化确权路径。对争议权属资源，通过生态补偿、收益共享等机制平衡利益，避免确权停滞。

　　拓展权能设置维度。从使用权类型上看，在符合国土空间和用途管制的前提下，围绕生态文旅、生态农业等领域创新使用权类型，推进特定区域内权属组合设置及海域立体分层确权。从所有权实现上看，完善各项权属的价值评估规范，制订抵质押、入股、担保、融资等配套机制和政策。

　　强化权证办理服务。权属证书是运用物权手段推动保护性开发的重要支撑，对经营主体而言，在银行融资、壮大资产、法律保障等方面具有重要意义。优化权属证书办理流程，创新三维登记等业务模式，精准匹配新业态需求。

　　（二）创新金融机制，引入绿色金融活水

　　绿色金融是生态产品价值实现的重要支撑，应着力创新金融组织模式、融资方式和产品服务等，推动破解“融资难”“融资贵”等问题。

　　构建生态资源资产评估体系。按照“生态资源资产包＋VEP＋绿色金融”模式，将一定地域内山、水、林、田、湖、海等生态资源整合为“生态资源资产包”，开展特定地域单元生态产品价值（VEP）核算，并作为区域整体融资授信的重要评估依据。支持鼓励金融机构结合自身业务模式，将生态产品经营开发权、区域公共品牌、取水权、碳汇收益、宅基地等农村建设用地经营权、农房财产权等纳入合格抵质押品范围。

　　丰富绿色金融产品和服务供给。引导政策性银行、商业银行细化生态开发信贷产品，推行利率与生态产品价值挂钩的绿色信贷模式。深化证券、基金、保险等工具创新，在碳汇、生物多样性领域探索期货、基金等衍生品，扩大生态项目支持覆盖面。

　　健全生态资源资产抵质押融资风险分担机制。完善保险机制，设立保费补贴、风险代偿基金等政策工具，降低融资成本与风险敞口。健全担保增信机制，完善多元化担保工具，探索以生态信用评价体系为基础的担保模式。完善风险处置机制，创新市场化流转与退出机制，依托全周期风险监测系统实现动态管控，形成风险闭环管理体系。

　　（三）强化经营开发机制，提升价值实现效能

　　强化经营开发机制需要政府和市场双向发力、共同作用，真正让绿水青山释放财富效应。

　　推动供需精准对接。线上，搭建生态产品交易平台，明确产品目录、质量分级标准及动态价格形成机制，提升平台对农户、合作社、村集体等主体的数字化服务能力。线下，推进产业联盟协同发展。组建生态农产品、乡村民宿、康养文旅等产业联盟，通过定期召开联盟联席会、产品展销会及产融对接活动，推动产业链上下游资源整合与价值提升。

　　壮大生态产业化。聚焦不同群体对生态产品的核心诉求，探索“运营前置＋设计驱动＋国资托底＋利益共享”的开发模式，形成差异化、品质化的产品矩阵。强化区域公用品牌培育与认证体系建设，通过统一标识提升溢价能力。整合生产、加工、流通资源，构建全生命周期服务体系，增强产业化可持续性。

　　加强政策支持。推进集体经营性建设用地入市改革与生态资源利用融合，探索农业、林业“标准地”建设，保障生态产业用地需求。统筹财政补贴、税收优惠与绿色金融工具，引导超长期国债、中央预算内资金向生态产品价值实现工作倾斜。建立生态产品价值实现项目库，打造一批生态产品价值实现标杆工程，将VEP核算嵌入项目决策流程。

　　（四）健全利益联结机制，促进生态富民惠民

　　完善生态产品价值实现机制，需以利益联结为核心，推动生态保护与富民增收深度融合。

　　创新利益共享模式。坚持“资源从农民手中来、效益回到农民手中去”，探索建立以乡村资产资源入股，以“保底租金＋盈利分红”等方式推动农户和村集体增收。鼓励企业设立生态公益基金，推广“公益认养”等模式，拓宽富民路径。

　　鼓励多元主体参与。培育生态产品经营开发主体，充分发挥其在整合生态资源、统筹实施生态保护、提供专业技术支撑、推进生态产品供需对接等方面的优势和作用。加强农民自然资源管理培训，提升闲置资源利用能力，引导自主参与生态开发。

　　健全生态补偿和三次分配机制。深化纵向与横向补偿，建立“生态绩效＋补偿资金”挂钩模式，推行“个人生态账户”积分兑换奖励。优化捐赠抵税政策，引导社会力量通过志愿服务积分兑换等机制参与生态保护，形成共建共享新格局。

　　作者：浙江省发展规划研究院党组书记、院长