自2004年以来，国家按照“多予、少取、放活”的方针，对粮食生产实行直接补贴。粮食生产“三项补贴”（良种补贴、粮食直补、农资综合直补）直接到户的政策，与2006年全面取消农业税政策彼此呼应，开创了新时期“以工补农，以城带乡”的农业发展新局面，在一定时期、一定程度上促进了粮食生产的恢复发展和种粮农民的增产增收。

一、政策发挥的作用

就我县而言，粮食生产“三项补贴”直接到户政策主要发挥了“四大作用”：

1、发挥了稳定农民种田信心的导向作用。1998年至2002年，由于农民种田税费负担过重，最高亩平负担税费300多元，导致农民种田信心严重减退，部分农民为了逃避过重的税费负担，纷纷办理“自理粮户口”（荷包户口），全年撂荒面积一度达到8万多亩，2003年税费改革试点工作结束时，全县耕地面积比2002年减报了3万多亩。随着陆续出台的粮食生产“三项补贴”政策，造田造地奖补政策和全面取消农业税政策的综合作用，农民种田信心趋向稳定，至2011年，复垦地面积3万亩，全县耕地面积由56.4万亩恢复到59.4万亩。

2、发挥了恢复粮食生产的推动作用。2003年我县粮食生产下滑到历史低点，总产量由上世纪九十年代的39.5万吨锐减到29.5万吨。2004年党中央、国务院把粮食生产作为宏观调控的重大举措来抓，下发了进入新世纪的第一个“中央1号文件”，出台了种粮补贴和良种补贴等一系列重大政策措施，极大调动了农民种粮积极性，我县粮食面积和产量迅速恢复。全县粮食播种面积和产量分别由2003年的86.5万亩、29.5万吨恢复到2011年的101万亩、46.9万吨。

3、发挥了保持农民持续增收的促进作用。据县农调队百户调查统计，2003年农民人平纯收入2218元，2011年达到了4550元，连续8年累计增收2332元，年均增收291.5元。粮食“三项补贴”和粮食保护价收购政策保持了一定的政策性增收空间，促进了农民人平纯收入持续增长。

4、发挥了调动地方政府抓粮食生产积极性的激励作用。在实行粮食生产“三项补贴”政策的同时，对粮食生产主产县（市）实行了粮食生产财政转移支付专项补贴。让地方政府在抓好粮食生产、保障国家安全的政治责任下，又能够增加一定的财政收入。我县自2006年起，深入广泛地开展了粮食生产大县、粮食产能大县、优质稻板块基地县的争创活动，大力推广超级稻、优质稻，大力推行“单改双”，建设了72万亩优质稻板块基地，实现了水稻种植良种化。

二、存在的主要问题

随着农业现代化的加速推进，农民收入多元化格局日趋明显，财政补贴到户的项目不断增加，粮食生产“三项补贴”政策的作用也日益钝化。就政策的本身和执行的效果看，主要存在以下五个问题：

1、淡化了农民的集体和国家意识。“种田不交税，还能得补贴”，既发挥了激励农民种粮的积极作用，也滋生了农民对国家补贴的期望值不断攀升，对投资投劳搞农田建设和家园建设的热情不断减退的消极作用。特别是在社会主义新农村建设中，对农村的公共设施建设和公益事业发展，相当部分基层干部群众依赖国家项目支持和地方财政拨款的“等、靠、要”倾向比较严重，村级集体“一事一议”政策，出现了“事难办、钱难收、劳难投”的局面，农民的主体作用难以发挥。

2、障碍了农业适度规模经营的推进。适度规模效益是提高农业比较效益和种粮比较效益的重要途径之一。粮食生产“三项补贴”是以农民耕地承包经营权为基础，因此，在补贴政策的刺激下，耕地承包经营权有偿流转不畅，出现了“流转户种粮，承包户得补贴”的现象，把粮食生产“三项补贴”视为一种福利性收入。同时，粮食生产“三项补贴”依据的是现有年报耕地面积，由于年报耕地面积（58.6万亩）与土地详查面积（84万多亩）相差较大，超出年报面积的种粮面积得不到确认，难以享受补贴。

3、缺失了保障粮食安全的重要环节。国家实行粮食流通体制改革后，取消了国家粮食定购任务，拓宽了粮食流通领域和渠道，农民的“肚皮”问题得到了充分保障。农村青壮年劳动力外出务工后，老人农业、看守农业、口粮农业现象呈上升趋势，粮食安全问题隐忧凸现。保障国家粮食安全，在政策引导上既要尊重农民生产意愿，更要鼓励农民爱国奉献；既要鼓励多种，更要鼓励多售，让农民在多种粮多售粮中得到更多的实惠，切实保障商品粮的有效供给和充足储备。粮食生产“三项补贴”对于保障粮食安全重要环节有所缺失。

4、弱化了基层组织的服务功能。发展粮食生产既要调动农民种粮积极性，更要强化基层组织（乡镇、村组）的引导和服务功能。粮食生产“三项补贴”直接到户，难以实行动态管理，难以调动乡镇、村组一级抓粮食生产的积极性。特别是村级不良债务久锁不解，村级债权难以有效清收，普遍存在“老债未还，新债又举”，严重弱化了村级组织和服务功能。我县2008年村级债权29151万元，就有税改前农户累欠农业税17931万元，占债权总额61.5%。在新农村建设中，村级举债建设，与2003年比，化解老债1.34亿元，新增债务3.38亿元，净增债务2亿多元，截止2009年底，村级净债务近6亿元，村平103万元。

5、在农民增收中发挥不了重要作用。我县既是一个传统农业大县，也是一个劳务输出大县。目前，有20万中、青年农民外出务工，农业兼业化、农村空心化、农民老龄化现象日益凸现，“温饱靠农业，致富靠打工”已成农民群众的共识，农民家庭经营收入的比重由2004年的62%下降到2009年的58%，劳务经济已成为农村经济的支柱，劳务增收已成为农民增收的主要渠道。粮食生产“三项补贴”面广量小，且主要农业生产资料价格年年上涨，基本抵消了政策补贴的积极作用，相当部分农民对“三项补贴”并不看好，十分盼望政府管好农资市场，遏制农资价格过快上涨。

三、政策建议

根据近几年各项补贴发放的现状和农民实际需要，我们建议：

1、实行“现量不动，增量集中”。考虑到政策的连续性，建议按现有补贴标准和额度不再提高继续到户，新增额度实行整合，用于村级债务化解，乡村农田小水利建设补贴和粮食生产大乡（镇）、大村、大户“以奖代补”。

2、增加粮食主产县（市）的财政转移支付补贴，抓好商品粮基地县建设，建立粮食生产财政补偿机制，大力缓解“粮食大县、财政强县”的矛盾，进一步调动粮食主产县（市）发展粮食生产的积极性。

3、不断完善良种补贴项目管理运行机制，根据省级确定的主导品种，进行公开招、投标，统一政府采购，统一供种，实行以种代补，实现良种、良法直接到户，以促进农民增收。

4、把农作物良种补贴、粮食直补、农资综合直补等政策性支农补贴资金合并执行，减少发放手续，降低运行成本，提高政府效能。

（稿件来源：全国农村经济动态监测点湖北省蕲春县发展改革局）