近年来，随着《农村土地承包法》的颁布实施、农业税费的全面取消、国家惠农政策力度的加大和犍为县外出务工人数的增加，犍为县农村土地承包经营权出现了以转包、出租为主的流转，一定程度上解决了部分土地撂荒问题，促进了农村适度规模经营的发展。近期，犍为县组织县级有关部门，深入罗城、敖家等8个乡镇，采取召开座谈会、走访群众、实地查看等形式，对全县土地流转情况进行了调查研究。

一、基本情况

犍为县现有农业人口46.7万人，承包耕地面积40万亩，承包农户14.15万户，人均耕地面积0.86亩。截至2008年末，全县农村土地流转面积37657亩，占承包面积的9.4%。从土地性质分：耕地34636亩、荒山荒坡2590亩、其它431亩；从流转形式分：转包19886亩、出租13435亩、转让1536亩、互换2100亩、入股100亩。

二、主要特点

（一）流转形式单一化。据统计，全县土地承包经营权流转面积中，转包、出租面积达33321亩，占流转面积的88.5%。

（二）流转范围区域化。农业生产条件优越，交通便利的地方，土地易于流转，且流转规模相对较大，如犍为县交通便利、产业发展较好的罗城、寿保、舞雩等乡镇，土地流转面积分别达2500亩、2250亩、2500亩，分别占该乡镇耕地面积的6.3%、15%、13.7%；而新民、金石井、纪家等区位优势较差，产业发展弱的高山、深丘乡镇，土地流转面积少，且撂荒多。

（三）流转对象多元化。土地流转主体呈现由农户与农户向农户与农户、农户与企业、农户与业主发展的多元格局，全县农户与农户流转的21000亩、农户与企业流转的6567亩、农户与业主流转的10090亩。如乐山惠民科技有限公司在罗城镇大山村采取租赁和入股形式集中流转土地近300亩，用于发展3万头PIC生猪养殖和种植蔬菜；业主黄晓忠在下渡乡沙坝村租赁土地42.8亩，建成10万只养鸡场，并成立犍为县养鸡协会，带动周边农户致富。

（四）流转用途多样化。全县土地流转中用于粮食生产的23357亩，占流转面积的62%；用于水产、畜禽等养殖业的3700亩，占流转面积的9.8%；用于水果、中药材、经济林等种植业的10600亩，占流转面积的28.2%。如荣祥水产公司在寿保乡邓坝村以每年付租金的形式，租用耕地530亩，建设标准化渔池，发展水产养殖，年可获利35万元，并采取“公司+农户”的形式，由公司负责向养殖户提供养殖技术、饲料、鱼药及商品鱼的销售，带动该村水产业的发展，促进农民增收。

三、存在的问题

（一）政策宣传不到位。由于受传统思想的束缚，加之政策宣传还没有做到全覆盖，部分群众对国家政策了解不够，担心转包后失去土地，生活无保障，不愿转出，导致一些村虽找到了好项目、农户也能从中获得较高收入，但涉及农户较多，因个别农户不同意而无法形成集中流转。目前，全县集中成片流转20亩以上的土地9250亩，仅占流转面积的24.6%。

（二）流转环境不够优。一是粮食补贴政策执行不够严。近几年，国家对种粮农民的一系列补贴，对提高农民种粮积极性起到了积极作用，但由于基层在操作过程中未严格执行补助实际种粮农民的政策，使农民认为种不种都能享受补贴，因此无力耕种户或举家外出户宁愿撂荒，也不愿将土地进行流转。如新民镇宫堂村四组有农户41户115人，耕地110亩，目前有70人外出务工，50亩土地弃耕撂荒。二是经营权证发放不到位。由于项目征占地、公益事业占地及效益差等原因造成全县24898户农户的土地承包经营权证至今未发放到户，占总数的18%。三是社会保障体系不够健全。犍为县就医、养老、社会救助等社会保障体系还没有从根本上解决农民的后顾之忧，农民仍然把土地作为最基本的生活保障来看待，土地对农民的保障功能还十分显著，农民不愿失地，也不愿流转土地。

（三）流转机制不健全。目前，犍为县农村土地经营权流转还处于一个自发的、分散的、无序的小规模状态，还没有完善的管理办法和配套政策，缺少中介服务组织，流转信息不畅，没有形成鼓励土地流转的激励机制。加之乡镇机构综合改革后，乡镇农经站撤消，53名农经工作人员划归乡镇政府管理，农村土地承包、流转服务体系到县级就掉线了，且工作人员换岗频繁，工作经验和业务知识欠缺，对农村土地承包经营权流转行为的指导和管理不够。

（四）流转行为不规范。目前犍为县农村土地流转以农民自发流转较多，流转过程中采用“口头协议”、私下协商居多，占流转合同的57%。而签订了流转合同的，大部分没有使用规范统一的流转合同书，内容不够完整，合同条款、期限、标的不具体，双方的权、责、利不明确，没有违约责任追究和损失补偿办法等，极易引发合同纠纷。如犍为县罗城、金石井等乡镇59户238人彝族同胞租赁耕地253亩，从事农业生产经营活动，已有3户在原承包地上建房、4户在当地买房、其余通过租赁等形式在当地安家落户，承租双方一旦发生纠纷，将影响当地农村社会稳定。

四、思考和建议

（一）搞好宣传引导。充分利用广播、电视、会议、专栏等形式，多角度、多渠道、有针对性地宣传《土地承包法》、《国土法》等法律法规，特别要宣传党的十七届三中确定的农村土地家庭承包制度保持现有土地承包关系稳定并长久不变、农村土地集体所有权性质、村集体经济组织对农村耕地的调控权及允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营等相关政策，让群众充分了解政策，消除疑虑，切实转变观念，促进土地流转。

（二）优化流转环境。抓紧制定出台《关于加快农村土地承包经营权流转的实施意见》及鼓励农村土地集中成片经营的相关政策，引导农村土地集中成片流转，规模化发展，进一步发挥土地效益；积极采取措施，尽快完成土地承包经营权证发放工作；严格落实国家各项惠农政策，坚持“谁耕种、补给谁”的原则，下发良种补贴、农资综合直补等惠农补贴资金，乡镇严格按种粮面积如实上报补贴面积，对常年撂荒耕地的，一律取消“两补”，杜绝农村土地撂荒；进一步建立健全农村社会保障体系，加大对困难群体的帮扶力度，解除后顾之忧，促进土地流转。

（三）规范流转行为。制定出台《农村土地承包经营权流转管理办法》，建立健全土地流转管理、备查制度，加强对农村土地流转的日常监管，严格土地流转程序，建立完善的土地流转档案，规范土地流转合同及流转行为。遵循“依法、自愿、有偿”的原则，由农民自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式，村民委员会和村民小组依法加强承包地管理，对撂荒2年以上的承包地，可依法收回承包的土地。

（四）健全服务体系。设立县、乡、村三级土地流转服务机构，配备专职人员、落实工作经费、明确工作职责。做好全县农村土地流转信息的收集与发布，引进业主集中开发；为土地流转双方提供法律政策、咨询服务，指导土地流转合同的签订；协调流转双方关系，及时调处流转纠纷，确保农村土地流转合法、有序、规范。

（稿件来源：全国农村经济动态监测点四川省犍为县发展改革局）