推进农村土地承包经营权流转，是统筹城乡发展、建设现代新农村的客观要求，是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果，是加快转变农业发展方式、推进农业转型升级的重要途径。党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许你们以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。嘉兴土地流转从上世纪八十年代中期开始起步，经过了土地承包后的自由发展期、“两田制”时期的快速推进期、农村税费改革后的短暂停滞期以及2007年以来的改革突破期，土地流转实现了从无偿向有偿转变，从无序向规范推进。截止2009年上半年，全市土地流转总面积45.96万亩，比2006年底的27.19万亩增长69%，全市土地流转面积占农户家庭承包经营耕地面积的18%。

一、嘉兴市土地流转的主要模式和特点

近年来，嘉兴市土地流转机制不断创新，土地流转形式更趋多样化，极大地活跃了土地流转市场。从总体来看，主要有出租、互换、转让、转包、入股等。据2008年底统计，全市39.97万亩流转的土地中，转包17.96万亩，占44.9%；出租14.5万亩，占36.3%；转让0.85万亩，占2.1%；入股0.58万亩，占1.5%；互换0.53万亩，占1.35%；其他5.55万亩，占13.9%。从流转年限看，5年以下的面积有21.1万亩，占土地流转总面积的52.8%；5-10年的面积有9.1万亩，占土地流转总面积的22.8%；10-20年的面积有5.22万亩，占土地流转总面积的13%；20年以上的面积有4.55万亩，占土地流转总面积的11.4%。

1、转包。是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。其主要特点是灵活性大、操作性强、流转方便，因此成为土地流转的主要形式；但由于随意性大，有相当一部分没有办理规范的流转手续，容易引进流转纠纷，也难以形成较大规模的土地流转。

2、出租。是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产。其主要特点是原土地承包关系不变，满足了部分农户的心理需要，同时由于支付土地流转金，保证了流出方的经济利益，相对较为稳定，但早期流转金较低，农业税减免以后涉及租金调整的纠纷也有所增多。

3、入股。是指承包方在不改变土地所有权和承包权的基础上，将其土地承包经营权折股与其他生产要素结合，在自愿的基础上组建土地股份合作社或股份合作制企业。这种形式又有农户单纯以土地入股及以其他要素入股两种情况，农民受益主要由合作社或企业从经营收益中按一定比例分红获得，也有部分采用固定收益与分红相结合的方式，是一种“土地变股权、农户当股东、收益靠分红”的土地流转机制。由于土地入股多数经过了较为透明而又清晰地“确权”。责、权、利明确，成为很受农民欢迎的一种新形势。从2005年平湖黄姑镇建立了首家土地股份合作社，到2008年底，全市已成立了14家土地股份合作社，入股土地面积已达5800亩。

同时，随着嘉兴市土地流转机制的创新，一些新型流转形式不断涌现。

1、结合“两份两换”推进土地流转。以“两份两换”试点工作为主要抓手，结合编制实施“1+X”村镇布局规划，整村整组大面积实施土地流转，由镇成立经营公司，统一进行发包。到今年上半年，13个试点镇共流转土地承包经营权3.77万亩，其中1.05万亩实现了二次流转，已签约农业投资项目20个，签约投资额3.5亿元，“两分两换”成为加快农村土地流转的强力助推器。

2、开展土地整村流转。在尚未开展“两分两换”地方，探索开展农村土地的集中流转，加快促进农村生产方式的转变。一些村结合本村劳动力转移多、农民收入高、土地依赖性低的实际，积极开展土地的整村流转，提高土地的集约经营水平。

3、作价出资农民专业合作社。按照《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，嘉兴市积极开展农民以土地承包经营权作价出资组建农民专业合作社的试点，据不完全统计，全市首批已有十多个专业合作社吸收农民的土地作价入股。土地承包经营权作价出资农民专业合作社的突破，既规范了作价出资行为，拓宽土地承包经营权的权能，实现土地从生产资源到资产经营向资本运作的转变；又完善了农村基本经营制度，加快推进农村土地经营权的流转，促进土地资源的优化配置和合理利用；同时，解决了农民专业合作社在发展中受土地资源约束的矛盾，为农民专业合作社的健康发展注入了新的生机和活力。

4、土地全程托管。随着农业社会化服务体系进一步健全，服务型农民专业合作社不断发展壮大，农户将自己承包经营的土地按季节全程或者大部分生产内容委托给服务型农民专业合作社，由其统一组织生产，农作物收获后由合作社向农民提供一定数量的农产品作为土地收益。由于这种形式满足了农民保留土地承包经营权的需要，而又使农民脱离了农业生产，且不受流转期限的束缚，很受农民欢迎；而且土地全程托管主要从事粮食生产，且大面积、全程化应用了农业机械和先进技术，对提高粮食生产效益和劳动生产率，稳定粮食生产，确保粮食安全意义重大。到今年上半年，全市全程托管经营的土地流转已达13543亩。

5、季节性流转。早期主要是农民将冬季闲置地块承包给其他农户或合作社进行冬季农业开发；近年来，随着大面积土地流转的推进，一些流转面积较大的镇村利用土地流转与农业招商的时间差，将已流转的土地承包给种粮大户季节性种植的情况也比较普遍。总体来看，季节性流转的发展避免了土地抛荒，提高了土地利用产出率。

二、现阶段土地流转中存在的主要问题

尽管嘉兴市土地流转步伐不断加快，但与全省比较，嘉兴的土地流转率仍低于全省的27.6%的水平。当前制约土地流转的因素很多，且随着大面积土地流转的推进，一些新问题、新现象的出现必须引起我们高度重视。

1、农民恋土情结仍较重，土地流出积极性不高。当前，从各级政府层面来看，已充分认识到推进土地流转的重要性和紧迫性，但是从农户层面来看，农民还具有很强的恋土情结，这是当前制约土地流转进度的首要因素。究其原因，一是由于长期以来形成的对土地的依附性，尽管农民收入中来自非农产业的比例已在80%以上且比较稳定，但是出于口粮自给和怕务工经商亏本后无退路等，部分农民宁愿自己粗放经营承包地甚至抛荒，也不太愿意将土地流转出去。二是土地经营的显性成本几乎为零，特别是在取消农业税和村公益事业资金后，农民在土地上已几乎没有什么负担，而随着国家支农惠农力度不断加大，农民更不愿放弃土地使用权。三市随着农村土地承包经营权、用益物权的进一步明确，农民对土地征用征收的期望值逐步提高，更在一定程度上影响了农民流出土地的积极性。同时，嘉兴人均耕地在全省相对较多，相当一部分农户可以依赖土地的精耕细作获得不低于一般打工者的稳定收入，这也是导致嘉兴市土地流转率不高的原因。

2、土地流转服务市场发育不足，土地流转机制不健全。流转市场和中介服务组织的缺失或者服务不到位是制约土地流转的重要因素。嘉兴市还有较大比例的流转土地是在农户之间的自发流转，占总流转面积的26%；委托流转的也全部局限在本村内部。一些镇虽然建立了土地流转服务组织，但因受各种因素制约，信息难公开、服务不到位、管理不规范。从面上来看，土地流转双方缺乏足够的信息联系；流转价格的定位缺乏科学依据，流转价格的调节机制尚未形成；土地流转缺少规范的手续，有的只是以口头合同形式确定流转关系，有的流转合同签订的条款不合法，有的借土地流转改变土地所有权的性质和土地的农业用途；一些地方在政策上的扶持、引导措施不够有力；土地仲裁机构建设滞后，纠纷调处较难。土地流转服务组织发育不全，流转的价格形成与调节机制缺失、管理服务机制不到位、政策引导机制不充分、纠纷处理机制建设滞后等，导致土地供需双方脱节，流转信息不对称、面积不成片、布局不统一、时间不一致、价格不合理等问题，严重制约了流转的规模和速度。

3、现代农业经营主体发展滞后，土地流转缺乏内在动力。培育现代农业经营主体是促进土地流转，实现规模经营的重要措施。尽管嘉兴市各地致力于农业龙头企业、农民专业合作社、专业大户等经营主体的培育，到2008年底，全市建立农业龙头企业243家、农民专业合作社394家、专业大户2.28万户，但与现代农业的发展要求相比仍有差距。全市流转面积中，流转给企业的只有4.3万亩，占10.8%，流转给专业大户的25.74万亩，占64.4%。如何实现“现代经营主体+基地”的经营模式，优化土地等资源要素配置，加快农业转型升级至关重要。

4、土地流转价格偏高，流转用途“非粮化”趋势明显。目前嘉兴市土地流转价格平均在600元/年左右，且随着时间推进，土地流转金逐年提高，一部分从事粮食生产的种粮大户已感到难以承受。在土地集中流转区域，则流转成本更高。与此同时，种粮效益总体偏低的现实，使经营主体在流转土地后，也主要用于发展高效的产业，发展粮食生产的积极性不高，特别是工商企业流转土地后用于种粮的面积更少。尽管目前土地流转中“非粮化”现象还未对粮食安全生产产生明显影响，但这种现象随着土地流转的进一步推进，流转价格的继续上涨，如不采取有效扶持措施，很有可能对粮食安全产生严重影响。

5、农村社会保障体系不健全，劳动力就业安置难度初显。在农村养老、医疗、就学、社会救济等社会保障功能尚未达到农民期望的情形下，很多农民还是把土地作为最基本的生活保障，对土地流转存在后顾之忧。即使流转了全部土地，在农村劳动力整体素质不高的情况之下，要实现劳动力的充分就业也是一大难题，而目前农村社会保障水平较低的现实，很可能导致这部分农民出现生活困难。据不完全统计，嘉兴市掌握一种或以上专业技能的你们2.5万民，占全部农业劳动力比重仅为1.64%，由于缺乏专业技能，或者年龄偏大，有相当一部分农民在土地流转后很难找到新的工作。

（稿件来源：全国农村经济动态监测点浙江省嘉兴市发展改革委）