一、新乡市经济社会发展情况

新乡市是中原城市群“十字”核心区重要城市之一。现辖两市六县四区，122个乡镇， 3571个行政村，27个街道办事处；总面积8169平方公里，总人口560万，其中农业人口340万；市区建成区面积100平方公里，人口100万。近年来，在党中央、国务院和省委、省政府的正确领导下，新乡市坚持以科学发展观为指导，突出“发展、稳定、廉洁”三大工作布局，立足“抓基层、打基础、上台阶”工作要求，围绕建设效益新乡、创新新乡、生态新乡、和谐新乡，着力构筑城乡一体的统筹发展体系、可持续发展的产业体系、以人为本的社会治理体系、科学发展的保障体系，走上了一条以不牺牲农业和环境为代价的新型工业化、新型城镇化和农业现代化道路。是国家卫生城市、国家园林城市、国家森林城市、中国优秀旅游城市、全国文明城市创建工作先进市、全国社会治安综合治理优秀市、中国金融生态城市、中西部加工贸易梯度转移重点承接城市、全国知识产权试点市，连续三届荣获“全国质量兴市先进市”，连续四届荣获“全国双拥模范城”。2008年，实现地区生产总值949.5亿元，增长13.9%。城镇居民人均可支配收入13000元、农民人均纯收入5038元，实际分别增长8.3%、8%。粮食总产量突破74亿斤，连续五年丰收、三年创历史新高；万元工业增加值能耗下降11.2个百分点。城镇化率达到39.16%。

今年以来，新乡市认真落实中央和省委、省政府应对危机的一系列决策部署，坚持以科学发展观谋全局、破危局，按照中央“保增长、保民生、保稳定”的总体要求和省委、省政府“决战二季度、齐心破危局、全力谋发展”的安排部署，坚持“长短结合、结构调整、应对挑战、晋位升级”的工作思路，着眼化“危”为“机”，大力实施引资项目双带动战略，强化投资、消费主导拉动作用，推进技术进步，促进产品结构、产业结构升级和企业工艺装备水平提升，努力推进经济在结构升级中平稳较快发展。上半年，据初步统计，实现地区生产总值增长11%；夏粮单产485.4公斤／亩，总产达24.44亿公斤，分别增长6.01%、7.1%，均连续六年创历史新高；财政一般预算收入29.11亿元，居全省第7位，增长8.6%，居全省第4位。

二、新乡市统筹城乡发展的思路和成效

统筹城乡发展，是科学发展观“五个统筹”之首，是破解城乡二元结构的核心战略。当前中国发展过程中最大的问题是“三农”问题，而“三农”问题的核心是农村内生动力不足，严重制约了城乡之间生产要素的合理流动、公共资源的均衡配置和公共服务的均等化。主要原因有两个方面：一是城乡二元体制阻碍了城市生产要素向农村流动，以城带乡、以工促农的输血渠道不畅；二是农村资产要素市场化程度低，自身造血功能低下。近年来，中央作出了建设社会主义新农村、实施中心城市带动、发展县域经济的战略决策，我省提出了建设中原城市群的重大部署。这三项决策是在我国加速推进工业化、城镇化、农业现代化，全面建设小康社会，进而实现现代化进程中的三大工作布局，目标同向，主体一致。基于上述判断和认识，新乡市从2006年开始，着眼于破解农村发展内生动力不足这一主要矛盾，把构筑城乡一体的统筹发展体系、破解城乡二元结构难题作为全面建设小康社会的首要任务和工作切入点，坚持中心城市带动战略，把新乡都市区建设、县域经济发展、社会主义新农村建设作为“三位一体”系统工程一体规划、一并推进，确立了“以科学发展观为指导，以‘三位一体’系统工程为载体，推进城乡‘发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理’六个一体化，构建‘城乡一体的统筹发展体系、可持续发展的产业体系、以人为本的社会治理体系、科学发展的保障体系’四大体系，建设‘新型农村管理体制、新型农村经济组织、新型农村住宅社区’三新农村，加快人口、产业、生产要素聚集步伐，逐步实现‘居住环境、公共服务、就业结构、消费方式’四个城市化，破解城乡二元体制，努力走以不牺牲农业和环境为代价的新型工业化、新型城镇化和农业现代化道路”的总体工作思路。在实践中，我们集中抓好“壮大一个主体，构建两大载体”（以市区中心城市为统筹城乡发展的主体，以新型农村住宅社区和产业集聚区为统筹城乡发展的载体）这一中心工作，以“四个构筑”为统筹城乡发展的路径，呈现了良好发展态势。

——农村投资和消费需求得以从根本上有效启动。根据试点调查测算，全市平均每个新型农村住宅社区基础设施（农村道路和供排水、污水处理、电力设施、社区服务中心等）建设投入约519万元，公共服务配套设施（学校、卫生室、文化大院等）投入约434万元，按照每个社区1500户、6000人计算，人均约1600元，每户建房、装修消费17万元概算，全市建成329个新型农村住宅社区，投入31亿元农村基础设施建设投资，能拉动消费投资近740亿元，起到1：24的投资拉动效果。目前累计启动202个新型农村住宅社区建设，完成投资39亿元，建房面积532.7万平方米，入住农户1.6万户。

——农业产业化规模化集约化经营呈现良好局面。粮食总产量连创历史新高，中国农科院和省农科院的实验示范基地先后落户新乡，成为国家重要的优质小麦生产基地和商品粮基地。据不完全统计，全市登记流转土地20余万亩，规模高效农业园区基地面积突破300万亩，市级以上农业产业化重点龙头企业171家，农民专业合作社853家，带动农户35.8万户，占农户总数33.5%。畜牧业产值占农业总产值比重达到40%以上，农业科技贡献率达到45%。

——土地等资源集约节约利用成效显著。2008年以来，在重点区域启动建设的329个新型农村住宅社区，经5-8年努力，全部建成后可节约土地近24万亩。全市3571个行政村村庄占地190万亩左右，整合为1050个新型农村住宅社区后，占地约140万亩，可节约土地50万亩左右，相当于一个中等县的土地面积。如果建高层或多层建筑，节约土地更多。目前已拆除旧房150多万平方米，腾出土地8328亩。

——农村生产生活条件和公共服务水平显著改善。全市农村电话、光缆、宽带、道路实现村村通，25%的行政村实现道路户户通，38%的行政村建立了卫生保洁长效机制，30%的行政村建有较完善的排水设施，20%的行政村通了自来水，41%的农户用上沼气，40%的行政村建有标准卫生室，32%的行政村建有文化大院。在全省首批实施了城乡医疗救助，新型农村合作医疗参合率达99.06%，农村五保对象集中供养率达40%，低保农民占到农村人口4.5%。

——农民收入和消费水平持续提高。农民人均纯收入连续五年保持两位数增长，城乡居民收入差距由2002年2.8:1缩小至2008年2.58:1。转移农村劳动力突破百万人次，30个产业集聚区吸收农民就业42万人，2008年全市约150万农村劳动力从事二、三产业，农村人均消费支出3565元，增长18.5%。农村居民家庭恩格尔系数由2006年37.3%下降到2008年33.8%。

——乡村治理结构进一步调整完善。通过村庄整合，建设新型住宅社区，统一规划建设，统一社区管理，打破了原有村组、宗族界限，改变了传统居住习惯，消除了产生邻里矛盾纠纷的根源，构建了和谐的邻里关系，促进了乡风文明和农民素质的提高，密切了党群、干群关系，增强了基层党组织的凝聚力。

三、新乡市统筹城乡发展的主要措施

破解“三农”难题，落实科学发展观，必须正确处理工业和农业、城市和农村、城镇居民和农民的关系，加大以工促农、以城带乡、工业反哺农业的力度。从农村发展阶段看，我国已经进入一个加快形成城乡一体化发展新格局的关键时期，为从根本上改变我国农村面貌创造了良好条件。从农民需求看，经过30年来农村改革发展，改善人居环境、缩小城乡差别已成为广大农民的迫切要求。从农民承受力看，通过农村改革发展和农民自身多年积累，大多数农户已具备了建房的经济实力。从发展机遇看，当前我国已把扩大内需特别是扩大农村消费需求作为应对金融危机、保持经济平稳较快增长的根本措施，为改善农村生产生活条件，提供了难得机遇。对此，我们结合实际，抢抓发展机遇，积极顺应群众需求，推进城乡一体化。

（一）着力构筑城乡公共服务均等化的重要载体，建设新型农村住宅社区，加快农村城市化步伐。在科学分析、准确把握经济社会发展阶段性特征的基础上，结合新乡市实际，我们提出建设新型农村住宅社区的构想，主要基于以下几个方面考虑：其一，改革开放以来，由于缺乏统一的规划引导，农村几轮建房造成了耕地滥占、投资浪费、居住环境差、政府投资效益低等问题。其二，目前解决温饱、走向富裕的农民有强烈的改善居住环境和建房需求，急需纳入城镇化体系加以引导。据初步调查，新乡市在未来3—5年内有八成农民准备建房，这表明农村第四次建房高潮已经到来，且大多数农民已有了建房的经济实力。根据我们对近3年有建房愿望的农户抽样调查表明，60%以上的农户可以依靠自我积累完成建房投资，不足40%的农户建房资金仅有2—3万缺口。按照目前户均建房投资12-15万元推算，一代人节约2次建房投资，户均可节约24-30万元。其三，建设新型农村住宅社区可以从根本上带动农村消费，发展农村服务业，同时可有效节约包括土地在内的各种资源。在推进过程中，我们把新型农村住宅社区建设作为统筹城乡发展突破口和工作着力点，坚持试点先行，以点带面，有序推进。一是编制规划，确立目标。将全市3571个行政村规划整合为1050个新型农村住宅社区，首先将县域规划区内、干线公路两侧、产业集聚区等重点区域内920个行政村，在未来5－8年规划整合为329个新型农村住宅社区，按照“规划指导、以县为主、乡镇协助、村为基础”的运行机制，参照城市社区标准制定了新型农村住宅社区建设规划，并将农村危房改造、异地搬迁扶贫、南水北调库区移民搬迁、国家重点项目建设搬迁与新型农村住宅社区统筹规划建设，逐步实现“四个城市化”。即，通过完善基础设施，整治村容村貌，逐步实现居住环境的城市化；通过打造城乡一体的公共服务体系，推动教育、文化、卫生、体育和社会保障等公共服务向农村延伸，缩小城乡差距，逐步实现公共服务的城市化；通过人口集中、产业集中、生产要素集中，拓宽农民就业渠道，力争三分之二的农村劳动力每年有三分之二的时间从事二、三产业，逐步实现就业结构的城市化，通过居住环境的改善、就业结构的转换、公共服务的均衡化，最终实现农民消费方式的城市化。二是坚持分类指导。坚持政府引导、群众自愿、示范带动、分类指导的总体原则，宜合则合、宜搬则搬、宜改则改、宜建则建，不搞一刀切和大拆大建。对确定的重点区域内的村庄，在搞好试点的基础上，科学布局，分类指导，分期分批推进。对已启动建设的新型农村住宅社区，在资金整合和政策上予以重点倾斜，加快基础设施建设进度；对未启动建设的社区及被整合的村，按照规划严格控制，禁止新划宅基地，确需建房的，要引导到城镇或启动的社区建房居住，凡不到城镇或社区居住的，只能在原址上翻修。对重点区域外的一般村严格控制发展规划，实施环境综合整治，改善群众生产生活条件。在推进新型农村住宅社区建设过程中，全市已初步形成“城中村改造型、旧村完善型、村庄合并型、产业带动型、服务共享型、整体搬迁型”六种新型农村住宅社区建设模式，探索出“农民自建型、集体代建型、招商建设型、社会援建型”四种建设途径，在产业集聚区周边、城郊结合区、集体经济比较发达地区、平原纯农区等不同区域分别涌现出一批亮点和典型，在新乡县、卫辉市唐庄镇、长垣县南蒲办事处等地呈现出区域整体推进局面。三是加大基础设施投入。整合政府各类可控资源和各类上级扶持资金，探索建立县级资金使用平台，统一打捆使用；引导各商业银行提供一定数额的信贷资金用于支持新型农村住宅社区基础设施建设和农户建房、购房，激发群众建设的积极性，集聚了农村社会资本，从根本上激活了农村内生发展动力。从今年开始，市本级财政列支1亿元预算资金，每个县（市）列支3000万元至5000万元，交通公路部门整合1亿元，水利、文化、教育、卫生等部门整合1亿元，市本级共筹措资金3亿元，坚持用3年时间，加上县财政投入、吸引社会资本、群众投劳等，建设基础设施和公共服务设施较为完善的新型农村住宅社区。四是完善政策体制机制。对在新型农村住宅社区建房免费提供住宅户型图样，给予一定的资金补贴或建筑材料补助，办理房屋产权证明。整合社会保障资源，优先向新型社区倾斜，为入住社区的农民办理城镇居住地居民户口，可享受养老保险和城市低保，优先免费技能培训，安排到就近集聚区企业就业；拿出一定比例的教育附加费资金用于支持社区的学校建设，并选配一定比例的中小学优秀教师任教，每个社区至少配备一名财政全额供给达到一定任职条件的医生。推进社区内电力、通讯、公交、金融等服务同城同价。通过完善基础设施和公共服务，吸引农民到社区建房。要求建房必须交回原宅基地，对暂时不具备复耕条件，在一定期限内由村集体收回用于植树和发展养殖等。五是开展联包帮建活动。今年初组织开展了驻村联包帮建新型农村住宅社区活动，抽调市、县、乡近千名干部到社区指导规划编制、基础设施建设、宣传组织和创业就业工作。各工作队从解决社区群众最关心、要求最迫切的问题入手，充分发挥自身优势，在政策指导、项目争取等方面做了大量工作，对加快新型农村住宅社区建设起到了积极的促进作用。封丘县20个工作队积极帮助所包社区理思路，谋项目，目前已谋划项目12个，涉及资金1800万元，已开工2个。六是发挥农民主体作用。通过政策倾斜的引导，典型示范的引路，身边人的引领，以惠民利民的扶持政策，变政府推动为群众主动拆除原有宅基地住房，入住社区。通过对已建房农户调查显示，到社区建房与在原址建房造价基本一致，但提供的基础设施和享受的公共服务却配套齐全，未来3—5年95%以上农民愿意到社区建房，过去是政府动员农民，现在是农民催促政府，过去是先建后拆，现在有的地方是边建边拆或先拆后建。

（二）着力构筑以城带乡、产业转移的发展载体，促进城市生产要素向农村流动。新乡市依托城市、县城、集镇规划建设37个产业集聚区，构筑城市生产要素向农村流动的载体，辐射了全市半数以上的乡镇、三分之一的行政村和100多万农村人口，吸引企业入驻，促进农村二、三产业发展。一是实施中心城市带动战略，增强城市生产要素辐射带动能力。以“一城三区五星环绕和两个副中心城市”整体空间布局为框架，构建以各类产业集聚区、122个乡镇、1050个新型农村住宅社区为依托的城镇框架体系。加大城镇基础设施投入，推进城市公共设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖，初步形成了以道路为纽带，主城区、县城和重点镇、产业集聚区、新型农村住宅社区基础设施共建共享的新格局。深入开展城市创建活动，完善城市功能，增强带动力和影响力。二是规划建设37个产业集聚区，打造城乡统筹发展的产业支撑平台。强力推进以水、电、路、通信等为重点的基础设施建设，逐步完善集聚区配套服务功能，引导城市工商业向集聚区集中，城市资本向农村流动。2008年，全市产业集聚区累计完成基础设施投资87.6亿元，入驻千万元以上企业和项目累计超过1200家（个），有效促进了农民就近转移就业，就地城市化。三是建设30分钟同城经济圈，打造城市生产要素向农村流动的快速通道。加快以路网为重点的基础设施建设，全市公路总里程达到12496公里，高速公路总里程达到306公里，打通了新乡市区连接周边县（市）的上下六车道30分钟通勤圈，着力打造城市生产要素向农村流动的快速通道。目前城乡一体的交通、电力、通讯网络和新乡市区连结六县（市）的半小时同城经济圈基本形成。

（三）着力构筑转移农民、壮大农业、农民持续增收的长效机制，提高农村生产生活水平。坚持以产业化发展农业，以城镇化繁荣农村，以工业化富裕农民，通过转移农民到二、三产业就业，引导土地规范有序流转，培育各类新型经济合作组织，不断提高农民的组织化程度和农业生产的集约化程度，加快推进农业现代化，建立健全农民可持续增收的长效机制。一是发展农村二、三产业，加快转移农民步伐。以产业集聚区为平台，发展二、三产业，吸纳农村劳动力转移；营造投资环境，鼓励农民自主创业转移；发展职业教育，通过整合教育资源，组建了市职业技术学院、医学护理培训高等专科学校、海员培训基地、幼师专科学校等，形成了市、县、乡一体的职业教育培训网络。实施“劳动技能培训”、“阳光工程”和“雨露计划”，提高劳动力素质，实现劳务输出转移，力争三分之二的农村劳动力每年有三分之二的时间从事二、三产业。二是营造环境，坚持自愿，促进农地有序流转。在转移农民的基础上，通过打造软硬环境，为农民自愿流转土地创造条件，逐步构筑起以农村资源资本化、市场化为目标的社会主义体制框架。一方面，建立农村土地承包经营权流转的组织架构，健全流转机制、纠纷调解机制和服务平台，鼓励和引导农民按照依法自愿有偿原则，以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，探索建立土地收益分配新机制，促进土地规模经营。另一方面，土地整理、农业综合开发、林网建设、农田水利基本建设等向土地规模经营合作组织倾斜，种粮大户奖励政策重点向规模经营倾斜，支持参加农业保险。三是发展新型农村合作经济组织，促进农业规模经营，发展现代农业。坚持用工业理念发展农业，加大扶持力度，着力培育龙头企业和农村各类合作组织，发展农业生产性公司，培育产权清晰、权责明确、独立核算、自负盈亏的市场竞争主体，提高农民的组织化程度，增强抵御市场风险的能力。农业产业化和农民合作组织发展走在全省前列。

（四）着力构筑城乡一体的统筹发展体制，激活农村发展的内生动力。围绕破除城乡二元体制，出台了发展意见及31条政策规定，制定了27个配套文件，着力推进城乡发展“六个一体化”。一是推进城乡发展规划一体化。编制完成了中心城市、县城、重点镇及产业集聚区、中心村四个层级的空间体系布局规划以及农村新型住宅社区建设规划和城乡一体的经济社会发展规划。二是推进城乡产业布局一体化。按照集约发展、注重生态、效益优先、突出特色原则，构建布局合理、层次分明的产业体系。工业企业主要向产业集聚区集中，在县城和乡（镇）政府所在地，大力发展以服务业为主的第三产业；在城镇建设规划外的区域，大力发展现代农业。三是推进城乡基础设施一体化。加快推进以路网、电力为核心的基础设施建设，推动城乡基础设施共建共享。开展生态文明村创建活动，切实改善村容村貌。四是推进城乡公共服务一体化。整合政府各类可控资源，推动社会公共资源向农村倾斜、城市公共设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖，建立完善农村社会保障制度。五是推进城乡劳动就业一体化。2006年开始，全面启动统筹城乡就业工作，推广长垣县全民创业经验，开展全民创业行动，拓宽农民转移就业渠道。六是推进城乡社会管理一体化。建立市、县、乡、村四级便民服务中心网络，实行城乡户籍一体化管理。完善农村宅基地管理制度。加强农村基层组织建设，增强社区自我服务、自我管理功能，推进民主进程。加强综合治理，促进农村社会和谐稳定。

四、几点体会

经过三年的实践探索，我们得出如下体会：一是统筹城乡发展必须走出适合自己的发展路子。统筹城乡发展是新形势下农村改革发展的必然要求，但没有现成模式可以照搬硬抄，必须结合实际进行大胆探索实践。二是统筹城乡发展必须发挥主体和载体的作用。要把中心城市作为以城带乡、以工促农的主体，把产业集聚区作为促进生产要素向农村流动、构筑产业支撑的载体，把新型农村住宅社区作为实现城乡公共服务均等化的载体，统筹谋划，协调推进。三是统筹城乡发展必须抓住规划这个关键。将城市规划理念引入乡村建设，科学布局，合理规划，促进城乡资源统筹安排和共享互用。四是统筹城乡发展必须着力培育产业支撑。要因地制宜，突出特色，做强做大优势产业，夯实农业基础，壮大工业经济，大力发展第三产业，突出产业集聚效应，实现集群集约集聚发展，为统筹城乡奠定坚实基础。五是统筹城乡发展必须坚持相信群众、依靠群众。要发挥人民群众的主体作用，充分调动群众的积极性、主动性和创造性，不搞强迫命令，通过示范带动、政策倾斜、舆论宣传，把群众蕴涵的积极性调动起来。

（稿件来源：全国农村经济动态监测点河南省新乡市发展改革委）