一、丹凤县农村土地流转工作开展情况及特点

党的十七届三中全会指出：“按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”这为农村土地经营权流转定了调，土地流转也由农民之间的“私下操作”转为“公开插旗”，在全县各地更大规模地推广开来。至目前，全县共流转土地面积1.53万亩，占耕地总面积的7.98%。流转中10亩以上规模经营的耕地面积1.16万亩，占耕地总面积的6.07%，主要以转包、出租、转让、互换方式流转，其中转包方式进行流转的土地面积为0.33万亩，以出租方式进行流转的土地面积0.6万亩，以转让方式进行流转的土地面积0.4万亩，以互换方式进行流转的土地面积0.2万亩，共涉及农户1812户。其特点有以下四个方面：

（一）流转形式多样化。一批专业大户、农业龙头企业、农村经济合作组织把农业作为一个投资领域，以市场为导向，根据土地经营权的供求状况和所经营产业的经济效益，双方协商确定土地经营权流转价格，签订合同，实现土地等农业生产要素的优化配置，使得流转土地经营权价值得到体现。据调查，目前各地土地流转的土地经营权价格每亩平均在300元以上，有的达600元。在土地承包经营权流转中，全县土地流转形式日趋多样化。按流转途径分类，有农户直接流转，也有委托经济合作组织和村委会流转。

（二）经营主体多元化。据调查，规模经营形式主要有以下六种类型：一是集约化规模经营型。如万湾村由村集体经济组织对农户自愿流转土地进行统一开发，发展大棚蔬菜、水果、养殖等农业经营项目。二是区域性规模经营型。在农业区域化经营较为明显的地方，如龙驹寨镇陈家村由村集体经济组织或农民专业合作社牵头，对大棚菜及药业实行统一规划，连片开发，分户经营。三是科技示范规模经营型。如商山药业协会与陕西天士力集团公司合作、商洛学院和西北农林科技大学专家技术指导，通过创办科技示范基地和种子种苗基地的方式，实施土地规模经营。四是能人承包规模经营型。如铁峪铺镇化庙村刘书芳集中承包耕地，种植经济作物，提高土地产出率。五是龙头带动规模经营型。如丹凤县华茂养鸡专业合作社与农户间通过订单、协议等形式，合作建立生态鸡养殖规模基地。六是企业投资农业规模经营型。如丹凤葡萄酒厂投资400万元在棣花镇的许家沟村和陈家沟村发展基地2200亩。

(三)开发内容规模化。土地流转后，经营和开发的内容和项目涉及种植业、养殖业，商品生产基地和生产示范、科技推广、科普教育基地，休闲观光农业等。这些开发和经营的项目都充分利用了土地资源，有较为明显的经济效益，真正实现了农业增效、农民增收。单就流出农户平均每年每亩获得的流转净利来说，由原来的50—100元提高到现在的300—600元，最高可达1000元。随着开发内容的不断增加，全县连片面积500亩以上的规模经营面积也增加到0.47万亩，占规模经营的30.5%；家庭农场、专业大户、龙头企业、农民专业合作社单体经营规模在10—20亩的有0.4万亩，占规模经营的26%；20—50亩的0.17万亩，占10.9%；50—100亩的0.1万亩，占0.33%。

(四)服务工作规范化。经过近几年的努力，农村土地经营权流转工作日趋规范，以县农业、国土等部门和乡镇政府为主，有关部门配合，严格按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极做好土地流转各项服务工作。在土地流转前，做好实地调查摸底工作，统一合同样本；在土地流转时，做好合同签订的指导和服务工作；在土地流转后，及时跟踪检查和督促落实，并登记好台帐和建好管理档案。同时还积极为种养经营大户、农村经济合作组织和农业龙头企业提供贴息贷款服务，解决其规模开发投入大、资金周转困难的问题。

二、土地流转工作中存在的主要问题

（一）思想认识不统一。在农村土地流转过程中，一些地方由于政策宣传不够深入，导致群众的认识有误区，心态复杂多变，主要表现为一些农户对土地流转还存在“三怕”：一是部分农户怕土地流出后，自己丧失了土地承包经营权，没有了生活的最低保障线；二是部分承包大户怕政策不稳，担心政府收回土地承包租赁权不敢大胆投入；三是部分土地承包大户怕市场前景不佳，承包无效益，不敢大规模搞开发。乡镇政府工作量大面广，认为此项工作容易产生矛盾纠纷，引发上访事件，出于求稳怕乱思想而不愿推动土地流转工作开展。

（二）服务不到位。由于乡镇机构改革后设立了农村综合服务中心，承担着涉农方面综合服务工作，一定程度上在土地流转信息服务、规范流转合同、仲裁承包纠纷等方面的工作有所弱化。一些村组也是不找不问，找了才问。加之乡镇农村综合服务中心人员变动频繁，而且还要承担乡镇其他中心工作，没有过多的精力去认真对待农村土地流转工作。

（三）手续不健全。当前农村土地流转普遍存在“三多三少”现象，即私下流转的多，组织流转的少；转包、出租或代耕的多，转让的少；口头协商多，文字协议少。这就造成流转仅靠人际关系和个人诚信来维系，缺乏有效的责权、权属利益保护，隐患很大。即使部分土地流转签订了流转合同，但许多合同不规范，突出表现为：一是合同的主体不合法，《农村土地承包法》明确规定家庭承包经营土地流转的主体是农户，集体“四荒地”流转的主体是村，而部分业主承包土地时不管是何种土地，一律与村甚至与乡政府直接签订协议，致合同的主体不合法，不能生效。二是合同承包期限不合法。一些协议中签定的土地流转的期限超过了第二轮土地延包期的剩余期限，致使合同无法履行。三是部分业主借土地流转改变了土地所有权的性质和土地的农业用途，致使合同不合法。这三种情形都会造成土地承包关系的协议无法生效和履行，容易产生合同纠纷，影响农村社会稳定。

（四）集中成片流转困难。一方面适度规模流转缺乏必要的法律和政策支持。党的十七届三中全会指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。但在实际流转过程中，适度规模经营与个别农民不自愿流转土地的矛盾难以解决，而目前，国家还没有制定相应的法律法规来促进土地流转，以达到适度规模经营的目的。同时，省、市也尚未出台鼓励土地流转的优惠政策，这也制约了各个方面的土地流转积极性。二是丹凤县山大沟深，田块分散，人均占有耕地少，即使要流转土地，所费人力、精力、物力都很大，从某种程度上制约了土地流转。三是农民观念陈旧，恋土情节严重，制约了土地流转。农民在有限的承包土地上增加收入的难度增大，扩大规模经营又没有多余的土地，放弃承包土地又担心生活没有保障。大部分农民怕土地承包经营权流转后成为“失地、失业、失去生活来源”的三无人，不愿将土地流转出去。四是融资困难，业主开发资金匮乏，制约了土地流转的规模。农业产业属弱势产业，抵御市场和自然灾害的能力较弱，土地承包大户一般没有贷款担保单位，又不能将土地使用权作为贷款抵押，因此很难从金融部门贷到贷款，加之一些地方交通等基础设施和自然基础条件较差，更难筹集资金或引进资金，致使部分业主在土地开发上存在资金困难，规模难以扩大，效益难以提高。                                       

三、对策与建议

农村土地实行规范有序的流转是稳定和完善农村基本经营制度的重要一环，是促进农业产业化发展、优化土地资源配置、提高土地利用率和产出率的有效手段，更是加快发展现代农业的必由之路。从丹凤县现实情况来看，二三产业不发达，农民转移就业难；龙头企业少，带动能力弱；社会保障水平低，群众对土地的依赖程度高等。这些因素的存在，致使农村土地流转的内生动力不强，土地流转难以有大的突破。但从发展的角度分析，目前因大部分农村青壮年劳力已不愿、不再从事农业生产，随着县域经济的发展和农村劳动力的分工分化，预计5-10年或更短的年限后，农村土地流转将会呈现出速度加快、范围扩大的趋势。因此，当前在农村土地流转方面，在坚持自愿、依法、有偿原则的基础上，更应做好打基础、管长远的工作，重点在宣传、引导、规范、服务方面多下功夫。
    （一）提高认识。广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强土地流转的自觉性。要加大对党的十七届三中全会、2009年中央1号文件及《合同法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规的宣传力度，使广大干部和农民群众进一步解放思想，转变观念，树立土地市场意识和经营意识，让农民了解政策，消除误解，放心流转。大力宣传、推介正面典型，先进典型是最好的教材，要积极开展试点，及时总结和推广典型经验，充分发挥典型的示范引导作用。

（二）强化服务。一是严格按照有关政策，规范土地承包经营权流转程序，积极引导农民签订流转合同，依法保障农民合法权益。二是加强对合同的规范管理。要制作全县统一文本格式的合同，明确土地流转的形式、用途、补偿、期限与违约责任等，使农民流转土地都能签订规范的合同，保护好农民的合法权益。三是成立农村土地流转服务中心。农村土地流转服务中心要通过开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、合同鉴证、法律政策咨询等工作，搞好土地流转的监督管理，指导流转合同签订，建立流转台账和档案，为土地流转双方搞好服务。

（三）加快农业产业化。要充分发挥资源和产业优势，坚持“内育”与“外引”并重，着力培植发展农业龙头企业，以项目整合农村资源，把产业链条延伸到土地，带动农村土地经营权流转，实现农业产业规模经营，拉动农村经济发展，增加农民收入。要充分发挥农业专业合作组织在资源整合、带动农户发展规模经营方面的积极作用，把农村的种植大户扶持起来，扩大对土地流转的有效需求。通过引导建立农民专业合作组织，增强抵御市场风险的能力，提高农民收益，促进农业优势产业形成，提高农业集约化、规模化经营水平，同时延伸农业产业链，推进农产品加工业、旅游观光业等二三产业的发展，有效拓展农业发展空间，为土地经营权流转奠定组织基础。

（四）促进劳动力转移。通过项目建设和招商引资，大力引进和培育劳动密集型的中小企业，发展二、三产业，千方百计地创造就业机会，争取部分农村剩余劳动力“就地消化”。加强对农民的职业教育和技术培训，提高就业技能，为农民“走出去”务工创造条件。进一步取消对农民工进城务工的各种不合理收费和限制、降低农民工子女上学门槛，为农民进城务工提供便利条件。积极为外出务工返乡人员搭好创业平台，鼓励具有一定资金、技术和经营能力的务工人员“走回来”，在本地投资办厂，创造更多的就业岗位，从多方面加速农村劳动力转移步伐。

（稿件来源：全国农村经济动态监测点陕西省商洛市发展改革委）