社会保障是民生之基。党的十七大把改善民生问题作为重点阐述，把完善和推进社会保障体系建设作为解决民生问题的主要切入点之一。随着城市化进程的加快，城乡居民的收入差距却逐渐拉大，一些制度性的不平等更加剧了城乡差距，其中城乡社会保障的差距是不容忽视的重要因素。城乡差距的扩大不利于城市化的健康发展，更不利于和谐社会的构建。建设与现阶段社会经济发展水平相适应的农村社会保障体系是缩小城乡差距、加大对农村“反哺”力度的有效途径。在社会保障领域，贯彻党的十七大精神，嘉兴要在全国率先建立一个人人享有、覆盖城乡居民的社会保障体系，切实保障农村居民的基本生活。嘉兴市作为浙江省统筹城乡综合配套改革试点，推进和完善农村居民的社会保障体系建设更是一项重要内容。

　　新的农村社会保障体系应当包括农村养老保险、企业农民工职工养老保险、农村合作医疗保险、农村社会救助和农村教育扶持计划。农村社会保障体系不仅是作为体制改革和经济发展的“助推器”，而且更是社会公平的“调节器”。调研组在农村调查中发现，现在农村居民对农村社会保障体系中最为关心的是农村社会养老保险和农村合作医疗保险二项制度建设，而在农村社会保障体系中，农村养老保险、农村合作医疗保险二项制度也是最主要内容。在城镇社会保障体系不断完善、农村经济不断发展和建设社会主义新农村的今天，切实解决嘉兴市广大农村居民“病有所医”、“老有所养”的问题，一直是广大农村居民梦寐以求的愿望。调研组先后对嘉兴市劳动和社会保障局、秀洲区人事劳动社会保障局、海盐县、桐乡市石门镇、平湖市乍浦镇等单位和多个行政村进行了走访，利用座谈会、书面问卷等形式，对当前嘉兴市农村居民社会养老保险制度和农村合作医疗制度的社会保障有关情况进行了调查。通过调查，对嘉兴目前农村居民的社会保障情况有了初步了解。本文主要对当前农村居民最关心的农村养老社会保险和农村合作医疗保险二项制度的推行实施情况进行调查分析，提出推进和完善农村居民社会保障体系建设的意见建议。

　　一、嘉兴市农村居民社会保障基本情况

　　近年来，嘉兴市按照统筹城乡发展的要求，积极推进制度创新，加快农村居民社会保障制度建设，农村居民养老社会保险、农村合作医疗等保障建设取得了显著成效。

　　（一）多层次、全覆盖的农村居民社会养老保险制度体系基本形成

　　嘉兴市从1994年起逐步实行农村社会养老保险制度。2007年9月出台了《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》，率先在全省乃至全国实行城乡一体的各类社会保险对象之外的城乡居民社会养老保险制度，从制度层面上实现了农村社会养老保险的全覆盖。

　　目前嘉兴市农村社会养老保险体系中主要有以下几类保险：

　　一是职工养老保险。对在各类企业就业的农村居民，都纳入职工养老保险范围，使近年来职工养老保险增幅明显提高。全市职工基本养老保险参保人数从2003年底的53万人扩大到2007年的106.9万人（含退休人员），其中农村居民有26万人参加职工基本养老保险。养老保险基金积累由2003年的28亿元增加到2007年的65亿元，基金征缴率99.4%。

　　二是被征地农民养老保险。被征地农民社会保障嘉兴市走在全国前列。1993年开始，嘉兴市在全省乃至全国率先探索建立了“土地换社保”的被征地农民社会保障制度。目前，全市29.5万被征地农民中参加社会保障的人数达到19.6万人，其中已领取养老金人数为7.6万人，目前人均月领养老金达到了545元，2000年以后，对征地农民基本实现了即征即保，应保尽保。

　　三是原农村社会养老保险。嘉兴市农村社会养老保险工作自1992年开始在所辖嘉善县和海盐县试点，1994年起在全市各个县（市、区）全面推开。到2007年底参保人数45.91万人，基金积累2.48亿元，养老金领取人数1.37万，人均月领平均数27.56元，最高814.36元，最低0.34元。2005年始，所辖县（市）中海盐县、桐乡市停止农保参保业务办理。2007年10月，市本级停止办理农保参保业务，取而代之实行城乡居民社会养老保险制度。

　　四是城乡居民社会养老保险。2007年10月嘉兴市开始实行《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》，该制度进一步健全和完善了农村社会养老保险制度，将城镇职工基本养老保险或其他社会养老保障以外的城乡各类劳动者应保尽保地纳入到这一制度中来，以实现维系社会公平，共享社会经济发展成果。城乡居民社会养老保险制度是由财政补贴的社会养老保险，自己缴纳基数的8%，财政补贴基数的5%，体现了公共财政保障民生的理念。到2008年11月，全市农村居民共有23.2万人参加了城乡居民社会养老保险，圆满完成了市政府下达的全年目标任务。

　　五是对70周岁以上高龄老人实行养老生活补助，目前全市农村居民有18.8万人享受养老生活补助，其中70-89周岁的农村居民每月享受50元；90周岁以上农村居民每月享受80元，所需资金全部由市、县（市、区）镇财政承担。

　　此外，全市还对农村特困人员实行最低生活保障制度，农村知青生活补助和精简退职人员生活补助等。

　　至2008年11月底，全市16周岁以上（除在校生以外）农村居民人群的社会养老保障覆盖率达65%左右，社会养老保险全覆盖走在全国前列，基本形成多层次、全覆盖的农村居民社会养老保险制度体系。

　　（二）医疗保险制度改革不断深化，嘉兴市城乡医疗保障体系框架已经形成

　　新型农村合作医疗是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。

　　从1998年起恢复实行农村医疗合作制度，2003年起实施新型农村合作医疗制度，加快了医疗保险制度改革，建立了基本医疗保险、补充医疗保险、医疗补助、医疗照顾、医疗救助等多层次的医疗保障制度；同时出台了《关于进一步完善嘉兴市城乡居民合作医疗保险制度的意见》等政策文件，各县（市、区）城乡居民合作医疗保险实行统一筹资标准、统一参保对象、统一起报线、统一封顶线、统一统筹年度，并建立了筹资动态增长机制，全市已形成职工基本医疗保险制度和城乡居民合作医疗保险制度两大体系，嘉兴市新型城乡居民合作医疗保险制度走在全国前列。全市新型农村合作医疗保险乡镇（街道）和行政村（社区居委会）覆盖率达100%，所辖7个县（市、区）全部被浙江省政府列为新型农村合作医疗试点县。全市已有309.4万人享受医疗保障，占户籍总人口的93.2%，城乡居民合作医疗保险参保人数220万人。农民参保率达95.04%，人均筹资额125元。市本级普及型合作医疗参保率达95.19%，人均筹资额达157元。到2008年6月底统计，全市农民参保率达96.51%，总筹集资金29474.39万元，其中政府投入15878.29万元，人均筹资达到120元以上。同时明确筹资增长机制。从2007年起至2010年，政府每年投入和个人出资标准比上一年增长20%，确保合作医疗保障水平的稳步提高。此外,从2005年起，凡参加新型农村合作医疗制度的农民都能享受免费健康体检和12项公共卫生服务。全市第一轮共有216.68万参保农民参加健康体检，占总参保人数的94.05%。农村合作医疗保障通过多方集资、量入为出、综合服务，促进农村医疗保障。目前在嘉兴市农村每个行政村都建立一个卫生室,中心镇有卫生院,经过多年来的努力，目前全市农村居民90%左右参加了农村新型农村合作医疗保险，嘉兴市农村医疗保障体系框架已经形成。

　　二、推行实施中存在的问题

　　嘉兴市的农村居民保障水平在近几年来得到了很大的提高，但总体来说还存在诸多问题。

　　（一）农村居民的参保意识还不强

　　受传统观念的影响，大多数农民“养儿防老”观念尚未摆脱。据统计调查，农民持“养儿防老”观念的人数占75%以上，大多数农村居民对社会养老保险重要性缺乏足够的认识，参保积极性不高。2007年10月嘉兴市开始实行《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》，对各县（市、区）都下达参保人数计划，县（市、区）、乡镇、村以前所未有的行政推动，花费大量的人力和财力千方百计才完成。

　　（二）农村居民养老保障覆盖面还不广

　　前几年，嘉兴市除了职工社会养老保险、被征地农民养老保险、农村合作医疗保险和其他有关社会救助以外，农村一般纯农民的社会保障覆盖面不广。2007年10月，市政府关于城乡居民社会养老保险制度的推出，部分农村居民对实施城乡居民社会养老保险制度感到陌生，心存疑虑，担心政策多变，没有足够的心理预期。再者，有的农村居民有参加城乡居民养老保险的愿望，但由于经济条件的限制，感觉无力支付，特别是60岁以上老人一次性拿出1万元以上，有许多人无论从财力还是心理上都较难承受；而对于经济条件较好的人员，对较低的养老待遇感到起不到养老效果，持无所谓态度，参保积极性不高等等，导致这项社保新政的推行有一定难度。

　　（三）保障效果不能达到农村居民预期，保障水平偏低

　　原有农保政策日趋萎缩，主要表现为两个方面：一是缴费随意且续缴能力弱，参保对象中一次性缴费200元以下的约占总缴费人数的70%，一次性缴费500元以下的占87%；二是养老金领取金额十分有限，全市1.37万养老金领取人员平均月领27.56元，最高814.36元，最低不到1元，起不到理想的养老效果。

　　2007年10月的城乡居民社会养老保险制度规定，农村从16周岁（除在校生外）起开始可以投保，60周岁以上人员在2008年底前可以投保。在调查中，有25.3%的人正在考虑是否参加，而50.7%的人不作考虑，不作考虑的原因主要是参保的保障水平偏低。按照目前的缴费标准，以很多60岁农民选择保费最低的投保档次为例，缴费后，每月可以领取养老金82元，即使每年有递增，但物价也在上涨。这点钱对农民养老来说，实在是杯水车薪，无法满足农民老年的最基本生活需要（2007年嘉兴市农村最低生活保障线为280元）。在调查中还了解到，在60岁以上的农民群体中，现在生活主要来源靠自己劳动收入的占39%，靠子女养老的占24%，靠国家（集体）退休工资的占22%。

　　（四）城乡合作医疗日常管理有待完善和加强

　　一是资金保障问题。部分镇合作医疗资金不能及时足额地划入财政专户，一定程度上影响合作医疗基金的正常运转；二是规范管理问题。个别地方不能严格执行代报制度，登记、签名及公示等措施没有得到具体落实；合作医疗经办机构人员不足，力量薄弱，监管力度还有待进一步加强。三是药价虚高、部分医疗机构的过度诊疗也在一定程度上抵消了新农合对农民的保障力度。

　　（五）农村社会保障基础建设难以适应发展的需要

　　农村社会保障基层服务体系建设与基层体制改革矛盾日益显现，部分街道（镇）、社区（村）的劳动保障工作平台建设相对滞后，基层劳动保障工作力量薄弱。劳动和社会保障信息化建设进程缓慢，经办业务的技术支撑不强。社会保障公共服务资源配置不合理，缺乏统一的公共服务平台，服务效率和水平有待提高。

　　（六）社会保险关系转移难

　　由于地区社保政策上的差异、户籍管理的不同以及经济社会发展水平不平衡，目前社会保险关系不能转移、接续，社会保险关系“转移难”的问题尚未得到解决。

　　三、推进和完善农村社会保障体系建设的对策建议

　　按照党的十七届三中全会加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活的要求，嘉兴市要在长三角地区率先建立与国民经济和社会发展相适应的全面覆盖、城乡一体的社会保障体系，形成以政府为主导，社会各界广泛参与，法制化、规范化、社会化的运行机制，不断提高保障水平，加快构建和谐社会，真正实现农村居民“病有所医、老有所养”的目标。

　　（一）加强宣传力度，增强农村居民参加社会保障意识

　　农民社会保障意识是建立农村社会保障体系的前提和基础,各级政府和组织要强化宣传教育,全面提高农民参加社会保障的意识。我们在前不久对农村210人的调查中,对农村社会保险知道一点或不知道占近60%。因此，要加大宣传力度,按照“舆论先行”原则,在农村进行广泛的社会保障政策以及社会保障优越性宣传；可以设立社会保障宣传日,确立宣传主题,扩大宣传效果,让农民了解社会保障将给他们带来的实惠,增强他们主动参与社会保障的意识。同时要加强政府的督促和检查力度,将建立农村社会保障体系列入政府工作的考核范围,努力把这项工作落到实处。各级政府须把农村社会保障事业列入当地经济和社会发展规划,优化配置社会保障资源。

　　（二）健全完善社会保险体系，加快工作推进力度

　　1、扩大社会保险覆盖面，实现应保尽保。要完善制度，增强社会保险制度的包容性。把由于身份特殊和政策的局限性，还没有被纳入到社会保险制度中的群体纳入到保障体系中来。打破户籍限制，实现城乡间社会保障制度的互通。要进一步加强社会保障制度的宣传，加强部门协调配合，加大扩面与征缴力度；要明确重点，将非公有制经济从业人员尤其是非单位从业人员纳入到社会保险体系中来。

　　2、促进有承包地居民（有地居民）参加各项社会保险。进一步促进本市行政区域内与企业、民办非企业等单位（用人单位）建立劳动关系的有地居民参加各项社会保险，用人单位和职工个人按照劳动合同缴纳社会保险费，并享受有关待遇，实现有地居民各项社会保险的全覆盖。已参加职工基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险的参保人员原则上不作变更，且参保比例不得低于50%。

　　3、实行城乡统一的职工失业保险制度。加快失业保险制度改革，统一征缴费率，统一征收管理办法，统一失业保险待遇，统一支付办法，建立城乡一体的失业保险制度。扩大失业保险覆盖面，重点加强个体工商户、非企业组织和农村转移劳动力的参保工作，探索建立自谋职业、自主创业和灵活就业人员的失业保险办法。

　　4、全面推进城乡居民社会养老保险。全面贯彻实施《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》，加大政策宣传和发动力度，引导职工基本养老保险或现有各类社会养老保障对象之外的人群参加城乡居民社会养老保险。加强开展城乡居民社会养老保险工作的组织网络建设。建立信息化管理系统，尽快构建上下联网、动态管理的信息网络平台，最大限度地方便城乡群众。做好参保人员年度保险费的续缴工作，落实市城乡居民社会养老保险养老金调整机制，逐步提高保障水平，实现参保全覆盖。

　　（三）试点先行，鼓励有地居民以土地承包经营权置换社会保障

　　对自愿申请永久全部放弃土地承包经营权经批准后的有地居民，参加社会保障：有地居民参照一般项目征地程序，按照农用地征用方式、补偿项目和补偿标准进行“土地承包经营权置换”的，参照被征地农民标准和办法办理有关养老基本生活保障手续；有地居民已进城务工并已参加城镇职工各项社会保险的，原则上不作变更（其土地承包经营权流转置换方式参照农用地征用项目方式、补偿项目和补偿标准，给予一次性货币补偿）；有地居民按嘉政发〔2007〕71号文件规定参加城乡居民社会养老保险的，可选择城镇居民缴费基数缴费,并给予对应的财政补贴；以租赁或入股形式（期限在十年以上）流转全部土地承包经营权的有地居民，按嘉政发〔2007〕71号文件规定参加城乡居民社会养老保险的，可选择按农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入或两者之和平均数为基数缴费，并给予对应缴费基数的财政补贴。

　　（四）积极探索，建立行之有效的社会保险关系转移办法

　　提高社会保险基金统筹层次。首先由县级提高到地市级，再提高到省级，逐步提高社会保险基金统筹层次。其次，改进养老保险金计发办法，把视同缴费年限的权益部分账户化，对劳动者在各个不同时期形成的养老保障权益都予以承认。第三，做好社会保险关系转移工作，还应规范社会保险关系转移办法。必须制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转移的操作办法，明确接转两地的各自职责和操作权限，制定措施，减少环节，有效实现社会保险关系无障碍转移。同时，解决地区间的养老保险权益结算机制，并成为财政体制的一部分，有效协调地区间利益问题。

　　（五）强化监督管理，确保各项社会保险基金（资金）的保值和安全

　　健全用人单位、个人缴费和政府投入相结合的多元筹资机制，强化各项社会保险基金的征缴力度。依法加强社会保险基金的监督管理，健全行政监督、审计监督、社会监督与内部控制相结合的监督体系，对征缴、发放、管理和运营各环节实行全过程监控，确保社会保险基金保值增值和健康安全运行。设立统一社会保障账号，为每个农民建立完全个人账户制，政府每年为他们支付一笔社会保障金，农民不论前往何地工作和生活，账户随其工作地转换而转移。强制社会各种经济成分的用人单位、企业必须为农民工存入一笔社会保障金，直接注入个人账户。加快建立农村社会保障工作平台，实行业务公开和信息定期发布制度,确保社会保险基金等各项社保资金专款专用。

　　（六）多渠道筹资，加大对农村社会保障的有效投入

　　切实增加政府投入,进一步推进农村社会保障事业发展。在我们问卷调查中，认为政府资金投入保障力度不够的占了75%。因此，在资金筹集上，要加大政府财政投入，多渠道筹集保障资金。根据社会保障资金的需求，列入年度财政收支预算，确保农村社会保障资金的足额到位。另外，对地方收取的可支配的一些税费也可考虑部分充实到社会保障资金中来。

　　（七）抓好网络延伸，加快农村社会保障信息化建设

　　依托市公共事务信息系统，建成统一、互通、完善、高效的社会保障信息系统。建设统一的信息网络，形成上连省级各机关部门，横连市级有关部门，下连各县（市、区）和基层社会事业所（站）、企事业单位、定点医疗机构（药店），集业务、数据为一体的信息化综合网络。建设统一的信息数据库，形成以公安部门的户籍人口数据信息和工商、税务等部门的单位数据信息为基础，交换形成人口数据库和单位数据库，实现数据互换共享。建设分类应用系统，对劳动和社会保障经办业务实行平台统一，业务独立，数据共享，网络相连，分块操作。建设统一的市民卡，实现个人信息查询、社会保险缴费、医保结算、养老金发放、低保金发放、医疗救助、培训补贴结算、资金存取、小额支付、健康档案等多功能的集成。建设统一的信息控制中心，形成集中、统一、标准的信息中心和异地备份中心，保障信息系统安全有效运行，实现市与各县（市、区）的系统对接和集成。

　　（八）加强农村基层医疗卫生基础设施和队伍建设

　　健全县、乡、村三级农村医疗卫生服务体系和网络，政府必须“唱主角”，必须坚持公共医疗卫生的公益性质。在我们调查问卷中认为农村基层医疗卫生基础设施不够的占了55%。因此，要加强县、乡医疗卫生机构能力建设为重点，集中力量在每个乡镇办好一所公立卫生院，并由县级政府统一管理。通过整合现有卫生资源，建立农村社区卫生服务机构，更好地承担农村疾病预防控制、基本医疗、健康教育等公共卫生工作。建立和完善农村卫生经费保障机制。在村一级建立卫生室，乡级建立卫生院，由卫生院的医生负责培训卫生室的医疗人员。这两级卫生部门主要治疗小病、地方病和慢性病，为村民提供便利。降低药品流通价格，严把药品价格关，严厉打击药品回扣问题。同时可以考虑针对农村居民的一些优惠措施，如看病免收挂号费、门诊费收50%等，这些措施对农村居民具有吸引力。同时要简化报销手续，一切以方便农村居民为宜。

　　加强农村基层卫生技术人员培训，建立终身教育制度，提高农村卫生人员的专业知识和技能。建立城市卫生支援农村的长效机制，县级以上医院要对基层卫生院实行定期巡诊，选派医务人员轮流定期到县级医院和乡镇卫生院帮助开展医疗服务和技术培训。县级医院也要建立对乡、村医疗机构的定点帮扶制度。鼓励医学院校大中专毕业生到基层就业，对到这些地区工作的给予政策支持。

　　（稿件来源：全国农村经济动态监测点浙江省嘉兴市发展改革委）