改革开放以来，随着经济社会快速发展，楚雄州城镇面积不断扩大，有力地促进了全州现代城镇化和工业化进程。2008年全年全州生产总值（GDP）306.02亿元，按可比价计算，比上年增长11.5%。城镇的扩大和城镇经济社会的迅速发展，对土地的需求不断增大，使农民失地成为客观必然。农民失地，有利于农民向自由市民和自由劳动力转变，为市场经济发展提供劳动力资源，对于打破超平衡状态的城乡分割二元社会经济体制，促进生产力发展是一种积极的重要因素，也是社会进步的显著标志。但是，如果处理得不好，失地农民得不到很好的补偿安置、社会保障、获得更好的发展，就会引发群体事件，变成一种影响社会和谐稳定，制约城镇化发展的消极因素。为促进城镇经济持续健康发展，社会和谐稳定，城乡协调互动，沿着一体化方向又好又快发展，我们对全州县（市）委、政府所在地城镇失地农民情况作了调研。

　　一、楚雄州失地农民的基本情况和安置形式

　　楚雄州城镇建设征地始于1983年，上规模征地从1992年楚雄经济技术开发区建设开始。多年来，在城镇扩建、道路交通和水利建设中，全州各级党委、政府始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在深入细致地做好被征地农民群众思想政治工作，争取群众理解支持的同时，超前谋划，制定方案，深化改革，创新思路，拓宽渠道，积极筹资，尽力安置，让失地农民全部实现了失地有其居，生活有保障，部分群众实现了“转业”再就业，生活水平有提高。据国土资源部门统计，至2008年6月10日，楚雄市鹿城镇、东瓜镇和9个县城镇共有失地农民99858人，其中：完全失地的有29204人，占失地农民总数的39％；人均耕地面积不足0.3亩的有31871人，占失地农民总数的32％；人均耕地面积超过0.3亩的有38783人，占失地农民总数的29％。目前，我州失地农民一部分为非农户口，一部分为农业户口（许多失地农民为了享受计划生育“奖优免补”政策而不愿农转非），以楚雄市东瓜镇为例，全镇共有失地农民12659人，其中：农转非人数为7708人，占失地农民总数的61％；享受低保人数为3859人，占失地农民总数的30.5％。

　　楚雄州对失地农民的安置形式主要有以下几种：

　　（一）货币安置

　　货币安置是目前失地农民安置的主要途径。根据土地价值和经济社会发展水平，全州划分为四类地区，执行相应的土地补偿和安置补助标准。基本生活保障标准根据当地经济社会发展水平适时调整。土地补偿费的计算方法为该耕地被征收前3年平均年产值的10倍，耕地被征收前3年平均年产值的最低标准为：一类地区每亩1800元，二类地区每亩1600元，三类地区每亩1400元，四类地区每亩1200元；安置补助费最低标准，按一、二、三、四类地区分别为每亩20000元、17000元、13000元、11000元。全州11个县（市）委、政府所在地城镇土地补偿费平均每亩为28032.44元，最高的鹿城镇为每亩71721元，最低的金碧镇为每亩15000元；安置补助费平均每亩为29429.74元，最高的狮山镇为每亩50000元，最低的共和镇每亩14979元。

　　（二）实物安置（居住安置）

　　按照“科学规划、合理布局、综合开发、配套完善”的原则，把失地农民安置小区纳入城市建设总体规划，统一规划建设。如楚雄市政府采取统一规划建设，集中建盖楼层为6层、底层为商铺的小区楼房安置。安置标准为人均40平方米建筑面积（含40平方米）；楼房建盖户型为80平方米、120平方米、160平方米等多种户型；房屋基价为：一楼（商铺）1200元/平方米，二至五楼950元/平方米，六楼750元/平方米。另外，采取宗地安置，一户一宗土地，标准按人均40平方米划拨住房用地，每宗地面积为120平方米。

　　（三）社保安置

　　在城市建设中，按照“个人自愿、集体资助、政府扶持”的原则，将失地农民纳入社会养老保险范围，符合条件的享受低保待遇。属城镇户口的失地农民享受城镇居民医疗保险，农村户口的失地农民纳入新型农村合作医疗。

　　（四）就业安置

　　各级政府结合实际制定各种政策和措施，拓展失地农民就业渠道，促进失地农民就业。一是加强对失地农民的技能培训，使失地农民掌握一定的就业技能，提高就业竞争力和社会生存能力。二是有计划地组织失地农民到外地务工就业，缓解本地就业压力。三是制定优惠政策，扶持失地农民创业。楚雄市通过多方努力，涌现出了鹿城镇水闸口村、东兴社区陈家槽子安置点、东瓜镇永安社区等一批就业率高、群众生活比失地前明显提高的成功安置示范点。

　　二、楚雄州失地农民安置工作中存在的主要困难和问题

　　（一）认识不到位，紧迫感不强

　　有的领导干部对失地农民安置和社会保障工作的重要性、紧迫性认识不到位，工作中满足于按目前有关政策安置失地农民，以货币安置的多，以社保安置的少；只顾眼前以住房安置的多，着眼长远以产业安置的少；“见子打子”、“为安置而安置”的多，统筹规划，全面综合考虑的少。同时，有的地方失地农民观念落后，片面地认为，政府既然征了自己的土地，使自己失去了生存的基础，现在靠征地补偿生活，将来的生活也应该由政府补贴、村里救助，积极主动参加就业培训、自主创业、自谋发展、参加养老保险的意识不强，紧迫感不足。

　　（二）征地补偿标准偏低，而且有长期拖欠现象

　　现在仍在执行2002年的征地拆迁补偿标准（新的补偿标准正在制定审批中），与大幅上涨的地价和物价不协调，农民从土地征用中得到补偿比例太低，安置后达不到预定的安置标准和预期的目的，部分群众生活水平难以恢复到征地前的水平。有的地方为增加招商引资的吸引力，征地补偿费实行分期支付和挂帐付息，不仅使村集体不能及时投资兴办二、三产业，影响失地农民就业，而且挂帐付息资金越滚越大。有的地方采取降低征地补偿安置法定标准的办法制定优惠政策招商引资，且拖欠应支付农民的土地补偿费用，增加了征地工作的难度。

　　（三）素质不适应，就业难

　　失地农民大多数年龄偏大、文化程度偏低，缺乏到非农产业就业的技能。加之受陈旧的就业观念束缚，面对当前以“市场就业”为取向的劳动用工制度改革和以“知识经济”为基础的产业结构调整，职业技术工种专业化程度不断提高，对求职者年龄、知识、技能和市场竞争意识要求较高的现实，在激烈的劳动力市场竞争中失地农民明显处于劣势。大多数失地农民尤其是40岁以上妇女和50岁以上男子就业难的问题十分突出，许多人都是务农无地，上班无岗，失地就失业，仅靠有限的土地补偿维持生活，难以为继，更谈不上发展。

　　（四）城乡不对接，社会保障难

　　农村养老保险曾在上世纪九十年代大量办理过，但由于领保金额太低，保险作用太差，以致参保的人越来越少；城市社会养老保险由于每年需缴2000多元，且要连续缴纳15年，缴费基数太高，没有固定收入来源的失地农民无力承受；医疗保险虽然相对比较完善，但仍然未统一，农村户口的参加新型农村合作医疗，非农户口的参加城镇居民医疗保险，两种医疗保险报销比例悬殊较大，造成心理不平衡；城镇最低生活保障人数有限，而且目前大多数失地农民还有土地补偿金，不能作为低保对象。

　　（五）征地补偿费管理不规范，经营能力不强

　　由于对失地农民的安置是以货币安置为主，平均分配到户，不少农民不愿把征地补偿资金投入到创业转业再就业之中，而是用于补贴家用消费，随着时间推移将“坐吃山空”。由于管理体制和制度上存在缺陷，有的县（市）检察机关在查办涉农职务犯罪过程中查出了一定数量的乡村干部截留、冒领、贪污、挪用征地补偿费问题。部分村组集体资金（资产）管理制度不健全，监管不力，支出不合理，存在流失现象，加之经营无方，集体资金（资产）保值增值难。

　　三、解决失地农民安置和发展问题的对策建议

　　（一）提高认识，高度重视

　　经济发展要求扩城，扩城需要征地，征地必须安置好农民，这已成为基本的工作程序。与全国一样，楚雄州也正处于社会转型期，城乡二元社会结构体制正在逐步突破，一体化进程正在推进，经济发展和城市建设对土地的需求成为客观趋势，失地农民队伍将不断庞大，失地农民问题也逐渐成为一个热点难点问题，这不仅关系社会和谐稳定，而且事关全州经济社会科学发展。做好失地农民的安置就业和社保工作，是实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观的具体体现，也是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的必然要求，更是构建社会主义和谐社会、促进城镇全面协调可持续发展的战略举措。党的十七届三中全会指出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照合同地价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”各级党委、政府都要站在立党为公、执政为民的高度，深刻认识保护失地农民利益、合理解决好失地农民生存和发展问题的重要性和紧迫性，充分估计失地农民问题处理不好可能产生的严重后果，认真总结失地农民安置工作中的经验和教训，积极借鉴外地的成功经验，切实把失地农民问题提上重要议事日程，作为深入开展学习实践科学发展观活动、贯彻党的十七届三中全会精神的重要内容，作为“建设活力楚雄、构建和谐彝州”的重要目标，作为加快形成城乡经济社会发展一体化新格局、加速城镇化进程和推动社会主义新农村建设的重要任务，以求真务实，改革创新的精神，创新思路，深化改革，大胆探索，建立机制，按照“经济补偿、居住安置、就业扶持、社会保障”四位一体的模式，全面谋划、统筹安置，逐步建立农地征用规范化、经济补偿有依据、基本生活有保障、农民就业有岗位的“一化三有”权益保护长效机制，让失地农民切实享受到城市发展带来的成果，确保广大失地农民安居有保障、就业有岗位、社保有支撑，让农民失地不失意、失地不失居、失地不失业、失地不失利，与城镇同步发展、和谐共进。

　　（二）建立土地补偿长效机制，确保失地农民永久受益

　　要立足建设新区前景好、商机多、资产增值快的优势，运用市场机制，积极探索经营土地补偿金的路子，使补偿金产生增值功能，确保失地农民长期受益。一是要建立土地补偿长效机制，适当提高土地补偿标准。土地不仅仅是农民重要的生产资料，更是具有极大增值潜能的特殊资源，在征地补偿计量上，既要考虑被征土地的产值、青苗和附着物等因素，更要考虑土地区位条件、土地市场供求状况及其潜在价值因素，适时适当提高征地补偿标准，努力寻求政府、投资主体和失地农民三者利益的结合点，建立合理的征地补偿和土地增值收益分配机制。二是要建立公开公正的征地程序。逐步建立和完善土地征用听证制度，认真坚持村（居）务公开和民主管理制度，做到公示、公开、公正、公平，让群众心里明明白白，接受群众监督，确保农民在土地征用过程中的知情权、参与权和选择权。三是要积极探索集体创业新路子。发展村集体经济组织是失地农民就业的重要途径。征地时，要坚持在规划区内按10％（原为5％）的比例，留出区位优势较明显、商业价值较高的土地返还村集体，作为失地农民的资产来建设，政府应积极引导支持村集体，按照自愿入股的原则，组建村集体经济组织，利用土地补偿金进行开发，走集体保障之路，如：建设工业厂房、专业批发市场、农贸市场、商贸楼或便民市场等，实现土地补偿金的增值。有条件的还可大胆尝试组建村集体资产管理公司，对集体资产进行保值增值运作。按《公司法》的规定，制定章程，明确职责，规范运作，科学管理，依法监督，规范、准确、科学、合理地把集体资产按人均加以量化，在安全、保值、增值的前提下，折合股份入股由村民自主决定使用和利润分配办法。四是要建立规避投资风险制度，严格限制村级集体资产投资一般竞争性行业，努力实现资产的保值增值。要制定《农民集体所有土地征地补偿费分配管理使用办法》，对土地补偿费支付、管理和使用作出明确规定。强化镇政府、村（居）委会、村民理财小组三级监督管理职能，加强集体土地补偿金的监督管理，确保土地补偿金及其收益用于失地农民的生产发展和生活保障。

　　（三）建立就业扶持机制，增强失地农民可持续发展能力

　　就业是失地农民最迫切也是最难解决的问题。在现有体制下，农民失地犹如经历了一次经济和生活上的剧烈“地震”，它不仅使农民损失了收入、资产、权利和地位，同时也摧毁了其维持生计的生产体系。劳动力成为失地农民主要甚至是唯一资产。大量的失地农民安置情况表明，纯粹的经济补偿无法使失地农民的收入和生活恢复到征地前的水平，只有就业才是解决失地农民贫困问题的最好办法。一是要建立就业服务体系，为失地农民就业搭建服务平台。定期不定期举办失地农民就业安置供需洽谈会，为失地农民就业提供职业介绍、岗位信息、政策咨询、就业指导、办理相关手续，努力实现失地农民就业“三个优先”，即：征地时按照占地先安置的原则与用地单位签订协议，用地单位把合适的岗位优先安排给被征地农民；政府市政公用事业、环卫、绿化、物业管理等公益性岗位优先安排区内失地农民；园区内有关工程建设优先照顾失地农民。二是要制定优惠政策，扶持失地农民自主创业。各级政府要大力支持失地农民自谋职业、自主创业，兴建经济实体，鼓励农民经济实体积极参与、创办为新区居民生活服务的盈利性公共服务设施建设，在资金、场地、税收及各项行政事业性收费等方面给予最大限度的减免。金融部门要主动为失地农民创办经济实体提供信贷支持；工商行政部门在失地农民申请办理个体工商经营执照时，要简化手续，并在一定年限内给予享受城镇下岗职工的税费待遇，全面落实个体私营经济优惠政策，激发失地农民从事个体私营经济的积极性。对在农业生产方面有特长的农户，各镇政府和社区要积极为他们创造条件，鼓励支持他们到农业园区、基地和异地继续从事农业生产。对于就业的弱势群体，要进一步开发社区服务性岗位，实行公共就业工程计划，由政府出资购买部分保洁、保绿、保安等公益性岗位，做好就业援助工作，确保无零就业家庭，切实解决就业困难，努力实现充分就业。三是要充分发挥区位优势，大力发展劳动密集型的第三产业。合理规划定位，突出抓好市场建设，抓实服务领域，形成适宜农民从业的全方位服务格局，引导失地农民转变就业观念，靠城镇吃饭，围绕城镇服务做文章，开发旅游资源，带动城郊休闲娱乐产业，建高档次的“农家乐”创业增加收入。四是要强化职业技能培训，增强失地农民就业的市场竞争能力。要建立失地农民再就业培训基金，紧密结合市场需求，采取“菜单式”培训和凭政府发给的“免费培训券”、“点菜”培训等方式，组织开展多层次的就业培训，让失地农民实现就地就业或劳务输出，逐步畅通失地农民“转业”再就业渠道。对于初高中毕业未能升学的失地农民子女，在自愿的前提下，可由政府埋单免费就读职业技校。

　　（四）建立居住安置机制，提高失地农民生活质量

　　居住环境的改变是促使失地农民改变生活方式、思维方式、快速向市民转变的关键一步。为改变失地农民的居住条件，要积极借鉴上海市庄行镇“三个集中”的做法，打破村组界限，把失地农民安置小区纳入新区建设总体规划，把规划区失地农民集中起来，在商业效益比较好的区段统一规划，集中建设农民新区，以集中楼房安置和“一户两房一商铺”安置为主，宗地安置为辅，根据失地农民承受能力，建设多种套型的商住新居，合理设置功能区，规行划市，提高住房和商铺的出租价值。同时要建立和完善新区生活服务中心、文化活动中心、医疗卫生服务中心、行政事务服务中心，逐步建立健全失地农民新区长效管理服务工作机制。通过集中建房，把失地农民置换成城镇居民，失地村庄变成商居新城。

　　（五）建立社会保障机制，解除失地农民后顾之忧

　　城乡社会结构的二元体制是阻碍失地农民社会保障问题的制度性障碍，导致失地农民的社会保障覆盖面窄，使失地农民变成市民容易，享受市民的各种待遇难。为此，要着力消除影响失地农民流动和就业的各种壁垒，保护他们的合法权益，本着循序渐进、不断提高、逐步到位的原则，建立城乡统一的户籍、技能培训、劳动就业、义务教育和社会保障等制度，实现农保与城保对接和统一，切实改变农村人口和城市居民社会权益不对等的问题。一是要多渠道筹资设立失地农民社会保障基金，建立失地农民最低生活保障制度。在实行农村特困居民最低生活保障的基础上，积极探索失地农民最低生活保障制度，转变失地农民身份，努力把失地农民纳入城镇居民最低生活保障范围。二是要推进以土地换保障。要认真执行即将出台的《楚雄彝族自治州征地补偿、被征地农民就业培训和社会保障办法》，从政府土地出让金、个人征地安置费、村集体土地补偿费中按一定比例提取保障基金办理农村社会养老保险，逐步把年满16周岁，未满60周岁的被征地农民纳入城镇居民社会养老保险范围，积极鼓励失地农民参加商业保险。三是要在继续巩固新区农村合作医疗制度的基础上，逐步把失地农民纳入城镇居民医疗保障范围。尽快把失地农民的医疗保险、生育保险等基本社保制度建立起来，保证失地农民在社会保险上与城镇职工同等待遇。四是要解决好失地农民子女就学问题。要在继续享受“两免一补”和困难学生救助等政策的同时，取消城区学校对失地农民子女上学的各种限制。

　　（六）深化改革，探索建立失地农民安置配套政策

　　一是要实行灵活多样的户籍制度。通过改革户籍制度转换农民身份，实行城乡一体化的户籍制度，把失地农民变成真正的市民；试行失地农民“一户两制”的户籍制度，45周岁以上的失地农民转为城镇户口，享受城镇低保等待遇；九年制义务教育的学生和学龄前儿童仍沿用现行的户籍制度，享受农村九年制义务教育优惠政策。二是要推行宅基地置换。采取产权置换形式，将涉及城市建设规划范围内的分散村落按原有村庄面积置换进入项目区，统一规划，集中建房，享受社区服务，实现农民房产增值，提升住宅的产业现代化水平。三是要大力发展农民专业合作社。坚持自愿原则，扶持村（居）委会和农村能人牵头，组建农民专业合作社，提高农民组织化程度，通过土地经营权流转，把规划区内未征用的土地和片区周边的土地集中起来，推进农业向规模经营集中，创新农业经营机制，推进农企合作，建设蔬菜、林果、花卉、苗木等种植业为主的实验示范基地，发展优质、高效的绿色产业。四是要实施土地储备制度。尊重农民集体对土地的所有权，由土地收购储备部门运作，准许农村集体经济组织以土地入股，以现行市场价将尚未开发的闲置土地收购储备，使农村集体经济组织参与土地增殖收益的分配，长期分享土地的增值收益，农户以土地使用权拥有者身份参股参加土地收益的二次分配，从中获得长期、稳定的股权收益；工商业用地可实行租赁，由转让土地的农村集体经济组织向企业收取租赁费。五是要鼓励商业开发安置。规划出一定面积的土地，以低于市场价的价格或无偿出让给开发商，由开发商从其收益中列支一定比例的资金用于农民居住商贸新区的开发建设，努力做到商业开发与农民安置权利统一。

　　（七）切实加强对失地农民安置发展工作的领导

　　各级党委、政府要站在全面贯彻落实科学发展观的高度，切实加强对失地农民安置发展和权益保障工作的领导，党政主要领导亲自挂帅，分管领导具体抓，各级干部都要主动下访调研，倾听失地农民心声，主动帮助解决问题。劳动和社会保障部门要认真履行失地农民基本生活保障工作主管部门职责，要切实负起牵头责任，财政、国土资源、教育、卫生、农业、民政、公安等部门要各司其职，密切配合，共同做好失地农民安置发展工作。要加强失地农民权益保障的宣传和监督检查，确保失地农民的合法权益。要加强村（居）委会干部队伍建设，不断提高村（居）干部的管理水平，进一步完善村（居）务公开和民主管理制度，提高农村集体资金（资产）管理的透明度，确保集体资金（资产）不流失，做到以市场为导向，科学理财，用好用活集体资金（资产），促进集体资金（资产）保值增值，让失地农民长期受益。

　　（稿件来源：全国农村经济动态监测点云南省楚雄州发展改革委）