一、伊犁州直农村土地承包纠纷总体情况及纠纷类型

近年以来，伊犁州农经局和各县市农经部门结合农村土地突出问题专项治理工作，加大了对农村土地承包纠纷的调处力度。2008年，州农经局共接待土地承包问题上访农民15起，县市农经部门受理农村土地承包纠纷293起，其中：涉及土地承包的237起，涉及土地流转的51起，涉及土地补偿分配的5起。共调处农村土地承包纠纷243起，调处率达到83%（其中：县乡农经部门调解的170起，县级仲裁委员会立案调解仲裁的73起）。从今年以来，州直农村土地承包纠纷明显增加，州农经局接待因土地承包问题上访16起，超过了去年一年的数量。其中：自治区转来3起，州政府转来1起，州信访局转来1起，州农业局转来1起，农民直接上访10起。已安排有关县市调查处理13起，与州政府有关部门联合调查处理1起，与有关县农经局联合调查处理1起，给州信访局答复1起。

二、州直农村土地承包纠纷主要类型有：

（一）人口自然增减形成的耕地纠纷。由于承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的政策，第二轮承包是第一轮承包的顺延，造成1983年以后出生或迁入人口没有承包地，引起新的纠纷。如：伊宁县胡地亚于孜乡盖买村村民马秀梅结婚以前是伊宁市喀尔墩乡村民，1983年第一轮土地承包时，在喀尔墩乡有承包地，1985年结婚到伊宁县胡地亚于孜乡盖买村，1998年延长土地承包期时，喀尔墩乡收回了她的承包地，而胡地亚于孜乡盖买村以没有土地调整为由，没有给她重新分地，所以她一直在上访。这些问题，都是第一轮土地承包的遗留问题，发生的时间长，所以解决比较困难。

（二）新开发地引发的土地纠纷。新开发地承包期到了以后，有些村民要求延长承包期而集体上访。如：察布查尔县扎库其牛录乡扎库其牛录村芦元忠、马亚新等33人1990年承包开发地（15年），2005年合同期到了以后，要求承包期延长30年而一直集体上访。

（三）土地二轮承包政策落实不到位引发的纠纷。第一轮土地承包期间新增的人口和新落户的农民分给承包地以后又收回承包地引起农民集体上访。如：霍城县清水镇二宫村，在第二轮土地承包时实行“大稳定、小调整”原则对第一轮土地承包期间新增人口分了2-3亩/人，后来，村委会要按机动地的形式来管理这块地引发村民上访。

（四）撤场并乡后留的土地纠纷。如：霍城县萨尔布拉克镇上莫家村（原种羊场打草队）1992年以种啤酒花为由收每户5亩地（共40户200亩承包地），1999年这块地的用途改变以后，仍然没有还给农民，40户农民一致上访。（据我们了解，最近这些地还给了40户农民，但“农村土地承包经营权证”还没有发放）

（五）“双田制”的问题。如：新源县阿热勒托别镇哈拉西克村村民李自新、马进财、买买东拉等村民反映村委会以划分“双田制”为名多留机动地、村干部及亲属利用调整承包地之机多分承包地、二轮土地承包后新落户人员划分承包地等问题。

三、州直农村土地承包纠纷特点及主要原因

（一）州直农村土地承包纠纷具有以下特点

1.农村土地承包纠纷涉及面广、参与人数多、容易激化。参与的农民少则数十人，多则上百人，事态不宜控制，如果处理不当容易引发恶性案件。

2.农村土地承包纠纷类型多样、成因复杂、有许多又是多年形成的积案、宿怨较深，调解难度大。既有历史遗留问题又有政策落实问题，既有补偿问题又有干群矛盾问题，因此调解起来难度相当大。

3.农村土地承包纠纷中集体上访、越级上访、重复上访现象突出。由于纠纷直接涉及农民最敏感的土地问题，因此，当农民的利益受到侵犯得不到有效保护或解决时，往往存在“把事态闹大，才能引起重视”的错误思想，认为只有通过群体上访等行为才能解决问题，保护自己的合法权益。另外，在农民背后有一些人出于各种目的组织、挑动，故意制造不良影响，也是一个值得注意的问题。

4.农村土地承包纠纷不是一般意义上的纠纷，它既涉及法律问题又涉及政策问题，带有明显的新旧体制转换过程中阵痛的特点，对党和政府执政能力和执政水平是严峻的考验。土地承包纠纷是一个敏感的问题，务必引起各级领导的高度重视。 

（二）州直农村土地承包纠纷产生的主要原因

1.国家政策大环境的改变。1983年农村土地承包经营制度建立后，由于农资涨价，农民负担过重等原因，出现了大量农民弃耕、抛荒土地的现象，作为发包人的农村集体经济组织为了交纳农业税、减少损失，对上述现象采取了在未解除原土地承包经营合同的情况下重新找人耕种的做法。现在党中央、国务院相继出台了一系列支农惠农的扶持粮食生产、促进农民增收的政策和措施，免除了农业税和“三提五统”，不少外出打工、弃耕撂荒的农民纷纷回乡种田，在新旧土地承包人及村委会之间产生了大量纠纷。

2.土地发包程序、合同签订、管理不规范。由于部分村干部和村民的法律意识不强，部分村负责人没有遵循民主议定等原则，擅自签订合同，也不到乡镇政府备案。许多合同签订不规范，合同条款不完备，权利义务关系不明确，权属不清、权责不明，有的甚至违背法律规定，由此产生大量纠纷。

3.土地流转机制不健全。有的流转双方不签订书面合同，也不进行备案；原来贫瘠的土地经后者投资经营多年，变成良田；以前种地效益不高，且需交纳各种税费，现在不但取消税费，国家还给予补贴；土地被征收后，因征收单位发给了补偿费，原承包户见有利可图想要回土地，由此造成许多土地流转纠纷。

4.土地管理不规范。当土地流转双方找到村委会时，村委会干部往往仅做口头答复，要求双方自行协商，不出具书面文件，也不对土地承包经营权流转情况进行登记。发生纠纷后，出具的流转土地权属证明又往往不一致甚至相互矛盾，使双方各执一词，矛盾愈演愈烈，并使纠纷处理机关无所适从，增加了处理难度。

5.占用农民土地后补偿费没有完全到位或是补偿费用不合理引发的纠纷。随着农村土地价值的不断提高，农民普遍认为原有征地补偿费标准偏低。农民拿到补偿款后便与赖以生存的土地彻底分离，没有养老保障，必须自谋生路。对于那些缺乏就业技能或是年龄较大的农民来说，随着安置费用逐渐用完，连以后的生计都无法维持，因此农民失地后没有长效的保障机制是引发土地承包纠纷的根本原因。

四、预防和解决农村土地承包纠纷的几点对策建议

（一）加强领导，健全管理体制，切实解决农村土地承包纠纷。进一步加大《农村土地承包法》、《自治区实施〈农村土地承包法〉办法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规的宣传力度，充分认识稳定和完善农村土地承包关系重要性，提高基层干部和广大农牧民对有关农村土地承包政策、法规的认识。建议将农村土地承包管理工作所需经费列入同级财政预算，增加县、乡两级农经管理部门编制和人员，保障工作经费，把乡镇一级农经管理人员纳入参照公务员管理范围，确保农村土地承包管理工作正常有序的进行，及时解决农村土地承包纠纷。

（二）尽快建立健全农村土地仲裁机构，加强对基层调解组织的培训和指导，加强基础工作，增强基层调解纠纷的能力。土地承包法已经明确了仲裁的解决方式，一般是在农村土地承包合同管理部门设立农村土地承包纠纷仲裁委员会。以仲裁的方式解决纠纷，可以缓解矛盾，减轻诉讼压力。农村土地承包工作面广量大，土地承包纠纷情况复杂、政策性强、解决难度大，仲裁方式既克服了信访渠道解决问题周期长、成本高的问题，又克服了诉讼程序复杂、审理时间长的问题，能够及时有效化解矛盾，要结合州直实际各县市尽快建立土地仲裁机构。应充分发挥乡、镇政府、村委会等的调解机构的优势和作用，大力加强矛盾纠纷排查和调解工作的规范化、制度化及时发现矛盾纠纷的苗头，及早采取解决措施。对承包合同纠纷，乡村组织应当及时进行调解，特别是要发挥民间调解组织的作用，把矛盾消化在基层。

（三）进一步完善土地延包工作。各级农村经济管理部门在完善土地延包工作中，要做到农村土地承包合同签订面积和土地经营权证书核定面积相统一；承包地块落实到户、农村土地承包合同签订到户、土地承包经营权证书发放到户。

（四）加强对农村土地承包经营权流转的引导、服务、监督。承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方和乡镇农村土地承包管理部门备案；以转让方式流转的，应当事先向发包方提出申请，取得同意后，双方签订书面流转合同书。各乡镇人民政府农村土地承包管理部门应当及时向达成流转意向的双方当事人提供统一文本格式的流转合同，并指导其签订后，予以登记备案。

（五）进一步规范机动地和新开发地的管理。近年来，州直各县市新开发的土地较多，但管理上存在一些问题。大部分开发地都是外地老板承包，对当地农民收益很小。建议要确实维护农民权益，提高农民人均占有耕地面积和收益，新开发地要优先发包给当地农民，让当地农民先富起来。

（六）加强农村土地承包经营权证管理。农村土地承包经营权证是农民依法获得土地承包经营权的唯一法律凭证，依法向农户发放农村土地承包经营权证书是完善第二轮农村土地承包工作的重要内容。按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的要求，做好农民土地承包经营权证完善和换发工作。特别是搬迁、移民和农村土地调整的地方，在确定农民的承包土地后，要及时换（补）发农村土地承包经营权证书。

（七）高度重视失地农民的补偿安置工作。土地是农民的命根子，是农民最主要、最可靠的生活保障，做好失地农民的补偿安置，事关农民群众的切身利益，事关农村稳定的大局。慎重解决好征地中失地农民的补偿和安置就业问题，继续规范征地程序，提高补偿标准，健全对被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决机制。对未履行征地报批程序、征地补偿标准偏低、补偿不及时足额到位、社会保障不落实的，坚决不予报批用地。对违法违规占地批地的，坚决依法查处。要建立失地农民和退出土地承包权者最低生活保障制度，在劳动力富余、就业相对困难的情况下，要处理好城市建设与保护耕地和安置失地农民的关系，避免农民失地又失业，切实维护农户的合法权益。严格农村集体建设用地管理，依法规范农民宅基地整理工作。

（八）建立健全农村社会保障体系。当前相当一部分农民把土地当作是养老、防老最主要的依托，即使丧失劳动能力或有其它就业渠道，仍然不愿放弃土地承包权。因此，建立健全农村医疗保障体系、最低生活保障体系、养老保障体系等各种农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧，也是减少土地纠纷、化解土地矛盾的一个良方。

（稿件来源：全国农村经济动态监测点新疆伊犁州发展改革委）