农村土地是农民，特别是山区农民的重要生产资料，是农民增收致富的重要来源。在当前远安大力调整农业产业结构、发展农村经济阶段，进一步规范和加强农村土地承包经营权流转，已成为摆在各级党委政府面前的一项重大课题。

    基本现状：农村土地流转已成大势所趋

    远安县是湖北省37个山区县之一，辖有7个乡镇，103个村，509个组，49202个农户，89826个劳动力，农业人口152515人。2005年，按照省委、省政府的统一安排部署，全县依法完善农村土地二轮延包工作，核实承包土地25.6万块，面积192551亩，其中：水田130261亩，旱田62290亩，与农户签订承包合同 47048份，占应签订总数的99.7%，其中：家庭承包合同46798份，其它方式承包合同250份，颁发《土地经营权证》46820本，占应发证总数的99.7%。依法完善农村土地二轮延包后，针对农村剩余劳动力转移、扶贫搬迁等情况，为推动农村土地承包经营权流转（以下简称土地流转），规范土地流转行为，维护土地流转双方当事人的合法权益，促进土地资源的合理利用和开发，实现适度规模经营，结合山区县特点，逐步探索出了一条“农民自愿、镇村示范、政府引导、规范管理”的农村土地流转模式。截止目前，全县土地流转共936户，流转面积768.12亩，签订流转合同1872份，其中：转让458.72亩871户，签订流转合同1742份；互换140.4亩42户，签订流转合同84份；租赁169亩23户，签订流转合同46份。转让、互换、租赁的流转面积分别占流转总面积的59.72%、18.28%和22%。农村土地流转已成为当前农村普遍存在的一种现象。

    主要问题：农村土地流转面临诸多困难

    土地流转是在稳定家庭经营制度的基础上，允许农民在其承包期内，根据国家有关政策有偿流转土地经营权。通过近几年的实践证明，远安县土地流转已取得较大成绩，但仍然存在着一些急待解决的问题，主要表现在以下几个方面：

    1、流转意识不强烈。受传统思想的影响，绝大部分农民视土地为生命之本，无法摆脱土地束缚。在农村社会保障体系还不完善、不健全的情况下，非农产业收入偏低，农民始终把土地作为收入的主要来源及重要保障，担心土地流转，特别是通过正式合同流转之后，自己会离开土地、失去土地，直接影响今后的生存、生计问题。同时，自从农业税费改革后，农业税及附加被减免，种地负担减轻，部分外出打工的农民，宁可让土地荒芜或者种树，也不愿参与土地流转。以2007年为例，远安县土地流转总面积635.35亩，仅占土地承包总面积的0.3%，与全县近1/2的农村劳动力外出务工相比较，实际流转土地占应流转土地的比例明显偏低。

    2、流转程序不规范。在缺乏有效监督的情况下，部分农民在签订土地流转合同时只填写了流转双方姓名、面积、田块座落，没有填写流转土地用途、流转价款、双方权利义务、违约责任及解决纠纷方式等主要条款，导致土地流转双方权益得不到有效保障。部分农民在办理流转手续时仅凭单方面意见，没有经过家庭成员共同协商，村级发包方也没作深入调查，导致一些家庭内部引起纠纷。在土地流转操作上，流转双方只通过村级发包方签订了协议，但村级发包方没对双方经营权证实施变更操作，更没在乡、县级主管部门作变更登记。还有部分农民追求操作简单化，仅仅依靠口头协商的方式进行转包、转让、出租或者请一些亲戚、朋友代耕代管，导致双方权利义务不明确。例如，荷花镇窑河村五组村民陈明山，在2005年2月于本组农户陈明国签订转让协议，将所属责任田4.6亩（其中旱地0.6亩）、责任山、园田、耕牛一起转让给陈明国，此转让协议村级发包方只作了鉴证，没有在双方当事人的经营权证上变更。2008年初，陈明山找到乡镇要求陈明山退还一部分责任田和责任山，双方引发纠纷。

    3、流转服务不到位。由于起步晚、基础差，乡镇农村土地承包经营权流转服务中心和农民专业合作社的服务机制不够灵活，近50%的乡镇土地流转服务中心运作还不规范，导致土地流转范围窄、面积小、经营规模有限。大多数村级土地流转信息员缺乏专业培训，服务意识、服务技能、服务水平普遍欠缺。同时，土地流转信息渠道不畅，硬件设施不配套，无法在全县范围形成土地流转市场网络化，土地流转资源共享度不高、信息交流度不广、流转实施度不佳。

    对策建议：农村土地流转需要多管齐下

    农村土地流转是一项复杂、系统的工程，涉及到多方面的利益，需要全社会共同努力、强力推进，才能确保流转效果和流转质量。

    1、强化组织保障。要把土地流转作为当前工作中的一件大事、要事来抓，通过明确责任、细化措施，强化组织保障，切实解决好土地流转过程中面临的各种问题。一是实行专班运作。成立土地流转工作领导小组，明确领导小组的机构组成、成员分工和部门职责，制定科学有序的土地流转工作管理制度，切实加强对土地流转工作的领导。二是细化工作指标。把土地流转工作列入重要议事日程，制定5年、10年、15年甚至更长期的土地流转规划，按照“集中领导、分散实施”的原则，将工作指标进行逐条细化，分解到各成员单位，由各成员单位具体负责落实。三是强化工作责任。明确相关部门、相关责任人的工作职责，强力推行“三个挂钩”，即与评先表模挂钩，与经济工作目标考核挂钩，与具体工作人员的工资、奖金、补助挂钩，制定详细的考核办法，同经济工作一起部署、一起检查、一起考核。同时，严格工作责任追究制度，对在流转工作中出现重大问题的，要严格追究相关责任人的工作责任。

    2、严格规范管理。以强化组织为依托，加大对农村土地流转工作的宣传和指导，不断规范土地流转行为。一是加强土地流转知识宣传。充分发挥各乡镇农业服务中心和土地管理所的支点作用，广泛宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规，进一步增强农民对土地流转的认识，坚持“平等、自愿、有偿、有序”的原则，积极引导农民参与土地流转。同时，要定期组织农民群众开展业务知识、政策措施等方面的知识培训，使广大群众准确掌握和了解中央及地方关于农村土地承包和土地流转的各项政策。二是健全土地流转管理网络。通过对相关部门进行资源整合，成立土地流转服务中心，在软、硬件上加大资金投入，逐步建立农户土地承包登记管理数据库，将农户承包土地的位置、边界、面积、数量、质量、等级、用途、土地的产出率及变更情况进行普查、登记、入库，实行网络化管理。三是强化土地流转管理制度。逐步建立土地流转登记制度，审核合同的真实性、可行性和合法性，对违背农民意愿或损害农村集体和农民利益的要依法纠正，确保流转主体和行为符合有关法律和政策规定，切实维护土地流转双方当事人的合法权益；建立土地流转合同管理制度，指导土地流转双方在自愿协商的基础上建立规范有序的流转关系，依法签订土地流转合同，定期检查合同履行情况，及时办理因土地流转引起的承包合同变更、解除和重新订立；建立土地流转纠纷调处制度，妥善调解和处理土地流转纠纷，依法保障流转双方的合法权益；建立土地流转动态监测制度，准确掌握土地流转的动态变化，使土地承包合同、经营权证、流转合同、流转登记备案等能够准确记载和反映真实情况；做好流转档案的收集、整理、归档和保管工作, 确保信息资料完整安全。

    3、加强示范引导。坚持“引导与示范并重”，把发展合作组织、推行土地集约化管理作为土地流转工作的重中之重，加强对土地流转工作的管理和创新，大力促进土地流转和土地开发。一是提高农民开放意识。通过对土地流转政策和各项保护性资金的宣传和投入，鼓励农民摒弃“自我管理、自我经营、自我发展”的传统思想观念，积极参与土地流转、土地整合、土地集聚，充分发挥农民专业合作社的领头作用，对流转土地进行规模化种植，提高土地利用率。二是创新流转工作方式。积极探索农民土地出租、入股等流转方式，引导农民将承包土地出租出去收取租金，或者在法定承包期内，将土地承包经营权量化为股权，农民凭股权入股组成土地合作社，合作社对土地实行对外租赁或直接开发，农民按股分红。三是加强组织示范作用。通过对部分有发展潜力、有发展基础的合作组织进行政策倾斜和资金扶持，在发展与输出上提供一定的风险担保，鼓励做大做强，促使一部分合作组织先发展起来，从而带动其它组织后续发展和整个农村土地流转工作的全面实施。

    4、完善服务体系。要围绕土地流转工作重心，不断强化配套服务改革，建立公平、高效、便捷的服务体系。一是积极出台扶持政策。对专业合作社、种植大户、土地转让农户出台贴息贷款、以奖代补等扶持政策，支持和鼓励农村经营承包大户、经济能人、城镇居民、企业下岗职工以及龙头企业到农村承包土地，发展规模经营，带动土地流转。农行、信用社要对利用土地流转搞规模开发、比较效益高、优势明显的项目，积极给予贷款扶持，对利用土地流转进行效益农业、规模农业的要优先立项、优先扶持，进一步促进土地流转，加快土地规模化、集约化、专业化经营步伐。鼓励土地集中连片流转，对土地流转面积达到50亩以上，签订了土地流转合同的经营大户，要按照每亩20元的标准予以奖励。二是大力调整产业结构。加大农业产业调整结构，引导种植大户积极发展特色农业和效益农业。同时，要坚持“破旧立新、科学规划、因地制宜、积极推进”的原则，结合本土资源优势大力发展非农产业，促使农村富裕劳动力逐步向二三产业转移，带动土地向种植大户集中。三是健全社会保障体系。建立健全农村医疗保险、养老保险、子女教育、社会福利等多层次的农村社会保障体系，逐步弱化土地的福利性，降低农民对土地的依赖性，促使农民主动参与土地流转工作，实现土地集约化、规模化经营。

（稿件来源：全国农村经济动态监测点湖北省远安县发展改革局）