随着改革开放的不断深入和国家减免农业税费及取消“两工”等各项惠农政策的实施，多数农村集体经济薄弱，集体建设水利工程困难重重。面对新形势，许多人对发展农村水利事业失去了信心。如何创新运作机制，促进农村水利建设健康发展，成为农村水利工作面临的新课题。为此，山东省栖霞市农民转变思想观念，创新发展思路，创建了农民水利联合体这一农民共同出资、共同管理、共同受益的小型水利工程建管新模式，为农村水利建设注入了新的生机和活力。

一、水利联合体提出的背景

促成栖霞市农民水利联合体的产生与发展的因素是多方面的。

第一，自然地理条件适合发展水利联合体。栖霞市地处胶东半岛腹地，是胶东半岛多条河流的发源地，只有出境之水，而无入境之流，六山一水三分田，是典型的山区丘陵地区，山区丘陵占总面积的90%。栖霞市的农业灌溉，除了一小部分农田由水库自流灌溉外，建设提灌工程扬水上山是主要的灌溉方式。栖霞的山区丘陵地形以及山多、沟多、小水源多的自然条件，决定了特别适合建设投资少、见效快、易管理的小型水利工程。

第二，原有水利设施大多损毁及单户建设水利设施费用太高是建设水利联合体的促成因素。新中国成立到上世纪80年代初，栖霞市农村水利建设全部由国家和集体投入，农田灌溉也是由村集体的集中提灌工程统一灌溉。自农村实行联产承包责任制以后，集体建设水利工程逐年减少，而且由于体制等原因，集体水利工程大都管理不善，工程有人用、无人管、效益衰减问题突出，除了水源工程尚可使用外，提灌工程多数已报废，成为制约农业综合生产能力提高的瓶颈。为此，许多农民开始自己出资购置微型水利机具和输水管带，实行单户自主、分散、移动灌溉。但是，这种利用微型水利机具提水灌溉方式有着明显的缺陷，每次为了灌溉两三亩农田，农民都要搬动机具、铺收管带，输水管带短则几十米，长则上千米，甚至二三千米，输水距离较长时，需要多台机泵梯级提灌，人、财、物力消耗甚大，成为农民的沉重负担。而且软管带寿命较短，用几年就要更换，提高了灌溉成本。同时，村集体建设的水源工程数量较少且比较集中，无法满足农户分散灌溉需要。

第三，农业种植结构调整使农民有发展水利联合体的意愿。改革开放以来，栖霞市通过积极调整种植业结构，大力发展果业生产，果园面积已达到65万亩，是烟台苹果的主产区，有“苹果之都”的美誉。大面积果品种植结构的形成，以及果品生产相对较高的投资回报，使农民越来越认识到要保持较高的经济收入，首先就要保证果树的稳产高产，这就要求有充足的水源和较为完善的水利工程体系作保障，新的形势提高了农民联合进行水利工程建设的积极性。

第四，农民收入的持续增加使发展水利联合体成为可能。随着国家一系列惠农富民政策的落实和实施，农民负担逐步减轻，农民收入不断增加，这一切都为农民投资建设水利设施提供了必要的物质条件，使水利联合体工程建设成为可能。加之初期水利联合体工程的建成使用，使得联合体成员得到了更多的实惠，激发了处于等待观望中的其他人的积极性，从而影响和带动了更多的农民投资联合体工程。

二、水利联合体的运作模式

在对农民自主联合建设水利设施进行认真调查研究的基础上，栖霞市提出了在农村建立并推广水利联合体模式的新思路，并决定先进行水利联合体模式规范化试点，总结经验后再向全市推广。水利联合体模式规范化试点选在庙后镇五林庄村。首先由市水利部门组织工程技术人员与村干部群众进行广泛深入地探讨论证，随后根据农民自愿原则，按照主要由农民出资、镇村及水利部门给予适当补助的方式，联户兴办水利工程。主要运作模式：

（一）组建水利联合体。由村委会根据本村的水资源状况及地块分布情况，统筹规划，合理划分农田区块，分配水源，协调各区块的农户组成水利联合体。每个联合体成员数量少则5-6户，多则10-20户。每个联合体推选出一名牵头人，负责把各户召集在一起，商讨工程建设管理的有关事宜，并负责工程建设及使用过程中有关问题的协调处理。联合体成员共同协商，统一铺设地下固定管道，在固定管道的适当位置安装出水口，并在出水口连接输水带进行灌溉。

（二）制定制度明确职责。水利联合体模式的试点与推广能否成功，运作规则是关键。为此，市水利部门协助该村制定了《水利联合体章程》和《水利联合体工程管理维护细则》。《章程》中详细规定了联合体组织成立方式、运作形式，联合体各成员的职责、义务、权利，民主制度，罢免程序，罚则，退出联合体的条件和程序，以及工程建设、管理维护的程序和制度，实行联合体工作组志愿工作制度和加入联合体承诺制度。明确了联合体的性质，规定联合体对所用集体所有制水利工程拥有使用权和管理维护义务，对联合体新开发建设的水利工程拥有所有权。工程建设资金由联合体内部自筹，镇、村及水利部门给予一定补贴；工程施工由联合体自发组织，管路开挖及安装采取谁受益、谁投工的方法，出水口安装位置由联合体协商确定；工程管理由联合体共同管理，出现问题共同出资维修；工程使用时，采取轮流灌水的方式，灌水顺序与灌溉方式由联合体协商确定。《章程》和《细则》为水利联合体的健康运作提供了制度保证。

（三）组建联合体水利协会。为了协调管理好水利联合体，由村委会牵头，每个联合体选派出2名代表成立村水利协会，并选出威信高、懂经营、办事公道的人担任会长，再选举3名执委，成立执委会，作为水利协会的常设机构，负责水利协会的日常工作。水利协会作为全村水利联合体的联合协商组织，负责协商全村水利重大事项，对联合体进行监督管理，协调联合体之间的关系，调处联合体之间及联合体内部无法解决的纠纷，并为此制定了《五林庄村水利协会章程》，各水利联合体均按照《章程》的规定有序运作，收到了非常好的效果。

三、实行水利联合体的优越性

水利联合体是农民自主、自愿、自发组成，共同出资、共同受益的农村小型水利工程联合建管组织。目前，栖霞市已发展水利联合体6100多个，总投入5600余万元，开发小水源4500余处，铺设固定供水管道1850千米，控制灌溉面积15万亩。实践证明，发展水利联合体对解决以往农村水利工程管理“主体缺位”、效率和效益发挥不理想的问题，对提高农村水利基础设施抗灾减灾能力和管理水平，对改善农业和农村生产条件，促进农民增产增收，建设社会主义新农村，都具有十分重要的作用，是深受农民欢迎的重要举措。

一是有利于调动农民进行水利建设的积极性。农村实行家庭联产承包责任制以后，农民掌握了生产主动权，农村生产力得到了极大地解放，农村经济得到了迅猛发展，但农村水利建设相对滞后，现有建管体制已不适应农村一家一户的经营方式。发展水利联合体，由农民自主合作兴建水利工程，实现“民办、民管、民受益”的建管机制，适应了农村生产力发展的要求，能够充分调动农民投资投劳兴修水利工程的积极性和主动性，有利于实现农村水利建设的可持续发展。

二是有利于降低劳动强度和农业生产成本。传统的灌溉方式劳动强度大，投入费用高。以庙后镇五林庄村为例，该村有426户，1800亩耕地。实行水利联合体以前，该村农业灌溉主要靠农户微型机具配以软管带灌溉，山顶果园需要2-3台机泵串联提灌，最长的管带超过1000米。基本每家农户都置备了500米以上的软管带和柴油机泵，总投入高达3000余元，管带平均使用寿命为4年，每年摊销600多元。而参加一个水利联合体，铺设固定管路平均每户仅需投入千元左右，一个联合体用一台电泵即可，使用寿命提高到20年以上，每年仅摊销50元左右，同时电费消耗比柴油节省30%以上，每户每年可节省管路及油费投入600元左右。以前需要几个人合作才能完成的工作量，现在一个人就能完成，因此，水利联合体能够大大降低农田灌溉成本，减轻农民负担。

三是有利于提高工程和水资源利用效率。采取水利联合体模式因地制宜建设小型水利工程，可以最大限度地利用现有资源，使灌溉方式与水源工程相协调，与工程设施相配套，达到合理开发、综合利用的目的。加之水利联合体建设的水源工程、管路输水工程，可以在联合体以外的农户之间按平等协商、互惠互利原则调配使用，而且由于固定管路通到地头，水的漏失率小，大大提高了工程和水资源的利用效率。

四是有利于加快水利新技术推广应用步伐。农业生产效率的提高离不开科技进步和新技术的推广应用。长期以来，由于农村经济基础薄弱，农民购买力不强，致使单户农民参与新技术推广应用的积极性不高。水利联合体的产生，把分散的农民联合起来，农民手中小额、闲置的资金集中使用，为水利新技术的推广应用提供了有效载体。目前，栖霞已有部分农民依托水利联合体采用了风力扬水、重力式灌溉、高杆灌溉等投资大、科技含量高的新技术，取得了良好的经济效益和社会效益。

五是有利于推动山区农业综合开发。栖霞的地形特点造成了荒山荒坡较多，到“十五”末全市仍有荒山荒坡5万亩，长期以来由于缺水而无法开垦利用。近年来，栖霞市先后启动了西城长岭、官道龙门口、寺口邴家岭、桃村西城四大山区综合开发项目，在引水上山的同时，大力发展水利联合体，将水利设施经营权、管理权交给水利联合体，极大调动了农民发展水利、调整农业结构的积极性。目前，四大项目区已发展水利联合体380多个，控制灌溉面积3万多亩，发展果园3000多亩，葡萄园6000余亩，昔日的不毛之地如今变成了农民增收致富的聚宝盆。

四、发展水利联合体应把握的几个关键环节

水利联合体的产生为农村水利事业的发展注入了生机和活力。但是，作为一种新生事物，还存在工程建设标准质量低、缺乏合理规划、重复建设等问题。因此，为促进水利联合体健康发展，工作中应着重把握好四个关键环节。

（一）发挥政府的宏观调控职能，加强规划引导。水利联合体的产生较好地解决了市场经济条件下政府直接要求农民集资、出工难的问题，但其进一步的发展则需要各级政府担负起引导、扶持、服务的职责。在减轻农民负担、尊重农民自主权的同时，要强调水利建设的科学性，认真做好联合体工程的建设规划，避免对原有的基础设施造成人为破坏和低水平重复建设。要按照“政府引导、能人牵头、多户联合、优化组合”的思路，加强政府的统一领导和组织协调，保证水利联合体工程在政府的规划和指导下进行。

（二）充分尊重民意，调动农民的积极性。发展水利联合体要坚持因地制宜、规范有序的原则，不强迫，不搞行政命令，不搞“一刀切”，逐步完善和发展。要与农业结构调整、改善农村生产生活条件、建设社会主义新农村相结合，采取典型示范、资金扶持、舆论引导等方式，改变以往水利工程由政府和集体统包统揽、农民被动投劳的做法，让农民成为农村小型水利工程建设管理的投资主体和受益主体，使农民真正认识到水利建设与他们自身的利益密切相关，只有这样，才能激发他们自觉投资投劳兴修水利的积极性与主动性。

（三）健全组织体系，规范运作。水利联合体作为以水利工程为纽带的利益共同体，必须按照国家《社会团体登记管理条例》等法律法规，进行注册登记，使之成为受法律保护，独立承担民事责任，具有法人地位的服务实体。同时，要健全内部章程，规范运作程序，明确联合体成员间的权、责、利关系，促进水利联合体的健康发展，实现水利工程投入产出的良性循环。

（四）拓展水利联合体发展空间，增强后劲。发展水利联合体要立足当前，着眼长远，在帮助农民自己组织起来、兴办自己的事业的同时，进一步建立和完善基层服务体系，为工程建设与管理提供技术指导、业务培训和科普宣传等服务。按照建设节约型社会的要求，组织引导农民把工程建设重点放在科技含量高的新技术、新成果的推广应用上，围绕节水高效、生态环保方面的水利实用技术，做活做好水利联合体，改善农村水利布局结构，促进农村经济社会又好又快发展。

（稿件来源：全国农村经济动态监测点山东省烟台市发改委）