林地是林业的立足之本和根基，是林业生产发展的重要平台。随着集体林权制度改革进一步深入，林地流转越来越多，流转规模、范围逐步扩大，为适应集约化、现代化管理和经营，通路、通电、通水、通信、灌溉及生产管理用房等一些基础设施均占用林地而建设。由于法律、法规的局限性，林业从业人员对一些规定理解的偏面性，导致了林业生产设施占用林地管理失控，严重影响到林业的改革发展、林农合法权益的保护、林区社会的和谐稳定。为依法保护和管理林地，根据对近年全市林业生产设施占用林地情况的调查，现就规范林业生产设施占用林地的审批和监管作如下思考：

一、林业生产设施占用林地的现状。

据统计，2009年至2011年全市审批林业生产设施占用林地项目30宗，面积26.7245公顷，其中：森林消防通道建设项目8宗，面积6.7882公顷；林间运材通道建设项目18宗，面积14.7763公顷；林区道路建设项目4宗，面积5.79公顷。分县（市、区）统计，绍兴县8宗，面积6.8162公顷，分别为森林消防通道建设项目7 宗，面积6.1162公顷；林区道路建设项目1宗，面积0.7公顷；嵊州市18宗，面积14.7763公顷，均属林间运材通道建设项目；新昌县3宗，面积5.09公顷，均属林区道路建设项目；市直1宗，面积0.672公顷，为森林消防通道建设项目。诸暨市和上虞市无林业生产设施占用林地项目审批。从近年林地流转面积和省林业厅下达的林区道路建设计划任务分析，全市林地流转面积49.8万亩，经营主体有1500多单位或个人，极大多数经营主体均修建了管理用房，实施了林区道路建设项目；省林业厅下达的林区道路建设计划任务每年也不少于几十公里，而目前全市经林业主管部门审批的项目仅仅只有30宗，可想，违法项目宗数和面积有多大。

二、林业生产设施占用林地存在的主要问题

经调研，目前林业生产设施占用林地存在如下问题：

1.法律法规过于笼统，关键概念理解难统一

主要表现在：一是森林经营单位难确认。《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条所规定“森林经营单位在所经营的林地范围修筑直接为林业生产服务的设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准。”有的认为只有村集体经济组织、国有林场可作为森林经营单位。有的认为林地承包（流转） 的公司、合作社或个人也可属于“森林经营单位”范畴，但法律、法规，各方面规章、制度、文件等都没有明确规定，造成林业生产设施占用林地申请主体五花八门。

二是林业设施功能难确定。《中华人民共和国森林法实施条例》规定，直接为林业生产服务的工程设施有六大类，但随着“林改”的进一步深入，林地流转现象频繁。流转面积大小不一，小的几亩，大的上万；流转时间长短不定，短的几年，长的50年、70年。林业设施功能综多，有可作为住人、放工具、设备的房子；有可作为农家乐之类用于森林休闲旅游的小餐馆；有可用于一些木材加工、香茹种植之类的厂房仓库；有直接在林地上建造别墅、高档住房等等，按森林法实施条例中规定的六大类范围是极难确定的，给审批、执法带来诸多难度。

2.项目建设标准缺失，设计审批监管难落实

主要反映在：一是森林消防通道、林区道路、集材道、运材道的宽度、坡度、转湾半径多少适宜？路面能否硬化？功能服务面积控制多少为宜？没有统一尺度。二是管理用房面积、结构、高度和层数如何确定？没有明确的范围和建设标准，很难落实设计、审批职责。三是直接为林业生产服务的工程设施审批完成后，林地的性质不变。因存在林业生产设施的多功能性，如管理用房多用途性、林间道路的多功能性，一旦项目实施后转为其他用途，不为林业生产服务，则很难纠正，给事后的监管、执法带来极大的难度，要恢复林业生产条件更是难上加难。

3.行政许可要件取得困难，行政审批程序难执行

主要体现在：一是立项难落实。按照审批程序，林业生产服务设施必须有立项文件为依据，谁能成为林业生产设施的立项主体？理论上生产管理用房、仓储等可属发改部门范畴？林区道路、森林消防通道等可属交通部门范畴？或者这些项目均可属于乡镇管理的项目；但现实上是作为林业生产的主管部门———林业局首当其冲成为立项部门，这就产生了立项、审批、监管、执法为一体的尴尬现象，既当运动员，又当裁判员，自家人干自家活，缺乏应有的监督机制。

二是设计难完成。作为林业生产设施项目，必须有设计图，谁有资格来承担此项任务，上面没规定，下面没权定。加上林业部门的工作人员不懂管理用房、林区道路、消防通道的设计，要求行政许可相对人提供设计图根本是空话。三是费用难保障。按照审批程序，设计图、红线图、林地现状调查报告是必备的材料之一，需要有资质的中介机构承办，费用由业主承担。而现实中红线图的测量，设计图的绘制，林地现状调查报告的编写，需要好几千元，甚至上万元费用，导致行政许可相对人不愿报批而采取违法用地。

4. 林地流转与占用政策相矛盾，设施财产后续难处置

主要出现在：一是时间上矛盾。直接为林业生产服务的工程设施项目属于林地长期占用，而且占用后仍属于林地范围，其林地所有权和林地性质没有改变，一旦批准，时间上不封顶。而林地流转后，其林地经营者经营期限按合同规定执行，最长不超过七十年。这就出现了承包合同到期，而承包者在承包（流转）的林地上为林业生产服务的设施使用期限尚未到期的矛盾。所以谁能作为林业生产设施占用林地的申请主体是林业主管部门值得慎重考虑的问题。

二是权益上矛盾。在一些承包（流转）到期的林地上，林地经营者花大力气投入巨资建设生产设施，到期后放弃权益经营者不愿意；转给发包者，因涉及的资金较大,发包者难承受；转给下任承包者难调和；因此林业生产设施的财产后续处置将成为难题，并给进一步开展林地流转等工作带来阻碍。

三、对策和建议

1.完善林地管理的法律法规。建议省厅尽快出台直接为林业生产服务的工程设施项目审批规范。

2.加强研讨，统一认识。一要明确主体。直接为林业生产服务的设施工程项目由林地所有权单位（村集体或国有林场） 作为申请主体为好，审批成本、建造成本可通过林地所有权单位与林地经营者双方合同约定。在承包（流转）期间，林地所有权单位要对承包（流转）林地监督管理，发现改变林业设施用途或其他违法行为可立即向林业主管部门举报。这样既避免了承包（流转）到期后财产处置的矛盾、批文时效与合同时效的矛盾等矛盾，又强化林地的监管。二要拟定标准。林业设施的具体类型除条例中六大类外，具体可以加上以下几种：林业生产管理房、林副产品储藏加工销售设施、灌溉系统设施、林间道路系统。同时，要对建设标准具体化。三要设定许可前置。按照许可法要求，结合林业生产的实际，直接为林业生产服务的设施工程项目许可前置应具备建设单位法人证明、立项文件、项目设计图、林地权属证明材料、项目使用林地可行性报告、与相关权益人的补偿协议等。四要规定程序。森林经营单位向林地所有权人提出建设林业生产服务设施要求———林地所有权人向有关部门提出立项申请并收集应提供有材料———林地所有权人向林业主管部门提出林地使用申请，并提供材料———林业主管部门依法核准占用林地许可，并通知申请人和相关监管人———申请人依照核准要求实施项目建设———林业主管部门会同相关监管人对项目实施过程进行监管。

3.强化协调，落实职责。加强同国土、发改、交通、规划、乡镇的协调和联系，进一步就直接为林业生产服务的设施工程项目立项、设计等问题进行协调，落实工作职责和任务，必要时可提请市县政府协调解决。从有利于操作和监管，发改或镇人民政府来承担立项工作；由有专业资质的中介机构来负责设计工作，费用由申请人承担；林业部门负责审批；林业部门会同乡镇负责监管。

4.出台政策，推动发展。可结合林业项目，对经过依法审批的林业生产服务设施工程项目实行以奖代补，进一步促进林地管理，推动林业发展。