——柞水县天然林资源保护工程调研报告

天然林资源保护工程将于2010年到期，国省市林业主管部门将2008年定为天保工程调研年，对天然林资源保护工程的实施情况进行调研。为了掌握天然林资源保护工程实施成效，为国家对天然林资源保护二期工程实施的可行性提供政策依据，按照商洛市发改委的安排，受县计划局的委派，我们于近期深入柞水县天保工程区采取实地调查、群众走访及查阅相关档案资料等方法对天保工程实施情况进行了全面细致的调研，认为天然林资源保护工程应持续永久性实施。现将具体调研情况报告如下：

一、县情概况

柞水县位于秦岭南麓中部，商洛市西部，总面积2332平方公里。东与商州、山阳为邻，西和宁陕县接壤，北以秦岭主脊与长安、蓝田县为界，南至小木岭、古道岭与镇安县毗连，是典型的秦岭腹地土石山区县。柞水县属暖温带季风型半湿润山地气候，兼有向北亚热带气候过度的特点，垂直差异很大，四季分明，雨量充沛。境内地貌类型属中高山地带，梁茆起伏，沟壑纵横，河谷相间，山高坡陡，高差悬殊。全县林业用地总面积306.2万亩，林地内生物多样，树种繁多,森林覆盖率为67.2%，活立木总蓄积677.52万立方米。野生动物资源丰富，有国家级重点保护动物20余种。全县辖10镇6乡，120个行政村，1个居民委员会，599个村民小组，37244户，总人口16.5万人，其中农业人口13.57万人，农业劳动力约6.67万个。

二、天然林资源保护工程实施现状

（一）天保机构设置情况

柞水县对天保工程采用“双线目标责任制”管理模式，从上到下组建行政、业务两条线运行的组织领导体系和业务管理体系，县、乡（镇）、村分别成立了天保工程领导小组。县上成立了天然林资源保护工程管理中心，各乡镇设置天保管理站16个，林场设置天保管理站4个。设置村级天保护林站139个，其中集体林护林站127个，国有林护林站12个，划定森林管护责任区518个，聘请农民兼职护林员486名，聘用林场专职护林员32名，人均管护面积为5390亩，人均年管护工资1200元。国有林场经费不足部分由天保工程资金补助发放。自2000年实施天保工程以来，县委、县政府先后新增加了县森林公安分局、凤镇森林派出所、县飞播站、绿廊办、乾佑河生态执法大队和石瓮、柴庄护林防火检查站。同时，县政府还给林业系统累计增加编制50人，并在近几年毕业的林业专业大中专生中选聘天保管理员70名，充实到基层管护单位。在天保工程实施过程中，使天保工程管理机构逐步得到健全，天保工程管理人员和森林公安执法队伍得到加强，林业系统技术力量得到充实，为全县天保工程顺利实施奠定了坚实的基础。

（二）森林管护情况

在天保工程森林管护实施过程中,柞水县按照家庭自管和国家统管相结合的双层管护模式，强化工作职责，全面落实森林管护措施，2000至2007年共投入天保工程森林管护资金2754万元，完成森林管护任务310万亩，其中集体林管护面积301.98万亩,国有林管护面积8.02万亩。国有林由全县4个国有林场及县林业站管护，集体林由全县16个乡镇天保管理站进行分片管护。在森林管护措施上，县政府每年与各乡镇政府（林场）、行政村及县天保中心，各乡镇天保管理站与村护林站、护林员层层签订森林管护目标责任书，并将森林管护纳入年度目标责任制考核，各管护人员履行职责，建立了巡山管护日志；护林站完善了森林管护制度、封山育林制度、护林站职责、护林站站长职责、护林员职责等各种制度职责，护林站每月召开护林员会议达3次以上，护林员月巡山达25天以上，通过以上管护措施的落实，确保了森林管护任务顺利完成。

（三）公益林建设情况

2001至2007年，全县共投入天保工程公益林建设资金2376.8万元，完成天保公益林建设面积 29.3万亩，其中：封山育林8.1万亩，人工造林4万亩，飞播造林17.2万亩。封山育林及人工造林由全县四个国营林场组织实施，飞播造林由县飞播站配合实施并负责组织管护。

三、天保工程实施成效

柞水县自2000年实施天保工程以来，本着“严管林、慎用钱、质为先”的原则，以保护森林资源和改善生态环境为目标，不断加强天保工程机构建设，强化森林资源源头管理，积极创建“五无一满意”管护责任区，加强公益林建设，加大天保工程区基础设施建设投入力度，加强天保工程法制体系建设，并以开展森林资源管理活动为中心，加强采伐限额管理，整顿占用征用林地秩序，不间断的组织以保护森林资源安全为目的的“春雷行动”、“护绿行动”、“春季林区严打”、“拉网式清查活动”、“破案攻坚”、“百日破案大会战”、 “秋冬季林业三打击二查禁整治斗争”等大的专项整治活动50次，出动人力不从心1200人，使柞水县森林资源得到快速增长，天保机构体系基本形成，工作环境得到明显提高，天保工程区的生态效益、社会效益和经济效益得到明显提高，“十五”期间全县未出现大的破坏森林资源案件，各类林业案件下降了60%，案件查处率为100%，无大的森林火灾发生，实现了“秦东联防先进县”八连冠。全县森林覆盖率由“九五”末的52%上升至“十五”末的67%，林草覆盖率由“九五”末的65%上升至“十五”末的78%，活立木蓄积量分别由“九五”末的487.18万立方米上升至“十五”末的677.52万立方米，全县森林资源得到有效保护，柞水县在雨季汛期，洪水等自然灾害一年比一年明显减弱，泥石流几乎没有了，山洪逐渐小了，山更绿了，水更清了，天更蓝了，气候更加宜人了，天保工程的实施使全县初步达到了保持水土，防风固沙，涵养水源，调节小气候的目的，丰富多样的绿色资源成就了柞水秀美的自然风光，优化了人居生态环境，有效促进了生态文明建设，为全县经济社会突破发展奠定了坚实的基础。柞水县天然林资源保护工程的实施，使全县林业工作取得了显著成绩，受到上级部门的肯定， 2005年被省绿化委员会评为“省级绿化先进模范县”，被商洛市政府授予“林业工作先进县”， 2007年柞水县被国家绿化委员会评为“全国绿化模范县”， 2007年全市天保工程森林资源保护工程四到县考核评比我县名列全市第一，自2000年起森林防火工作连续八年被评为“秦东联防先进单位”。

四、存在的问题

通过深入天保工程区实地调查、走访群众及查阅相关档案资料，我们认为柞水县在实施天然林资源保护工程过程中做出了大量卓有成效的工作，取得了一定的成绩，但在工程实施过程中，仍存在国有林场体制不顺、工程资金补助标准偏低、下达管护面积太少、管护费用严重不足等问题，导致天保成效不明显、林区经济发展滞后，给全县天然林资源保护工作带来新的阻力，具体表现在以下几个方面：

（一）国有林场体制不顺，经济发展严重滞后。

天保工程实施以来，国有林场经营方式由采伐木材转向森林管护和营造公益林，先后取消了木材生产加工场所，将采伐工区改建为森林管护站及造林工区，并利用国家天保工程管护资金、公益林补助资金进行管护和营造公益林，造成林场经济收入来源主要依靠天保工程资金，一旦天保工程于2011年停止实施，国有林场将失去经费来源，职工工资将无法保障，林场职工将面临待业或下岗，林场经营方式随着天保工程的实施发生了改变，而体制还沿用过去的体制。由于体制不顺，造成林场经济发展滞后。例如县林业总公司及营盘林场隶属的木材加工厂在天保总体实施方案中没有编入，因实施天保工程停止天然林商品性采伐，两个企业自2000年以来一直处于停产状态，现有120名下岗职工无法安置，加重了企业及职工的经济困难，经林区带来不安定因素。

（二）天保工程补助资金标准低，导致工程实施难度加大。

主要表现在一是根据国省批复的《柞水县2000至2010年天然林资源保护工程总体实施方案》，国家下达的天保工程森林管护补助资金每亩仅有1.4元，公益林建设人工造林每亩只有240元，封山育林每亩只有56元，工程资金预算是依据2000年的定额标准，但随着物价、苗木价格及劳务费用的提高，现阶段森林管护每亩需10元，实施公益林建设人工造林每亩需640元，封山育林每亩需120元，但上级下达的天保工程森林管护资金、公益林建设人工造林和封山育林费用一直没有得到相应提高，造成天然林资源保护工程森林管护、公益林建设资金严重缺口，严重影响了实施天保工程的积极性，增加了天保工程区天保工程单位的经济负担，加大了天保工程实施难度，给林区带来不安定因素。二是林场职工“五险”资金标准低，天保工程实施初期，国家对天保工程森林管护财政资金只考虑了职工基本养老保险，虽然国家在2006年将职工另外四项社会保险纳入了天保工程投资范围，但所有五险投资标准是根据2000年全省人均工资水平进行补助，未考虑工资上涨及2000至2005年四项社会保险费用，造成“五险”资金严重缺口。

（三）森林管护指标偏少，导致管护费用不足。

一是依据2001年全县天保工程森林分类区划结果，全县森林面积279.2万亩，而省市批复的柞水县天然林资源保护工程总体实施方案下达的柞水县天保工程森林管护面积为182万亩，但随着薪炭林工程、长防林工程、森林植被恢复工程及退耕还林工程的实施，全县森林面积有了明显增加，根据国家林业局西北林业勘察设计院对柞水县2006年森林资源二类调查结果，柞水县森林管护面积已增加至310万亩，近年来全县用182万亩的森林管护费管着310万亩的森林面积，造成尚有128万亩的森林管护费未得到落实，导致管护费用严重不足，森林管护工作难度加大。二是中幼林抚育采伐及低产低效林改造未纳入天保工程范围，造成林分质量下降。

（四）森林管护技术落后，导致森林资源整体功能下降。

在森林资源管护上，一是我县国有林与集体林插花分布，大多处于偏远山区，个别地方乱伐盗伐林木现象时有发生，再加上国有林区道路年久失修，水毁严重，管护技术手段落后，给资源管护工作带来了一定的压力，不能适应新形势下发展森林资源管护工作的需要。二是目前全县急需抚育和更新采伐的人工林很多，因人工中幼林出材量少，木材价值低，造成中幼林抚育工作进展缓慢，使林分质量严重下降，降低了森林的整体生态功能。三是野生动物保护与造林成果巩固的矛盾日益突出，近年来由于加大了野生动物的保护力度，我县的野生动物数量急剧增多，野兔、鼠类、野猪等野生动物毁坏栽植苗木情况严重，降低了苗木保存率，增大了苗木补植费用，影响了造林成果。

五、几点建议

柞水县地处长江上游，属长江地区的水源地，天保工程的实施，有效改善了生态环境，保持了生态平衡，使森林资源在涵养水源、防止水土流失、防风固沙、减免自然灾害、调节气候、美化环境、防止污染等方面发挥着不可估量的作用，使柞水县成为西安市的“水源地”和“南大门”，成为西安都市人休闲、度假、游玩的 “后花园”和“天然氧吧”。但天保工程一旦到2010年到期，若停止实施天然林资源保护工程，将会造成一线护林员被解聘，失去森林资源源头管护网络，在林区将出现一种 “易放难收”的混乱局面，部分人受暴利驱使将会向林区树木下手，导致九年来取得的森林资源管护成果将付之东流，而且国有林场将失去经费来源，林场的生存发展将受到严重威胁，将严重影响林区安全稳定。因此，通过近期深入天保工程区对天保工程实施情况的调研，我们认为，持续永久性实施天保工程，是实现社会和国民经济可持续发展的需要；是增强森林防灾减灾特殊功能的需要；是美化环境，为人类提供优美生存空间的迫切要求；是树立科学发展观，促进经济可持续发展的必然要求；是实现人和自然和谐相处的迫切要求。所以，应将天保工程作为生态建设的一项基本国策持续永久实施，以解决林区实际困难，使天保工程建设永久性发挥效益。为此，对后阶段持续永久性实施好天然林资源保护工程，特提出以下几点建议：

（一）尽快出台国有林区改革政策，加快国有林场的体制改革步伐，加大对林场产业的扶持力度，强化对国有林区基础设施建设的投入力度，将国有林场由自收自支转为财政全额拨款供养单位，以解决林场的经济困难及职工生存问题，确保国有林区稳定和林场可持续发展。

（二）提高天保工程资金补助标准，建议将天保工程森林管护费标准提高到每亩10元，并提高管护人员工资标准和增加五险经费，将公益林建设人工造林定额标准调整为每亩640元，将封山育林定额标准调整为每亩120元，尽可能的将天保工程静态投资调整为动态投资，将柞水县天保工程投资改由中央财政全额负担，以解决地方配套资金难以到位的实际困难，确保工程投资附合现阶段实施天保工程的需要，以减轻天保工程实施单位及国有林场的经济负担，解决林区实际困难，确保天然林资源保护工程顺利实施。

（三）增加天保工程森林管护指标，确保森林管护任务顺利完成。一是柞水县2000至2010年天保工程总体实施方案中的森林资源管护面积基础数据是依据1994年连清成果，为182万亩。建议采用国家林业局西北林业勘察设计院2006年对全县森林资源二类调查结果数据320万亩为全县天保工程森林管护任务，每年增加森林管护任务128万亩，以解决全县现阶段天保工程森林资源管护工作实际困难，确保森林资源管护工作质量，促进全县森林资源管护工作顺利开展。二是建议将中幼林抚育及低产低效林改造纳入天保工程范围，以提高林分质量。三是建议将林业总公司及营盘木材加工厂纳入天保工程实施范围，并增加120个富余职工安置名额和资金，使这部分下岗职工得到妥善安置。

（四）加强对森林资源管护工作的领导，加快森林经营工作步伐，提高森林资源管护水平。一是在完成森林分类区划界定的基础上，全面实施分类经营，对重点公益林管死，对一般公益林管严，对商品林逐渐进行放开经营；二是加大对森林资源中幼林的抚育力度，建议国省给柞水县每年安排1万亩人工中幼林抚育采伐计划，安排中幼林抚育专项补助资金50万元，以开展抚育间伐和低产林改造，提高林分质量；三是加大天保工程公益林建设人工造林管护力度，建议对天保工程公益林建设人工造林采取栽植大苗、人工猎捕野兽、用避鼠（兽）等农药拌黄豆、玉米等措施严防野兽危害苗木，以提高苗木保存率及成活率，确保天保工程公益林建设成效。

（稿件来源：全国农村经济动态监测点陕西省商洛市发展改革委）