2008年，随着中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》的出台，作为现代林业建设强大推进器的集体林权制度改革，不断向广度和深度进军。集体林权制度改革，正在以前所未有的巨大力量，对我国林业、新农村建设和经济社会发展产生深刻影响，已成为各地党委、政府工作的重点、社会关注的热点、群众期盼的焦点。山阳县地处秦尾楚头，林业资源丰富、林地面积大、森林覆盖率高、活立木蓄积量多、林业发展基础好。全县林业用地面积420万亩，占县域总面积的 79.2 %，其中集体林地面积 416 万亩，占林地面积的 99 %，是陕西省重点林区县，也是省政府确定的全省10个集体林权制度改革试点县之一，经过一年多的艰苦工作，林权主体改革任务已全面完成，为加快山区社会主义新农村建设步伐提供了有力支撑。

山阳县集体林权制度改革实践

山阳县在试点先行，全面推进的基础上，摸索出了林改基本操作程序，包括15个具体环节：（1）成立机构（包括领导机构、技术干部队伍、林改理事会）→（2）宣传发动→（3）调查摸底、收集林权来源依据并造册登记→（4）第一榜公示→（5）林权纠纷调处 →（6） 制定并通过林改方案→（7）外业勘界勾图→（8）第二榜公示→（9）签订或完善承包合同 →（10）林权权利人申请林权登记→(11)村委会、乡镇政府和县林改办逐级审核→(12)林改办输机→(13)发证前公示（第三榜）→(14)颁发林权证→(15)建立档案。

1、成立机构。a、成立林改领导小组，着重体现“三书三长”（县委书记、乡镇书记、村支部书记，县长、乡镇长、村长）抓林改的态势；b、抽调责任心强、业务精、懂政策的人员到林改办组成办事机构，集中办公；c、从县直单位和乡镇抽调农村工作经验丰富的人员组成包乡镇驻村工作队；d、每个村民小组成立一个3—5名办事公道、在当地威信高的人员组成林改理事会；e、制定一套符合当地实际的、操作性强的工作制度和工作流程。

2、宣传发动。a、利用各种媒体充分宣传林改政策，使广大林农了解林改、支持林改、参与林改；b、层层召开林改动员大会安排部署林改工作；c、收集翻印各个时期的林权政策资料并下发，确保林改政策的连续性；d、层层培训参加林改工作的人员。

3、调查摸底并造册登记。a、收集各个时期与林权有关的林权证、林地承包合同、分山底册、林地转让协议等；b、根据收集的情况，以村民小组为单位填写《林权现状登记表》c、了解、收集、整理林农对集体山林的意见及建议。

4、第一榜公示。在调查摸底的基础上，以村民小组为单位，在人口密集处公示本地的林权现状，公示期为7天，公示内容要存档备查。

5、林权纠纷调处。对第一榜公示的林权现状存在的争议进行调查和纠纷调处。

6、制定和通过村民小组林改方案。a、由林改工作队和林改理事会成员对农户进行家访，宣传林改政策，了解群众对林改的真实意愿；b、根据当地林权现状，按照林改政策和原则，起草本村民小组的林改实施方案，初步落实山林权属；c、在充分酝酿的基础上，召开村民大会，对林改实施方案进行讨论、完善后，再由村民大会通过；d、将村民会议通过的村民小组林改方案上报村委会，由村委会和林改工作队审核，报乡镇政府审批。

7、林地使用权外业勘界勾图。这个环节工作量最大，也最辛苦。主要是根据村民小组林改实施方案，由驻村工作队、村组干部、林权权利人、四至接界人、勾图技术员及林改理事会成员到实地确定四至界限，对现场勘查无异议的，由勾图技术员现场勾出四至界限，并填写《林权申请登记表（内表）》，由四至接界人、勾图技术员和其他参与勘界人员在表上签名或盖章。

这里需要注意的几个问题：a、林地林木共有的，由其共有者推荐一名代表负责申请，在《林权申请登记表》的“林权共有权利人权利说明”一栏中填写共有者姓名并注明分配比例。b、联户发证的，参照“林地林木共有”形式，由联户推荐一名代表申请，在《林权申请登记表》的“林权共有权利人权利说明”一栏中填写其他联户姓名，并注明各自的相应面积。c、在参加勘界时，宗地相邻各方对四至界限有争议的，由林改工作队和林改理事会当场调解处理，当事人签字盖章认可，当场调解不成的，按林权权属争议纠纷处理。d、勘界勾图结束后，技术人员应及时进行图面转绘，解决勘界勾图中的重勾、漏勾问题。

8、第二榜公示。以村民小组为单位，根据外业勘界勾图和面积计算结果，造册登记后进行公示，公示期为7天。公示内容包括：林权权利人姓名、山林小地名、四至界限、树种、面积、宗地编号、林权来源依据等。公示表底册也是重要的林权档案，妥善保管并必须存档。

9、签订或完善承包合同。第二榜公示无异议后，按照村组林改实施方案，由本集体经济组织与林农签订或完善林地承包合同。合同文本由县级统一印制，内容要符合相关法律法规，由当事人亲自签字认可，不得请人代签。

10、林权权利人申请发证。权属落实后，由林改工作队协助村组集体经济组织进行造册登记，以户为单位填写《林权申请登记表》封面，插入该户各个宗地《林权申请登记表（内表）》，由林权申请人对表内的各因子（特别是宗地号、座落、四至界限、面积等）进行确认。确认无误后，由林权申请人签字认可，村民小组、村委会签署意见并加盖公章，连同申请人身份证号码、自留山证、林地承包合同、林权纠纷调处协议等相应林权来源材料装入《林权申请登记档案袋》，一并报乡镇人民政府审核。申请人属单位的，身份证明为单位证明和法定代表人的个人身份证；属个人的，提供个人身份证或户籍证明；委托他人办理的，还应提交委托书和代理人的身份证明。

11、县林改办审核。林权申请登记材料经乡镇人民政府审核签署意见并加盖公章后，报县林改办审查，符合发证条件的予以受理。受理后加盖县林业主管部门和县政府林权登记专用章。有下列情形之一的，不予受理或暂缓受理登记。a、申请的林权登记不属于该行政区域管辖的；b、申请登记的林权不属于本次林权改革范围的，如退耕还林地、非林地上的林木等等；c、申请登记的林权存在纠纷争议，目前尚未解决的；d、应当提供的林权权属不齐全或不符合县上规定的；e、《林权申请登记表》填写的内容、宗地贴图、签字盖章不齐全的。

12、输机。县林改办将审核无误的《林权申请登记表》的内容按规定输入计算机，经校对无误后，打印两份第三榜公示表。

13、第三榜公示。县林改办将打印好的两份公示表分发到各乡镇的辖区村，一份张贴公示，一份修改校对。公示期为7天。经公示有错、漏、重的宗地或姓名、座落、四至界限、面积等有错误的，在修改校对表上进行修改，修改后经林改理事会成员、村组干部签字并加盖村委会公章后送县林改办。林改办按修改后的第三榜公示表在计算机上对原输入的林权申请内容进行修正。

14、发证。经第三榜公示无异议的，县林改办按规定打印全国统一式样的林权证，打印好经贴图、盖章，县林改办登记后分发到各乡镇，乡镇统一登记后分发到各农户。

15、建立林权档案。林权证发放结束后，县、乡（镇）、村各级必须将林权发证的所有材料归档整理，建立林权档案，包括微机录入的林权电子档案。

山阳县集体林权制度改革思考

一、山阳县林改主要成效

通过林权制度改革，极大地调动了林农的生产积极性，促进了林业生产的快速发展，实现了林业增效和农民增收的目的，加快了山阳县生态建设步伐。概括起来，主要有以下五个方面成效：

一是转变了林业生产经营方式。通过林权制度改革，“山定权、树定根、人定心”，农民得到了充分的经营自主权，切身利益得到了有效保障，生产经营观念也从当初的掠夺式经营向可持续经营转变。山林定权发证后，广大村民舍得向山林投入资金，主动开发非木质资源。村民收入逐年增加，生态环境日趋改善。良好的生态环境又相继带动了森林旅游业和农家乐的快速发展，实现了从“砍树”到“看树”的革命性跨越。

二是加快了特色林业产业发展。通过林权制度改革，以核桃、板栗、茶叶为主的特色经济林得到了快速发展。全县经济林面积从原来的45万亩发展到近100万亩，核桃面积从原来的18万亩发展到目前的28万亩，尤其是良种核桃发展到4万亩。仅核桃一项的人均年收入就达到了360多元。

三是优化了森林资源配置。通过林权制度改革，促进了林业生产要素的合理流动，吸引了社会资本和金融资本向林业集聚，使林业经营开始从资源经营向资本经营转变，优化了森林资源的有效配置。

四是促进了林业科技创新。通过林权制度改革，加快了林业科技创新进程，林农依靠科技增加效益的愿望也更加迫切。从20007年开始，广大农民就主动要求林业科技人员到生产基地进行技术辅导，并与西北农林科技大学等高等院校、科研机构合作研究出了核桃丰产稳产技术，高接换优技术。攻克了核桃产量大、小年的技术难题，实现了全县核桃产业的稳步发展，产量、产值都实现了翻番。

五是推动了林区社会稳定。通过林权制度改革，经营主体地位更加明显，利益更加直接，责任更加落实，保护森林资源的意识进一步增强。各乡镇、村深入开展法律政策宣传，既提高干部依法行政水平，也增强群众依法维权和民主法制意识，农户比以往任何时候都更加关心并主动参与集体事务管理，带动了乡风文明。分山分林过程的透明化和林木采伐公示制度的执行，密切了干群关系，森林资源得到有效保护。同时，林改促进了农村社会保障，林改后，一家一户一片林，林农有了致富奔小康的生产资料，也开始有了“退休”的概念和养老的“规划”。特别是城关、高坝等核桃主产区，很多四五十岁的农户开始种上素有“摇钱树”、“养老树”之称的良种核桃，真正确保了“老有所靠、老有所依、老有保障”。

山阳县林权制度改革的成效证明，集体林权制度改革是解放林业生产力、提高林业综合效益的必然选择，是缓解林产品供应紧张、保障国民经济持续健康发展的现实需求，也是林区农民走出困境和加快现代林业发展的根本出路。

二、山阳林改存在问题

集体林权制度改革的最终目标是建立一个“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的现代林权制度。我县集体林权制度主体改革虽已基本完成，但巩固主体改革成果、推进配套改革的任务还相当艰巨。

（一）主体改革还需要巩固完善。由于山阳林地类型复杂多样，特别是经过上世纪80年代林业“三定”和90年代“五荒”流转拍卖，各地林权关系复杂。加之部分地区受林业比较效益不高，农民对林业依赖程度较低等因素的影响，乡镇、街道对林改的认识不够到位，重视程度不够，组织不够有力，在明晰产权、登记发证、档案管理、纠纷调处等方面还存在实施不规范、管理不到位等亟待解决的问题，必须进一步提高工作质量，巩固主体改革成果。

（二）森林资源管理面临一些新问题。主体改革把原来由集体统一经营的山林分给农户，一家一户的经营模式决定了在短时间内难以形成统一高效的巡山、护林、防火的新机制，森林资源管护成本在短期内有所提高。现行的林木采伐管理与权利人的处置权呈现不对称性，采伐限额直接落实到户与木材生产计划科学执行还需要进行有效对接。

（三）森林资源资产评估体系和流转体系不健全。中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出，要“在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权”。在改革实践中，各地也探索了“作价承包”、“买卖山林”等做法，通过招标、拍卖等形式，对林地使用权和林木所有权进行流转。但由于在森林资产评估中，存在评估程序简单，缺乏有资质的评估机构和科学的评估方法，导致评估价值与实际价值差距较大，影响了山林流转的规范、有序进行。

（四）林权抵押贷款需要进一步探索。林权抵押贷款工作是深化林权制度改革的主要内容之一，目前我省开展林权抵押贷款工作的相关政策文件已经出台。但是由于林木生长周期长、林木资产评估手续不完善等原因，林权抵押贷款和其他短期贷款不同，存在许多不可预测的风险，这对林权权利人和金融部门都可能是一个隐患，也不利于林权抵押贷款的健康发展。

（五）林业经济合作组织不健全。由于主体改革刚刚基本完成，相关配套政策还不完善，林农容易受“一家一户”的小农经营思想影响，缺乏合作经营意识，建立林业经济合作组织尚需时间，对于林业这一需要规模经营、多元化发展的部门来说是一个挑战。另外，林业产业链处于初级阶段，林业产业化程度较低，不能为林农收入持续稳定增长提供相应的保障，因此，亟需各级政府和各有关部门进行指导、引导和扶持。

三、山阳县深化林改工作建议

主体改革只是明晰了产权，落实了林业经营主体，实现了改革阶段性目标。全面完成集体林权制度改革任务，还要在巩固完善主体改革基础上，适时推进配套改革，从体制、机制上保障农民群众的经营权、处置权和收益权。

（一）继续加大主体改革力度。一是强化组织领导，稳定工作机构，充实工作人员。逐步建立起产权归属明晰、经营主体落实、责权划分明确、利益分配合理、流转程序规范、监管服务有效、配套机制完善的现代林业产权制度。二是加强督促检查，认真解决林权纠纷，妥善处理历史遗留问题，提高改革质量。定期开展山林纠纷排查摸底工作，健全山林纠纷调处工作机制，建立完善重大山林纠纷事件应急处置预案。要本着尊重历史、依法办事的原则，进一步完善山林承包合同，对不符合法律规定的，要依法纠正。三是统一档案制度，搞好人员培训，配置必要设施，确保改革档案完整、准确和安全。四是加大资金投入力度，制定和落实科学、合理的林改经费补助措施。

（二）改革森林经营管理制度。要积极探索森林资源采伐管理的新模式、新举措，推进林改后森林经营方案的编制和实施。通过指导农民编制森林经营方案，树立可持续经营的理念，确保广大林农能够公平、公正地拿到采伐指标。在实行伐前公示制度的基础上，开展伐前和伐后双公示制度试点。取消商品材和农民自用材采伐用途分类管理，由农民决定采伐后的木材是销售还是自用，将农民的经营自主权真正落到实处。引导林农组建联防、联保、联控的新型管护组织，形成以农村社区为单位的群防群治格局，鼓励有责任心、有管理能力、有管护经验的林农牵头承包管护山林，使森林管护责任制落到实处。

（三）建立森林资源评估和流转体系。一是依托省市森林资源调查规划设计院、西北农林科技大学等单位的技术力量，创建森林资源资产评估服务机构，积极培养森林资源专业评估人才。二是加强林权登记管理，建立山阳县林权登记管理中心，开展森林资源流转信息发布和咨询、林权登记管理、林权流转交易等方面的管理服务工作，为林农和业主提供一站式综合服务。三是在产权明晰的基础上，依托林权管理服务中心，搭建交易平台，逐步建立统一、公平、高效的林木、林权交易市场。凡集体统一经营的林地经营权和林木所有权采取拍卖、招标、协议或者其他方式流转的，必须进行森林资源资产评估，防止集体资产流失；农户和个人拥有的林权在流转时是否需要评估，由当事人自主决定。四是根据有关法律和政策，研究制定森林资源流转的程序和办法，规范森林资源转让的信息发布、资产评估和林权变更行为，确保森林资源流转规范、有序地开展。

（四）健全新型的林业合作经济组织。一是制定出台关于建立新型林业合作经济组织的指导意见，明确林业合作经济组织的组织形式、运作方式、合作经营规模、申报程序等。二是在产权明晰、林农自愿的基础上，以资金、技术为纽带，发展各类林业专业合作社和专业协会等新型林业合作经济组织。指导现有核桃、板栗、茶叶、花卉等专业合作社，按合作社章程实行规范化运作管理，确保农民利益。引导和培育一批辐射面广、带动力强的核桃、板栗、木材等特色林业龙头加工经营企业，组建各类林业专业化服务组织，促进林业产业的规模化、标准化、集约化经营。三是大力推进资本与林地的联合，加强“企农、银农、科农”的对接，引进大公司、大集团与林农合作建基地，探索“公司+基地+农户”等产供销一条龙、林工贸一体化现代林业经营组织模式。鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高林业组织化程序，提高抗灾害、抵御风险和市场竞争能力。

（五）建立有效的林业支持体系。一是积极协调金融机构，扩大面向林权所有者的小额金融信贷产品，重点加大对林权所有者发展林地经济等林业生产的金融扶持力度。二是研究制定切实可行的林权证抵押贷款管理办法，规范林权证抵押贷款程序，协调有关部门出台并落实贴息政策。三是探索建立政策性森林保险制度，发展林业保险业务，提高农民抵御林业自然灾害的能力。四是完善公益林补偿制度，稳步提高森林生态效益补偿标准，拓展多渠道补偿的途径。五是鼓励和引导社会资本投入林业建设，促进林业生产健康快速发展。

（稿件来源：全国农村经济动态监测点陕西省商洛市发展改革委）