退耕还林是一项以生态建设为主体的重点工程，任务重，工程量大，涉及面广，政策性强，项目管理好成效也是最为显著。经过几年来的努力，吉水县退耕还林工程取得了一定的成效，经济效益和生态效益均较为明显，但由于宣传力度不够和项目管理不到位等原因，从而出现部分村组和农户对退耕还林政策不十分了解，出现了退耕户和承包者林木管理较差、套取国家补助、退耕户的利益受侵占等问题，群众对此意见较大，社会矛盾比较突出。为此，我们就该项工程实施情况、存在问题和后续建设等深入了部分乡镇进行调查，并就完善该项工程提出建议。

一、基本情况

1、退耕还林工程实施面积及完成情况

据县林业局统计，吉水县自2002年实施退耕还林工程以来，累计完成退耕还林工程9.8万亩，其中：退耕地还林3.9万亩（2002年2万亩，2003年1.5万亩，2004年0.4万亩），荒山造林5。9万亩（2002年2万亩，2003年1.5万亩，2004年2.4万亩），占省下达吉水县计划的100%。2006年计划面积1000亩，还未实施。

2、退耕还林工程资金和粮食补助的规定

依照退耕还林政策规定，国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食，种亩造林补助费和生活补助费。补助标准和补助年限：①尚未承包到户和休耕地退耕还林的，以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林，只享受种亩一次性造林补助费，按50元／亩补助；②承包耕地退耕还林补助，除享受一次性种苗补助费补助费50元／亩补助外，还可享受：（A）生活补贴费按20元/亩补贴，补贴年限生态林8年，经济林5年；（B）提供粮食补助的按300斤/亩，吉水县2002年项目工程第一年以供应粮食进行补助。根据《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》，从2004年起，我省退耕还林粮食改为发放现金，按210元／亩补助标准发放，补助年限生态林8年，经济林5年。

3、退耕还林资金管理

退耕还林资金由三块资金组成，一是退耕还林工程现金补助（生活补助费）；二是种亩补助费；三是粮食补助资金。退耕还林工程现金补助和种亩补助费由县林业局设专户管理，退耕还林粮食补助资金由县财政局在农发行设专户管理。兑付方式：县林业局对各乡镇退耕还林地进行验收，并造好花名册经县领导签字后，交县财政局拨付资金，县财政局根据县林业局的花名册提供的验收合格面积，将资金拨付到各乡镇财政所设立的专户。乡镇财政所根据县林业局提供的花名册将财政局所拨付的资金打进退耕还林户或退耕还林承包户的存折。

二、退耕还林项目管理存在的主要问题

1、退耕还林工程管理方面的问题，主要体现在以下几个方面：一是管护不到位，人畜危害严重；二是对造林低洼地段不开沟排水，树木长期积水而死；三是不进行幼林抚育或抚育不及时，杂灌草丛生；四是未加强对林木的病虫害的防治；五是集体承包的退耕还林没有落实具体管护人或管护人为分散式即每家每户管理自己的退耕地；六是相关管理部门的原因，退耕还林初期退耕还林作为一项政府重要任务，各级都给予极大重视，因此监管和验收都相对严格，其短期效果明显，林木成活率较高，到了退耕中期，管理部门的工作内容有所改变，加上检查会增加相关部门的成本，验收效果明显降低，退耕户或承包户也很难获取有关信息，也未真正听取退耕户或承包户的意见。以上问题是造成验收不合格的主要因素。

2、退耕还林面积分配不够合理，缺乏监督机制。根据《退耕还林条例》，下列耕地应该纳入退耕还林规划，一是水土流失严重的；二是沙化、盐碱化严重的；三是生态地位重要、粮食产量低而不稳的。并且强调在江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要的、粮食产量低而不稳的，应当在退耕还林规划中优先安排。但在调查中发现，大部分退耕地还是符合规划标准可用于退耕还林工程，但也有部分退耕地是不符合要求的，政府下达退耕还林计划并没有首先核实各乡镇到底有多少符合退耕还林的土地，下达计划后，没有符合以上标准的退耕地为了完成任务就用好粮田来还林，并且还没有成片，东一块西一块；有的是低洼地段长年积水，根本就不能栽种树的地方，成活率很低；还有极少承包户通过荒地栽树列入退耕还林指标。

3、承包户与退耕户利益关系不到位。根据吉水县有关文件，明确了耕地提供方与承包户之间的利益分配关系，从2006年开始，耕地提供方享受粮食补助资金不得少于80元/亩，以缓解退耕户与承包户之间的矛盾，并应补签和完善好退耕还林合同，但从调查中了解，还有很多退耕户与承包户之间并没有完善和补签好退耕还林合同，也有没享受到80元/亩的补助，有的农户甚至还不知道有这个文件精神。

4、退耕还林工程建设检查验收尺度不一。退耕还林补助资金是根据检查验收情况发放，目前，退耕还林工程建设由林业部门各乡镇的林业工作站负责组织验收，依据《退耕还林工程建设检查验收办法》有统一的标准，但实际验收时在成活率和验收合格面积等问题上各乡镇有不统一的现象，同一种情况下，尺度不一，并且还存在同时栽种的树种，但有的是经济林，有的却是生态林。如果是林业部门人员承包的，存在即当裁判员也是运动员，缺乏有效的监督管理问题。

5、没有建立退耕还林公示制度。根据《退耕还林条例》的第四十条，“实施退耕还林的乡（镇）、村应当建立退耕还林公示制度，将退耕还林者的退耕还林面积、造林树种、成活率以及资金和粮食补助发放等情况进行公示”，但从调查的乡（镇）、村来看，有的乡镇没有建立退耕还林公示制度。

6、资金管理跟踪问效缺位。作为资金管理的财政部门，仅凭林业部门的验收花名册就兑付了资金，据调查绝大部分乡镇财政所人员不知道本乡镇村组的退耕地在哪里，更谈不上成活率情况和项目管理如何，主要受部门之间的分工不同和部门之间协调也不够的原因。

7、耕地面积得不到合理的调整，失地农民要求强烈。我们调查到某乡镇一村小组退耕还林面积52.5亩，其退耕地占用的是部分农户农田，由于人平耕地面积较少，有限的耕地面积作退耕还林后，村小组又没有合理的调整好田亩，部分农户的利益受到较大的影响，所以强烈要求重新调整耕地面积，群众意见大。

8、林权关系不顺直接对林木管理产生不利影响。实施退耕还林工程中，中央政府主要考虑的是生态效益、整体效益和长远效益。退耕农户更多关心的是自己的生存问题，对退耕农户而言，在一定时期内直接关注的必然是退耕还林带来的现实经济收益和国家实际补助水平。我国的退耕还林政策规定，农民承包的耕地和宜林荒山荒地，种植树木以后，承包期一律延长50年，由县级人民政府逐块登记造册，核发林木权属证明，允许依法继承、转让，到期后可按有关法律和法规继续承包。同时又规定要营造生态林必须占80%，而且不许自行砍伐。对退耕农户而言，拥有林地产权却不能自由选择林种和砍伐，认为其产权的完整性受到限制，退耕还林补偿期结束后农户栽种的树木如果不能产生经济收益，将在管理上带来很多困难和问题。

三、对退耕还林后续管理的建议

退耕还林是一项极其复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，技术要求高，关系到退耕者千家万户农民的切身利益，也影响到生态建设的质量和可持续发展区域经济的发展的农村社会的稳定。加上其巨大的投资量、时空跨度以及工程收益的特殊性，如果缺乏具有前瞻性的政策和管理技术，将影响工程的有效进展，难以实现“退得下、还得上、稳得住、能致富、不反弹”。针对存在的问题，在加强领导、深入宣传、落实资金、依靠科技、强化管理，从政策、资金、组织、管理等方面给予支持。因此我们建议：

1、加强领导，做好政策的宣传到位。林业、计划、财政、农业、水利等部门及乡镇、村级干部应在政府统一领导下，按照《退耕还林条例》和相关规定的职责分工，做好退耕还林的有关工作。为了使退耕还林工程建设政策做到家喻户晓，调动广大群众植树造林的积极性，应充分利用广播、电视等媒体和设宣传橱窗、致退耕农户的一封信、印发宣传册等形式宣传政策法规和科技兴林讲座，营造良好和造林绿化氛围。

2、进一步规范退耕还林工程管理。首先是完善退耕还林指标分配公示制度，确保退耕指标分配公开公正，使之真正惠及广大农户。其次是鼓励户退户还，让退耕户真正享受国家的政策，维护好群众利益。对大户承包参与退耕还林的，要组织双方签订好合同，保证退耕户享受应得利益。第三是各退耕还林承包户和退耕户应按照林业部门的要求认真做好退耕还林抚育和林木管护工作，对于连续2年补栽、管护仍不合格的小班，应进行作业设计变更，并取消该承包户或退耕户的退耕还林资格。第四是进一步严格检查验收，完善退耕还林检查验收责任追究制，切实提高县级自查验收质量，坚决禁止“人情检查”、“关系验收”。第五是有必要统一制定退耕还林申请书、合同书、退耕还林证、林权证、退耕还林作业设计小班分户建档卡和检查验收小班分户卡（即“两书两证两卡”）等规范性文本，这样不但能理顺承包户和退耕户之间利益分配关系，也能消除退耕户和承包户的后顾之忧。

3、把好补助资金兑现关。作为退耕还林资金管理部门，应了解和掌握项目工程建设情况，严把资金拨付兑现关。参与退耕还林的验收和跟踪问效监管，在林业部门验收合格后，凭相关部门提供的花名册以及承包户和退耕户提供的相关规范性文本及时向农户兑现粮食补助款，并坚决执行公示制度，接受社会监督，对于有问题的承包户或退耕户经过调查核实后，该兑现的按政策兑现，不该兑现的坚持原则暂停拨付补助资金。

4、进一步明确产权，保障农户合法权益。产权是一切经济制度的核心。一种有效的产权制度能给产权主体稳定的经济预期。进而能够有效地刺激人们的投资活动。在退耕还林工程实施过程中，明确产权尤为重要，原因是长期以来我国的林业政策多变，土地承包政策不稳，并且没收、盗伐和哄抢承包林的现象时有发生。这些都使农民在退耕还林时对未来收益预期有着很大的不确定性，直接影响到农民退耕还林的信心和积极性。对退耕农户而言，能够以明确规范的产权形式确保其未来收益的稳定和可靠，是推进退耕还林工程不可缺少的重要方面，有必要尽快做好吉水县退耕还林确权发证工作。

5、组织开展退耕还林清查工作。认真开展退耕还林‘五查’工作”。一查承包合同。对承包大户与退耕农户签订的合同进行全面梳理，凡是承包大户采取欺骗手段与退耕农户签订的合同必须进行纠正，利益分配必须进行调整，确保群众的利益得到保障；二查政策补助兑现。严禁将退耕还林政策补助抵扣各类农业提留，严禁村组干部代签代领，确保资金直接发放到户；三查种苗供应。严禁垄断供苗，种苗资金节余必须用于造林补植或直接返还退耕农户，严禁将种苗款节余用于行政事业开支；四查造林数量和质量。重点查造林质量是否合格、保存面积是否属实、抚育管护是否到位，严防出现复耕。坚决杜绝保存率不达标、抚育管护差的退耕还林地领取钱粮补助；五查档案资料。重点查退耕还林合同、检查验收证明、兑现材料等是否齐全，是否统一归档，档案管理是否规范。

6、建立健全退耕还林信访案件查办责任制。全面清理涉及退耕还林工程的信访案件，设立退耕还林举报电话，及时做好群众来信来访的受理和查办工作，真正做到取信于民。对于套取和挪用退耕还林资金等现象，纪律检查和司法部门应追究相关人员的责任。

（稿件来源：全国农村经济动态监测点江西省吉水县发改委）