——中国钢铁工业协会常务副会长朱继民

解读《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》

来源：《中国冶金报》

10月15日，国务院出台了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（以下简称《指导意见》）。作为纲领性文件，该意见对化解产能严重过剩矛盾提出了总体部署和要求。为全面细致地了解《指导意见》推出的深刻含义，《中国冶金报》记者专访了中国钢铁工业协会常务副会长朱继民。

记者：化解钢铁行业产能严重过剩矛盾的重大意义是什么？为何选择钢铁行业作为工作重点？

朱继民：当前，我国钢铁行业面临前所未有的困境，全行业盈利水平低，企业经营形势严峻，产能过剩矛盾日益突出。截至2012年底，我国已有炼铁产能9亿吨，炼钢产能9.76亿吨，粗钢产能利用率仅为72%。若以产能利用率85%作为正常水平，目前非正常闲置炼钢产能即过剩产能约1亿吨。

目前，我国钢铁过剩产能的绝对数大，超过其他任何经济体，且在建产能仍然过于庞大，在建、设计和规划的钢铁项目约有炼铁产能9700万吨、炼钢产能6700万吨。如果这些产能全部建成且现有产能基本不变，我国将拥有炼铁产能10亿吨、炼钢产能10.4亿吨。

钢铁过剩产能的严重性不容低估。《指导意见》指出，产能严重过剩越来越成为我国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源；如不及时采取措施加以化解，势必会加剧市场恶性竞争，造成行业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题，直接危及产业健康发展，甚至影响到民生改善和社会稳定大局。

化解钢铁行业产能过剩矛盾有利于钢铁行业顺应国内外经济发展新变化，满足下游行业结构调整、转型升级的新要求；有利于行业提高发展质量和经济效益，不断增强企业核心竞争力；有利于行业推动产业重组、优化产业布局，提升区域市场的控制力和资源配置效率；有利于行业加大节能减排工作力度，打造“美丽钢铁”，实现钢铁强国梦。

记者：如何判断钢铁行业处于产能过剩阶段？ 

朱继民：产能过剩是指某种商品的生产能力明显大于市场需求，生产能力存在不合理闲置。按照过去的看法，产能过剩表现为某种产品的生产能力超过产量、销量或社会需求量的差额。但现实中，人们逐渐意识到，简单地把产能大于产量的差额全部视为过剩产能是不客观的，等于说只有“产能=产量”，完全没有闲置产能，才算没有产能过剩。若如此衡量，几乎没有一个竞争性行业不存在产能过剩。实践表明，存在适度的闲置产能，是保障供给的必要条件。比如，电力行业须按用电高峰时段的电力需求配备电力设施，在用电低谷时段势必有一部分产能闲置起来，否则就不能保障高峰时段的供电。在市场经济条件下，存在适度的闲置产能是市场机制发挥作用的必要条件，可促进企业技术进步、管理创新，从而使整个行业不断进步。

闲置产能何为适度呢？这要用到“产能利用率”指标，也就是一定时期的产品产量与当期平均产能之比。不同行业，不同历史时期，正常的产能利用率有一定区别。就钢铁行业而言，按我国历史经验，产能利用率达到85%左右较为正常。也就是说存在15%左右的闲置产能是适度的，突出表现是钢铁行业平均利润率与工业行业平均数不相上下。产能利用率过高，比如超过90%，会导致钢材价格暴涨，进口钢材猛增，1993年和2003年我国曾经发生过这种现象，说明当时产能是不足的。而产能利用率低于80%，则说明产能已经存在不合理的闲置，下降到《指导意见》所说的70%左右，则说明存在严重过剩。产能存在过剩和严重过剩的突出表现是，行业平均利润明显低于社会平均水平，亏损面加大，直至出现全行业亏损。

值得指出的是，行业平均利润率与产能利用率并不总具有严格对等关系，利润率高低还取决于处于边际状态企业的经营行为。比如，一些国家的钢铁产能利用率很低，但钢铁企业在市场不好时通常选择停产，而不是亏本坚持生产。因此，行业利润虽有所下降，但仍能保持相对较好的盈利水平。

记者：《指导意见》对钢铁行业在建、拟建项目是如何考虑的？

朱继民：对于在建钢铁项目，《指导意见》明确提出：“分类妥善处理在建违规项目”。“对未按土地、环保和投资管理等法律法规履行相关手续或手续不符合规定的违规项目，地方政府要按照要求进行全面清理。凡是未开工的违规项目，一律不得开工建设；凡是不符合产业政策、准入标准、环保要求的违规项目一律停建；对确有必要建设的项目，在符合布局规划和环境承载力要求，以及等量或减量置换原则等基础上，由地方政府提出申请报告，报发展改革委、工业和信息化部并抄报国土资源部、环境保护部等相关职能部门。上述职能部门在委托咨询机构评估的基础上出具认定意见，各相关部门依法依规补办相关手续。对未予认定的在建违规项目一律不得续建，由地方政府自行妥善处理；对隐瞒不报在建违规项目，一经查实，立即停建，金融机构停止发放贷款，国土部和环保部依据土地管理法、环境保护法等法律法规予以处理，对涉及失职渎职和权钱交易等问题的予以严肃查处，对监管不力的要严肃追究相关人员的责任”。

对于拟建钢铁项目，《指导意见》提出：“严禁建设新增产能项目”。“各地方、各部门不得以任何名义、任何方式核准、备案产能严重过剩行业新增产能项目，各相关部门和机构不得办理土地(海域)供应、能评、环评审批和新增授信支持等相关业务”。

记者：《指导意见》提出，要建立过剩行业产能预警体系，该体系如何建立？

朱继民：建立一个在法治和政府严格监管下，主要依靠市场配置资源的钢铁行业运行体系，我国钢铁企业众多，如果没有完善的信息渠道和预警体系，难免继续出现盲目投资现象，造成企业投资失误和社会资源的巨大浪费。因此，应尽快建立和完善信息披露和产业预警体系。

一是在钢铁项目投资仍需经过投资主管部门核准的政策环境下，投资主管部门应该做好信息公开工作，对项目申报的规模、进程等及时上网公布，对绕过核准乱上项目的行为予以处罚。

二是完善统计体系，建议国家统计局增设产能统计并按月公布。同时，针对相同炉型上报产能差别很大的现象，建议有关部门对产能标准进行统一规范。

三是建立产能预警制度。主要是委托行业协会或经济运行研究机构定期发布产能利用率、行业利润率等指标。这些指标应尽可能按产品类别、企业类型和地区等细化。

四是加强对进出口情况的分析、预警。

五是加强对企业经营状况的监控、分析。一方面，加强对原料市场价格、钢材市场价格信息的监控和分析；另一方面，要对不同企业的市场行为进行监控，对不正当竞争的行为进行通报。

记者：在化解产能严重过剩行业矛盾的过程中，如何发挥地方政府的积极性？

朱继民：化解产能严重过剩行业矛盾必须发挥地方政府的积极性。为此，《指导意见》指出，要建立中央和地方联动机制，加强协调服务，并提出了多项措施。一是由地方政府按照要求全面清理在建违规项目，对确有必要建设、符合要求的项目，地方政府向国家发改委、工信部等部门提出申请报告，按程序办理相关手续；二是将清理整顿建成违规产能的权责下放到省级人民政府，根据相关法律法规、规范、标准的要求，提出整顿方案并向社会公示；三是借鉴试点经验，重点在山东、河北、辽宁、江苏、山西、江西等地区推进钢铁产业结构调整。以上措施实事求是、重点突出、任务明确，充分考虑了发挥地方政府在化解本地产能过剩矛盾中的能动作用，切实加强了地方政府在化解产能过剩中的职能。上述措施的实施将大大调动地方政府积极性，有力促进化解产能严重过剩行业矛盾。

《指导意见》提出，由各省级人民政府对产能严重过剩行业建成违规项目进行全面清理。为更好地推进各地开展钢铁结构调整工作，国家发改委已组织完成了《平稳实施钢铁产能存量调整》的课题研究工作。该课题系统地研究了钢铁产能存量调整的原则、量化标准条件、定性考虑因素、主要措施以及风险防范措施等。国家发改委建议将课题研究成果，特别是调整存量的量化和定性标准推荐给地方政府，作为贯彻落实《指导意见》过程中的参考实施细则，以促进钢铁产能存量调整工作更加规范、高效和有序。

记者：《指导意见》提到，“要推动城市钢厂搬迁，优化产业布局”，我们在产业布局方面有何考虑？

朱继民：受资源和历史等因素影响，我国钢铁产业在空间布局方向呈现“东多西少”、“北重南轻”状况，产能布局与资源和市场不协调。随着城市发展规模扩大，城市钢厂与城市规划的矛盾越来越突出，有些企业已经处于城市的中心。由于环渤海和长三角地区钢铁产能比重偏大，区域资源和环境承载能力难以为继，产业布局与环境保护的矛盾日益突出。为此，《指导意见》提出，在坚决遏制产能盲目扩张和严控总量的前提下，有序推动城市钢厂搬迁，优化产业布局。

按照区域发展总体战略要求，适应城镇化发展需要，结合地方环境承载力、资源能源和市场等条件，有序推进产业梯度转移，实施环保搬迁。城市钢厂搬迁工作不能一刀切，大部分城市钢厂首先要加强并拓展钢厂为城市服务的功能，与城市共融协调，实现绿色发展；在符合国家产业布局调整规划的前提下，确有必要搬迁的，在调查研究的基础上要进行充分的科学论证。

记者：全面推广400MPa热轧带肋钢筋，是否全面淘汰335MPa热轧带肋钢筋？

朱继民：为提高用钢水平，降低建筑工程用钢量，推进节能减排，有必要全面淘汰335MPa热轧带肋钢筋，推广高强钢筋。

一是推进政策实施。2012年年初，工信部和住建部联合印发了《关于加快应用高强钢筋的指导意见》，明确指出：到2013年底，在建筑工程中淘汰Ⅱ级（335MPa）螺纹钢筋。《产业结构调整指导目录（2011年本）》钢铁类条款将HRB335、HPB235热轧钢筋产品列为淘汰类，至2012年底，全面淘汰HRB335、HPB235热轧钢筋。2013年2月份，国家发改委又发布了《国家发展改革委关于修改<产业结构调整指导目录（2011年本）>有关条款的决定》，该决定强调，自5月1日起，不得再生产、销售HRB335、HPB235热轧钢筋。

二是推进产品升级。HRB335热轧带肋钢筋在发达国家早已停止使用，但我国建筑领域仍在使用。《2012年中国钢铁工业统计年报》统计数据显示，2012年我国钢筋产量达到1.92亿吨，其中Ⅰ级钢筋483万吨，占全部钢筋产量的2.5%；Ⅱ级螺纹钢筋产量8160万吨，占全部钢筋产量的42.4%。2012年，我国钢筋生产能力约20100万吨，国际先进水平和国内先进水平占总生产能力的70.1%，绝大部分生产线具备Ⅲ级及以上高强度钢筋的生产能力。我国用于替代HRB335的高强度钢筋产品生产工艺已经成熟，产品质量和生产能力完全可以满足建筑市场需求。

三是推进淘汰落后装备。2012年，我国钢筋落后生产能力为2085万吨，占总生产能力的10.4%，这些生产装备大部分属于国家钢铁产业政策中要求淘汰的横列式轧机，能耗和生产成本高。Ⅱ级螺纹钢全部淘汰，意味着钢铁企业优化装备结构改进生产工艺和设备，将带动钢铁企业装备升级。

记者：对于《指导意见》提到的，“逐步提高热轧带肋钢筋、电工用钢、船舶用钢等钢材产品标准，修订完善钢材使用设计规范”，是如何考虑的？

朱继民：近年来，随着钢铁工业转型升级和钢铁下游行业发展的需要，钢材产品标准和钢材使用设计规范已经不能完全适应钢铁行业与下游行业发展的要求，亟须制定或修订部分钢材品种的生产标准和使用设计规范，需要钢铁行业与下游行业建立合作机制，共同推广应用高性能钢材，实现节材、节能目标。

在热轧带肋钢筋方面，400MPa及以上高强度热轧带肋钢筋的推广应用，需要钢铁行业与建筑行业建立合作机制，提高热轧带肋钢筋的产品标准，并对建筑设计规范进行修订，从生产标准和下游行业设计规范入手，提高节材、节能高强钢筋的使用比例。

在电工钢方面，需要钢铁行业与电工电器行业合作，修订生产标准和设计规范，采取提高电工钢的牌号标准或提高电工钢的性能标准，在电机和变压器设计规范中增加禁止使用热轧电工钢和二次油片的条款等措施，推广应用高性能电工钢生产高效节能电机，限制高能耗产品的制造和使用，达到节能减排的效果。

在船舶用钢方面，需要钢铁行业与船舶行业联合，完善船舶用钢标准，增加耐腐蚀船板、海洋平台用钢等船舶用钢标准，修订船舶设计规范中船舶用钢的使用强度，提高高强度船板的使用比例，降低船舶单位载重吨的钢材消费系数，推进钢铁产品升级与船舶行业轻量化发展。

记者：“取消加工贸易项下进口钢材的保税政策”是在怎样的背景下提出？

朱继民：为充分利用国际国内“两种资源、两个市场”，促进国内加工行业的发展，国家对于保税区及境内的加工贸易企业，为生产加工出口产品而进口的原料采取保税方式，进口原料出口免征进口环节关税和增值税，出口产品时也不再退税。而对于采用国产原料，所缴纳的增值税进入加工贸易企业生产成本。由此，国产钢材进入加工贸易市场要征17%的增值税，以及以增值税为基础计算的城建税、教育费附加，合计多缴18.7%的费用，阻止了国产钢材进入加工贸易市场。国产钢材无法与进口钢材公平竞争，引发加工贸易企业大量采购进口钢材，国内部分钢铁企业为减轻由此带来的税收差异，先将钢材报关出口再由加工企业通过加工贸易方式进口，形成国产钢材“海上一日游”的现象。目前，在我国进口钢材中，有50%是以加工贸易方式进口的。

为实现国产钢材和进口钢材在加工贸易市场上公平竞争，经国务院批准，从上世纪90年代，对于加工贸易企业为生产出口产品而采用国产钢材的，在相关部门组成的监管组的监管下给予全额免税，即钢材“以产顶进”工作。但2004年国家相关部门停止了该项政策的执行。按照现行税法的规定，通过加工贸易方式进口钢材仍然实行免税政策，而用国产钢材都要上缴17%增值税，显失公平，必然削弱国内钢铁企业的市场竞争力，也不符合WTO的“国民待遇”。国内钢铁生产企业迫于竞争压力，提出恢复“以产顶进”工作即对于加工贸易企业采用国产钢材免税或取消“加工贸易项下进口钢材的保税政策”。

记者：在化解钢铁产能过剩矛盾工作中，中国钢铁工业协会将采取哪些具体措施？

朱继民：钢铁协会把化解产能严重过剩矛盾作为全行业一项重要工作，将积极配合政府部门认真做好相关工作。近期的工作重点：一是做好《指导意见》宣传、贯彻工作，钢铁协会将根据需要召开会议，请有关部门负责同志对总体方案进行宣传讲解，使会员企业能够对《指导意见》有比较清楚地了解；二是针对钢铁行业在落实过程中出现的问题，及时与有关部委沟通；三是加强调研，11月份，钢铁协会将展开赴会员企业专项调研活动，全面掌握各地区进展情况，了解会员企业面临的问题，及时反映会员企业诉求。

化解产能严重过剩矛盾是一项长期而艰巨的工作，钢铁协会将该项工作作为推进钢铁行业结构战略性调整，提高钢铁产业素质，加快转变发展方式的主攻方向和实现路径，积极探索钢铁工业创新发展的新思路、新模式。将着力深化以下十项工作：

一是配合政府部门做好遏制产能盲目扩张工作。钢铁协会要把配合做好符合《钢铁行业规范条件》的钢铁企业审核工作作为化解产能严重过剩矛盾的重要抓手。认真摸清钢铁企业发展现状，为规范钢铁企业生产发展、淘汰落后产能等具体政策措施的制定提供依据。

二是建立钢铁行业产能过剩预警系统。该系统涵盖钢铁产业在建项目、已核准项目信息库，未纳入钢铁协会统计的非会员企业的生产经营运行信息库，定期发布钢铁产业产能利用、市场供需等相关情况。

三是加强会员企业市场行为自律与协调工作。根据市场情况，钢铁协会将定期组织企业研讨协商，合理控制产能，规范销售行为，研究、理顺钢铁产品价格形成机制，维护行业整体利益，避免恶性竞争。在专项产品市场协调方面，持续深化南方、北方板材生产企业协调组的工作。在重点品种协调中，特别是某些工程项目招标中，引导协调组成员加强沟通，消除误会，同时积极向招标方介绍钢铁生产特点、产品质量保证体系要求等。要求参加协调的企业应当信守承诺，对违背承诺的应予以谴责。

四是围绕构建钢铁产业公平市场竞争环境、推进钢铁产业转型升级与结构调整、促进钢铁产业节能减排与绿色生产、维护钢铁产业安全等四个方面开展相关财税体制与财税政策支持的研究。

五是召开用户行业协会座谈会，着重对用户行业用钢需求结构及用钢量加强分析，并及时将分析报告在协会网站会员区发布，引导会员企业关注下游行业结构升级带来的新的用钢需求，并按照市场需求科学地进行产品升级及技术装备升级。

六是加快行业标准制修订，推进钢铁品种质量上新台阶，促进钢铁产品升级换代。钢铁协会将加强冶金产品达到国际先进水平实物质量认定“金杯奖”活动，帮助会员企业树品牌，提质量，创效益。配合工信部，参与组织落实钢铁与下游用钢产业战略合作，加大高强螺纹钢筋推广应用，落实高效电工钢推广应用合作组工作；推进船用耐蚀钢、建筑用高强结构钢、海洋工程用钢、汽车零部件用高性能特殊钢等重要品种的上下游战略合作。加快推动相应标准制修订，协助企业开拓新市场。

七是按照以企业为主体、市场导向与政府引导相结合的原则，协助做好产业布局调整，研究促进企业兼并重组的政策措施与建议，促进企业兼并重组，提高钢铁产业的整体素质。

八是不断提高钢铁行业绿色生产水平，规范并加快满后产能的退出。钢铁协会一方面要加大节能减排工作，包括钢铁产品的全生命周期节能减排研究，钢铁生产全流程的系统优化节能、重点节能技术的示范推广节能，以及先进经验的推广，大力宣传近年来建设绿色钢铁所取得的成绩；另一方面要不断完善和提高能源消耗及污染物排放标准，加快淘汰落后产能。

九是研究钢铁企业拓展海外发展空间的建议与措施。一是要积极研究探索优势钢铁企业在全球范围内开展资源和价值链整合实现“走出去”的最优路径与运行模式；二是协会要在建立健全贸易投资平台和“走出去”投融资综合服务平台方面要有所作为，积极为优势钢铁企业争取政策支持和相关的激励措施。

十是研究和推进“增强钢铁企业创新驱动发展的动力”。协会将通过多种方式推动行业共性技术突破。一是构建上下游战略合作创新平台，平台兼顾参与企业个性技术和整体共性技术两个方面，积极探索和推进合作研发机制的建立，实现钢材产品技术开发、应用技术开发、产品设计与规范服务的联动效应；二是依托国家科技项目，积极组织行业开展关键共性技术研究，重点开展“新一代可循环钢铁流程技术开发”和“特殊钢生产流程关键技术开发与集成示范”、“资源节约型特殊钢关键技术及应用示范”、“钢铁行业绿色制造关键技术集成应用示范”、“大型钢铁联合企业废物循环利用技术与示范”、“新一代节能高效连续热处理关键技术研究及示范”等对行业有重大意义的共性技术；三是积极建议政府设立相关科技专项，通过国家科研资金引导，带动共性技术的研发，推进科技成果的产业化转移与应用；四是针对行业重大共性技术问题，组织行业专家开展技术咨询服务和技术推广，如成立大高炉专家委员会，组织行业的力量，帮助企业有效解决大型高炉运行效率问题；五是发挥行业引导作用，编写钢铁工业中长期科技发展指南，引导共性技术发展方向。