来源：中国经济导报

编者按

为积极稳妥化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，指导其他产能过剩行业的化解工作，国务院近日印发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

本次《指导意见》展现出与以往诸多的不同，其中最直接的变化就是突出“化解”，而不是以前常常提到的“抑制、遏制”。这说明此轮对产能的调控，将更加注重遵循产业发展和市场变化的客观规律，更倾向于有效发挥政府与市场的协调作用，而尽量避免单纯和过多地依靠行政手段进行干预。

日前，中国经济导报请到多位专家对《指导意见》进行了详细解读。本期我们刊登的是付保宗、朱继民、赵武壮三位专家对化解产能过剩行业共性问题的解读，而具体各个行业的解读也将在本报B2版陆续刊登，敬请关注。

一问：制定《指导意见》有何重大意义？

当前，在国内外市场有效需求不足的形势下，不仅传统制造业产能过剩问题正日益突出，部分新兴产业也存在盲目发展情况。这些产业是实体经济的重要组成部分，其产能过剩容易引发以下一系列问题：

一是产能过剩严重影响产业健康和可持续发展。我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等产业产能均占全球的40%-60%，而实际产能利用率普遍在73%左右，比全球平均水平约低10个百分点，过剩行业平均销售利润率普遍在3%以下，与7%的工业平均水平有明显差距；企业平均负债率大多在60%以上。这些产业大多既是资源、能源、资金、劳动密集型产业，又是污染物的主要排放源，无论从资源、能源供给，还是从环境保护要求，都难以支撑其健康、可持续发展。

二是产能过剩进一步加剧可能引发系统性风险。2012年，我国钢铁产业产值7.2万亿元，从业人员405万，投资6584亿元；有色金属产业产值4.1万亿元，从业人员246万，投资5516亿元；水泥、造船等产业也普遍具有产值高、就业多、投资大、带动强等特点，是各地竞相投资的热点。随着一批拟在建项目的陆续上马，产能过剩面临加剧的风险。如任其发展，短期内，将加大企业生产经营困难，造成企业关停、职工下岗、银行不良资产增加等问题；长期将可能制约我国产业竞争力提升，延迟产业结构升级和发展方式转变，拖累工业化进程。因此，中央经济工作会议把化解产能过剩矛盾作为推进产业结构调整的重要工作。

从短期来看，化解产能严重过剩矛盾有利于产业和市场稳定运行，消除系统性风险；从全局和长远来看，遏制矛盾进一步加剧，引导好投资方向，对加快产业结构调整，促进产业转型升级，防范系统性金融风险，保持国民经济持续健康发展也具有重大意义。制定实施《指导意见》，有利于产能严重过剩行业顺应国内外经济发展新变化，满足产业结构调整、转型升级的新要求；有利于提高发展质量和经济效益，不断增强企业核心竞争力；有利于推动企业重组、优化产业布局，提升资源配置效率；有利于建立企业公平竞争的市场环境，促进国民经济平稳运行。因此，认真贯彻执行《指导意见》意义十分重大。

二问：化解产能的五大重点行业是如何划定的？

钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶5个行业的产能过剩问题既具有共性特点，也存在一定的特殊性。

一是上述5个行业是国民经济的重要行业，产能过剩问题带来的直接影响较大。目前这5个行业的产值和就业分别占全部工业的15%以上和10%以上，行业产能过剩不仅关系到其行业本身，也会对其他相关产业产生重要影响。

二是上述行业产能过剩问题会造成较大的社会负面效应。上述行业均具有明显的资本密集型特征，生产过程中的能源资源消耗量普遍较大，污染物排放强度较高，如不及时采取措施加以化解，势必会造成较为严重的银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题。

三是上述行业产能过剩更典型地受到发展理念偏差和体制机制不合理等因素的影响。由于上述行业具有资本密集和增长弹性大等特点，一些地方为了追求发展速度，通过廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资，与此同时，资源要素市场化改革滞后，政策、规划、标准、环保等引导和约束不强的因素对上述行业也形成一定的隐性补贴，助推了行业的重复投资和产能扩张。

基于上述特点，以这5个行业作为此次化解产能过剩工作的重点和突破口具有必要性和可行性。

三问：从“抑制、遏制”到“化解”意味着什么？

此次《指导意见》突出“化解”，而不是以前常常提到的“抑制、遏制”，措辞的变化表明，《指导意见》更加注重遵循产业发展和市场变化的客观规律，更倾向于有效发挥政府与市场的协调作用，而尽量避免单纯和过多地依靠行政手段进行干预。

从国际上看，许多国家在经过一段较长时期的高速增长之后，都曾出现过比较严重的产能过剩问题。而不同国家由于经济体制和发展模式的不同，应对产能过剩问题的方式也有所不同。如美国自20世纪80年代中期以来，先后经历了4次较为严重的产能过剩。其间均出现过产能利用率大幅下降的现象。日本的产能过剩集中表现在20世纪70年代到80年代初，在经济持续多年高速增长之后，随着石油危机等国际经济事件的发生，日本诸多产业尤其是基础材料工业陷入了长期的生产停滞。比较而言，美国市场化程度较高，化解产能过剩主要依靠货币政策、财政政策等总量调控政策；而日本应对产能过剩除总量调控政策之外，还较多地运用了产业政策等结构性调控政策。从美日实践来看，应对产能过剩矛盾需要充分考虑一国的发展阶段、市场环境、体制机制等具体因素。

我国作为发展中国家，当前仍处于追赶阶段和体制机制转轨的环境中，一些不合理的非市场因素依然存在，使市场机制不能及时有效地抑制产能过剩的出现，增大了部分领域产能过剩发生的频度和程度，削弱了市场机制对产能过剩的调节作用，也放大了产能过剩的负面效应。因此，在我国市场化程度不断提高的过程中，通过更好地厘清政府和市场边界的“化解”来代替较多依托行政手段的“制止、遏制”，更符合我国的发展阶段和基本国情，也符合未来的改革趋势。《指导意见》提出的相关政策措施有利于充分发挥市场配置资源的基础性作用。

四问：此轮产能严重过剩的主要原因是什么？

当前，我国产能过剩问题的形成既有国际金融危机冲击下国际国内需求下滑、竞争加剧等环境变化的短期因素影响，也是产业发展方式粗放、体制机制不合理等诸多长期矛盾的集中体现。主要表现在以下几个方面：

一是经济高速增长的拉动。随着我国工业化和城镇化进程的加快，制造业进入了快速发展时期，基础原材料产业产能规模急剧扩张，资源消耗投入巨大。同时，受发展理念、发展阶段、发展环境等因素的影响，“重数量、轻质量、重规模、轻效益”的现象十分普遍，企业通过简单扩大再生产就能获得较好的利润，并在放大的市场预期下加速扩张产能规模，且重化工行业由于投资大、劳动力密集，企业退出市场困难多，易形成产能过剩。

二是地方政府的投资助推。受我国现行财税体制和干部考核体系的影响，地方政府在政绩考核压力下，热衷于建设投资拉动大、工业增加值和税收多、就业贡献高的项目，特别是对技术成熟稳定、进入门槛较低、建设风险较小的建筑钢材、平板玻璃、水泥、电解铝等项目热情较高，导致一些区域出现了比较严重的盲目投资和重复建设。同时，这也是淘汰落后产能、实施跨区域兼并重组的主要阻力来源之一。

三是生产要素价格机制扭曲。在我国经济发展的过程中，土地、劳动力、资源等价格均存在不同程度的扭曲，没有真实反映企业生产经营成本，特别是存在一些地方政府违规对企业实行税费减免、土地优惠、公共资源配置等各种形式的投资补贴，严重影响了企业产能投资行为和市场竞争。同时，一些地方政府以放松环境政策作为吸引高污染行业企业的手段，降低了企业的排污和环境成本，从而导致高污染行业过度的产能投资。

四是受国际分工地位的影响。随着对外开放的不断深入，我国加快融入全球生产和贸易体系，制造业规模位居世界前列，但在国际产业分工中处于中低端位置。国际金融危机发生以来，全球经济进入了低速增长的结构调整期，外需严重萎缩和内需持续不振相互叠加，使产能过剩矛盾更加凸显。

《指导意见》针对上述成因，按照尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治的总原则，明确了化解产能过剩的三项目标、八大任务、五个重点行业和九项政策措施，应该说目标明确、任务清晰、重点突出、政策措施具有较强的针对性，未来将会通过一系列配套措施强化执行环节的操作性，如果执行到位就能够切中要害，成效会逐步显现。

对我国的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等企业众多的行业来说，如果没有完善的信息渠道和预警体系，难免继续出现信息滞后、盲目投资现象，造成企业投资失误和社会资源的巨大浪费。因此尽快建立和完善信息披露和产业预警体系具有重要的现实意义。具体来说，应该包括以下几个方面：

一是对项目投资仍需核准的钢铁等行业，应及时公开投资信息，对投资项目申报的规模、进程等及时上网公布。二是完善统计体系，建议国家统计局增设产能统计并按月公布，同时建议有关部门对产能标准进行统一规范。三是建立产能预警制度，委托行业协会或经济运行研究机构定期发布产能利用率、行业利润率等指标。这些指标应尽可能按产品类别、企业类型和地区等细化。四是加强对进出口情况的分析、预警，让企业及时了解国际需求的变化情况。五是加强对企业经营状况的监控、分析，一方面加强对原料市场价格、钢材市场价格信息的监控和分析，另一方面也要对不同企业的市场行为进行监控，对不正当竞争的行为进行通报。