强化应急体系建设 保障经济社会发展
周平 国家发展改革委退休干部
今年是新中国七十周年诞辰。在回顾国家建设一系列伟大成就的同时，我不禁回想起那些艰难曲折的发展历程。在新一轮中央国家机关改革进程中，2018年整合相关部门职责和队伍创建的应急管理部，首次实现了组织领导体制、监测预警信息、应急行动指挥、应急队伍建设、法规政策制度等方面的统一管理。这是改革开放进程中公共安全管理领域的一项重大变革，也是国家经济社会发展所取得的一项重大成果，标志着我国突发公共事件应急管理及体系建设进入了全新的历史阶段。
2003年我从原国家经贸委转到国家发展改革委工作后，先后有10年时间专门从事应急管理和应急体系建设方面的工作，经历了国家发展改革委牵头或参与的一些重大事件应对处置，对近十几年国家应急管理体制机制的发展，特别是国家发展改革委应急体系的建设，有一些切身体会。
"抗击非典"吹响应急体系建设进军号
2003年，我国面临抗击"非典"的严峻考验。当时国内非典疫情迅速蔓延，疫情控制和防治治疗形势严峻，严重扰乱了正常生产生活秩序；世界卫生组织发出旅行警告，中国对外国际交往明显受阻。持续二十余年的改革开放进程，第一次面临来自突发公共卫生事件的严重阻碍。当时局面之严重复杂危急，我现在回想起来仍感到惊心动魄。
党中央、国务院针对严峻局势，及时成立了全国防治非典型肺炎指挥部，统一指挥协调各系统、各地区及军地之间的行动。其中，国家发展改革委牵头组建后勤保障组，会同商务部、食药监局、工商总局、财政部等部门，全力开展医药用品协调、综合与运输、生活必需品保障、市场管理、资金及捐赠等多方面的工作。国家发展改革委以经济运行局、价格司、价监司、国家粮食局为主，团结一致、相互支援、打破常规、连续作战，与相关部门、重点企业、科研院所和高等院校紧密配合，在较短时间内圆满完成了党中央、国务院交办的各项紧急任务。我当时所在的经济运行局，承担了大量具体、繁复但又较为生疏的应急工作，包括：紧急制定应急物资生产、产品分配、原料能源动力供应等动态滚动计划并连续跟踪落实进度；采取运输、进口、储备等一系列综合保障措施，建立并实施日调度运行制度，及时协调解决随时可能出现的难点和堵点问题；快速审定防护口罩（N95级别）、防护服、防护眼镜等应急物资标准，组织大规模紧急生产和调配。
经历这次突如其来的应急过程洗礼，国家发展改革委上下对突发公共事件风险危害以及应急响应处置，形成了一系列基本共识。突发公共事件何时何地发生虽然有偶然性，但从自然以及经济社会发展规律来看，也有其必然性。随着经济社会发展规模和范围不断扩大，突发事件对生命财产安全的威胁和损害有可能快速扩大，直接影响和危害经济社会生产生活的基本秩序，有可能威胁甚至破坏改革开放以来经济社会、生态环境、对外交往等各方面的建设成果，必须予以高度重视并快速应对处置。为此，2003年抗击非典取得决定性胜利之后，国家发展改革委随即在经济运行局设立应急管理处，专人专职专责研究新形势下应急管理问题，及时提出具体政策措施建议，承办日常应急管理事项。按照时任国家发展改革委主任的马凯同志指示，由时任委秘书长的张晓强同志牵头组织，三季度编制形成了覆盖全委的应急响应机制框架，启动了规范化、制度化进程。
抢抓机遇夯实应急体系建设基础
2003年进行了改革开放以来第五次政府机构改革，其中由多部门重新组建的国家发展改革委，既有宏观规划布局方面的优秀历史传承，也加入了动态运行调控领域新的有生力量，表现在对改革开放以来经济社会发展新变化更加敏感，适应经济社会变革更加积极，宏观调控和运行调节手段更加丰富多样和有效。仅从重大突发公共事件应急管理角度看，国家发展改革委经过抗击非典的战斗洗礼，更加注重从国内国际多个视角，统筹考虑长期趋势和短期效应，综合分析判断现实和潜在影响，围绕防范化解风险、快速应对处置危机、科学高效恢复重建等重点环节，持续加强自身应急体系建设，为承担党中央、国务院赋予的急难险重任务，打下了多方面的扎实基础。
2004年之后，国家发展改革委按照党中央、国务院的一系列部署，抓住一切时机建立和完善应急管理工作机制，同时积极参与国家应急体系建设各项基础工作，不断提升应急响应和保障等方面的工作能力。一是按照国务院部署并紧密结合部门职责定位，编制并报批核定国家专项应急预案2个、部门应急预案4个，明确了先行应急处置原则，与常态工作不同的组织方式、工作程序和责任分工。二是建立内部应急管理机制，综合牵头司局负责应急值守及跟踪报告、内部通报等应急运转工作，相关领域对口专业司局根据需要牵头专项工作，必要时组建专项工作组。三是与军地相关部门应急机构建立了横向直接联络快速协调机制，纵向构建了与各地发展改革、经济运行、价格、粮食等部门的快速联系通道。四是积极推进应急领域法制建设，在《突发事件应对法》起草过程中多次结合应急实践提出关键性意见建议，在研究起草《能源法》时集中研究能源应急问题并列出专章提出了相应措施，同时还汇编了涉及应急应战动员及管理的现行法律法规。五是协调有关部门和单位为一系列重大突发事件提供应急物资保障，牵头完成松花江水污染事件活性炭等应急物资紧急调运，及时调用国家医药储备支援地方突发事件紧急医疗救治。六是部署关键应急物资药品生产能力储备，投入专项资金完成抗流感病毒特效药达菲、人感染禽流感疫苗的应急生产能力建设，为后来有效应对H1N1流感病毒等提供了坚实的物质保障。七是加大投入提升基础领域应急能力，及时安排资金支持地震灾害、安全生产事故、海难事故、危化品事故和公安消防等国家应急救援力量建设，建立了灾区基础设施应急恢复补助资金快速下达机制，改造提升国家战略物资储备及救灾物资储备设施及快速调运能力。八是把应急体系建设纳入国家专项规划主渠道，在考察研究国内外应急管理经验、谋划布局应急响应体系建设的基础上，与国务院应急办共同牵头完成《"十一五"期间国家突发公共事件应急体系建设规划》的编制及报批，首次立足全局和发展需要对各领域应急能力进行梳理整合，围绕常态监测分析、预警信息发布、应急指挥协调、应急处置队伍、应急物资保障、紧急抢险恢复重建、预案编制及演练、试点示范等应急管理全流程，明确了核心能力建设的要求。九是不断强化风险管理理念，在日常指导各领域研究政策措施、编制计划规划、起草重要文件时，注意强化应急意识，及时补充完善必要内容，多方位、有重点、分层次地增强应急管理和应急处置能力，积极防范化解现实和潜在的风险危机。
危难之际凸显应急体系建设成效
2008年初，我国中部和南方发生了大范围长时间的低温雨雪冰冻灾害性天气，1月下旬连续多次雨雪冰冻使得湖南、江西、贵州、广西、广东、浙江等多个省份抗灾形势严峻。铁路干线通道、高速公路相继阻断，许多列车滞留途中或不能发出，大量客货车辆滞留高速公路及结冰严重路段，一些枢纽机场被迫关闭，大批春运高峰期间的旅客集聚于车站、机场或受困途中；西电东送等主干输电通道因积冰断线倒塔大范围受损，南方电厂电煤供应运输受阻，一些区域城乡供电网线路设施大面积损毁，有的城市电力供应完全中断；大量温室大棚及养殖设施被积雪压垮，大批果树、苗木、竹林干枝条折断或被冻死；城乡居民日常出行困难，电力供应难以保障，生产生活基本秩序受到严重冲击。
面对相当一部分地区交通、电力基础设施损毁，城乡生产生活条件突然恶化，经济社会发展受到严重威胁的情况，党中央、国务院当机立断，第一时间设立了国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，协调动员各方力量全力抢险抗灾，明确由国家发展改革委会同国务院应急办牵头指挥协调，时任国家发展改革委主任的马凯同志任指挥，时任国务院副秘书长的张平同志任副指挥，办事机构及日常运转由国家发展改革委承担。在党中央、国务院的坚强领导下，应急指挥中心日以继夜连续奋战完成组建，迅速按照中央确立的"保交通、保供电、保民生"方针，依托国家纵向横向应急体系和工作机制，统筹协调各地方、各部门以及军地之间的抢险抗灾应急行动，紧急调配麻袋、融雪剂、电线杆、移动发电机等物资装备，第一时间向中央报告情况，每日统计通报抢险抗灾动态，及时向社会公告各项应急措施进展，有效稳定了公众预期。在各方共同努力下，2月初完成受灾群众的救济和疏散，在春节前缓解了最严重地区的灾情；军地大力协同展开抢险修复，3月中旬受灾地区交通运输、电力供应和城乡生产生活秩序基本恢复，取得了抗击雨雪冰冻灾害的决定性胜利。这在国际上再次体现了社会主义能够集中力量办大事的体制优势，同时也强力带动了国内通信、交通、电力等领域的应急能力建设，全自动自供电基站、电力线路融冰等技术成果涌现，为以后应对汶川地震等特大灾害奠定了物质保障基础。应该说，这次灾害应对行动是对国家发展改革委应急体系建设的一次全面考验。在国家发展改革委党组的坚强领导下，委领导和全体干部迎难而上、同结一心、全力开拓，工作成效得到了党中央、国务院的充分肯定。
2008年3月17日上午，国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心召开最后一次会议，会后应急指挥中心各成员单位的领导以及部分工作人员共143人留下了一张集体合影。当时我在经济运行调节局应急处工作，有幸参与了应急指挥中心的主要活动，此后无论是到新疆生产建设兵团发展改革委，还是转岗到经济与国防协调发展司工作，这张合影一直伴随着我，激励我时刻不要忘记应急体系建设的艰辛以及其所发挥的关键性作用。
持续创新丰富应急体系建设内涵
2008年是国家发展改革委应急任务十分繁重的一年。在圆满完成雨雪冰冻灾害应急指挥协调任务之后，按照国务院部署，煤电油气运保障工作部际协调机制迅速建立并持续保持至今，为国家发展改革委牵头完成保冬季取暖煤电气供应、电力供应迎峰度夏（度冬）和"春运"等重大任务，提供了快捷高效的工作平台。在党中央、国务院统一指挥下，国家发展改革委2008年还相继开展了西藏"3.14"事件应急物资调运、"5.12"汶川特大地震灾害应急保障及恢复重建规划编制等重大应急任务。为保障北京奥运会顺利举行，重点开展了青岛奥运帆船赛场浒苔清理协调、奥运会电力及成品油供应及安全运输协调等工作。与此同时，国家发展改革委机关内部服务保障水平全面提升，办公厅、机关党委、人事司和机关服务中心（印刷厂、财务、食堂、车队、卫生室等）主动靠前积极支援，在紧急会商会议组织、特急文件签批印送、涉密信息快速传递、应急值守食宿安排、一线人员集中慰问和医疗保健等方面，不断摸索创新形成了特事特办、急事急办、高效协调、通畅连贯的内部协调保障和服务工作机制，使得每一次应急处置过程，都是委内领导干部和职工更加团结凝聚的过程，充分体现了国家发展改革委机关扎实高效的工作作风。
2008年以后，国家发展改革委结合突发公共事件应对实际，持续不断强化和完善应急体系。2009年防范应对甲型流感期间，会同有关部门和企业共同完成甲型H1N1流感疫苗快速研发、临床试验和紧急生产供应，为顺利举办国庆阅兵等一系列重大活动提供了坚强保障；随后又按照国务院领导指示要求，组织国内军地多方力量，于2011年完成了《国家疫苗供应体系建设规划》编制报批，填补了该领域专项规划的空白。2010年4月青海玉树地震灾害抢险救援期间，国家发展改革委派专人赴灾区一线对接保障需求，协调完成煤炭、建材、火炉、高压氧舱、中小学课桌椅及教材、物资转运等一系列重点保障任务。2010年8月甘肃舟曲泥石流灾害应急抢险期间，重点围绕饮用水供应、应急净水车调配、供电抢修、成品油调运等开展了应急保障协调。按照国务院和中央军委领导批示，国家发展改革委与军委后勤保障机关开展了国家应急物资军地联储方案研究起草工作，为构建部队执行抢险救灾任务物资装备保障渠道积极开辟新路径。2011年3月日本东海地震及海啸灾害发生后，国家发展改革委连夜协调落实国务院部署的援助成品油资源及运输油轮任务，跟踪分析福岛核电站核泄漏事故对我国经济社会发展产生的现实和潜在影响，有效化解了抢购碘盐等市场异常波动。
与时俱进深化应急体系建设成果
随着改革开放不断深入，我国各级政府突发公共事件救灾救助应急能力建设成果逐步显现，应急行动指挥协调属地为主的特征更加明显。国家发展改革委结合近几年云南鲁甸地震、四川雅安芦山地震等应急实践，更加侧重对应急处置过程的跟踪分析，更加注重经济社会运转关键要素的保障与支援，如运输通道恢复、电力油料能源供给、通信网络保通、供水能力恢复等。2014年为有效提升应急物资保障时效，国家发展改革委会同央企新兴际华深入调研，编印了面向应急处置一线的应急物资分类目录，收集整理分品种分区域对应企业及产品信息编辑成册，构建了供需双方直通渠道，同时还构建了轻型高机动应急成套装备平台。2016年国家发展改革委会同原国务院应急办完成《国家突发公共事件应急体系建设"十三五"规划》编制报批，在吸纳当代国际国内风险危机管理理论精华和实践经验的基础上，着力巩固改革开放以来应急领域所取得的成就，按照新时代要求对国家应急体系建设做出了新的统筹布局。近年来，国家发展改革委和国家能源局还对能源供应安全与应急问题进行了多角度的研究，为应对可能出现的极端情况进行了必要的应对政策措施储备。2018年，国家发展改革委牵头应急资源信息服务平台建成并上线运行，各系统应急资源信息动态管理和共享能力建设取得历史性突破；协调相关部门共同编制了全国应急资源分析报告，应急管理基础工具性资料创新有了新载体；为深入落实军民融合发展战略，开展了突发公共事件应急管理和国民经济动员两大体系如何有机结合，实现应急应战一体化的课题研究；会同新组建的应急管理部以及相关部门，剖析新时代经济、社会、自然环境、城乡布局、人员流动等方面发展变化的新特征，对自然灾害风险管理和防治体系建设开展了新一轮的深入研究，并向党中央提出了系统性政策建议。
尽管我在2018年已经离开工作岗位，但我仍然认为国家发展改革委应急体系建设任务依然任重道远。尽管受特定和复杂的环境条件等因素影响，应急管理的工作方式和内容有所不同，但国家发展改革委作为综合经济部门仍然需要在思想、理论、组织、干部、机制等方面，随时做好承接重大任务的充分准备。我衷心希望国家发展改革委紧扣建成社会主义现代化强国的宏伟目标，更加积极发掘部门职能综合潜力和优势，坚持顾大局谋长远、宽视野高站位、勤学习勇创新、讲原则敢攻坚、用真招重实效等优良传统和作风，在新的改革开放历史征程中，为国家应急体系建设发展做出更加卓越的贡献。
来源：中国经济导报
宣教处提供
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