近日，国务院印发《实施就业优先战略“十五五”规划》（以下简称《规划》）。这是继“十四五”时期城镇新增就业每年稳定在1200万人以上、城镇调查失业率均值5.2%之后，国家对未来5年就业工作的又一次系统排兵布阵。

　　与5年前相比，就业这道题的变量更多了——1270万名高校毕业生的供给峰值、16~24岁青年失业率仍在15%以上的高位、AI（人工智能）对部分岗位的替代风险增加。与此同时，“人工智能＋”又在批量催生新职业新岗位。就业总量压力不减，结构性矛盾仍不容忽视。面对新的形势，《规划》给出的宗旨是，不再追求单一的“量”，而是专注于“高质量充分就业”——“十五五”时期就业的10项主要指标里，既有“量”的底线（城镇调查失业率年均低于5.5%），也有“质”的硬杠（技能人才占就业人员比例从30%提至35%，城镇就业占全部就业比重从65.6%提至68%）。

　　“在目标设定上，《规划》兼顾了对‘量’与‘质’的双重追求。”对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员苏丽锋接受中国发展改革报社记者采访时分析，如果说“十四五”时期就业政策更多是托底，那么“十五五”期间已经走向源头治理，将就业纳入发展的起点上来考量。

　　读懂这份《规划》，需要先看明白“十五五”期间我国面临的就业形势。

　　国家发展改革委、人力资源社会保障部有关负责人解读《规划》时，在肯定积极因素的同时，也直面挑战——就业工作仍面临不少突出矛盾和问题，稳就业的压力始终存在，结构性就业矛盾持续显现。这句话是整份《规划》的逻辑起点。

　　“十五五”时期是新质生产力加速落地、AI规模化应用的关键窗口。综合开发研究院（中国·深圳）企业与市场研究中心副主任阮丽熔认为，技术对就业形成“替代”与“创造”双向作用——一边是，生成式AI压着基础行政、低端制造、简单服务类岗位往下走，低技能劳动者和大龄职工转岗压力陡增；另一边是，“人工智能＋”行动又催生AI训练、人机协同运维、数字内容运营、智慧养老托育等一批新岗位。

　　此消彼长之下，就业的主要矛盾已进一步从“岗位不够”切换到“人岗对不上”。智联招聘发布的就业报告给出了更具体的信号——AI岗位招聘增速31.1%领跑全行业，但16~24岁青年失业率仍在15%以上徘徊，自动化重新回到本科绿牌专业，计算机类却集体退出。简单劳动与高技能岗位之间的分化，正在加速。

　　在此背景下，《规划》设置了城镇新增就业、城镇调查失业率、城镇就业占全部就业比重、全员劳动生产率、技能人才占比、失业保险和工伤保险参保人数等10项主要指标。与“十四五”时期相比，其中几个目标数值的变化值得关注——城镇调查失业率年均值从5.2%调整为5.5%，城镇就业占全部就业比重从65.6%提高到68%，技能人才占就业人员比例从30%提高到35%，失业保险参保人数从2.49亿人增加到2.55亿人；工伤保险参保人数从3.05亿人增加到3.45亿人。

　　指标导向的深层变化聚焦到官方解读《规划》的特点上，即“四个注重”——注重质量和规模并重、注重供给和需求匹配、注重政府和市场协同、注重传统和新兴兼顾。在习近平经济思想研究中心研究一部副主任刘凡熙看来，这四句话与《规划》部署的九方面重点任务环环相扣。“很重要的一点是，在第一项任务中就提出‘健全就业影响评估机制’，其中还提到‘慎重出台对就业有明显收缩效应的政策’。”刘凡熙接受记者采访时强调，这意味着，就业不再是经济运行的结果变量，而是前置约束。

　　苏丽锋也表示，就业影响评估机制是《规划》中最硬核的制度创新。“重大政策、重大项目、重大生产力布局在落地前，必须先评估对就业的影响，要预判岗位增减、研判转岗压力。如果政策可能带来集中失业风险，就要调整方案、配套转岗安置举措。而且不是为评而评，还要开展事中事后的持续跟踪监测。”苏丽锋进一步对记者分析，过去是“先发展、后稳岗”，现在是“先评估、后决策”，治理逻辑发生了根本变化。

　　记者注意到，《规划》的九大任务中，第二项和第三项任务分别是“加强产业和就业协同”“加快塑造现代化人力资源”。“这是咬合最紧的两环——前者解决‘岗位从哪来’，后者解决‘人从哪来、能不能接得住’。”刘凡熙说。

　　从产业端看，《规划》一方面稳定轻工、纺织、建筑等劳动密集型岗位，另一方面重点壮大养老托育、文旅、数字、绿色经济就业空间。“‘十五五’时期的产业就业协同，并不是简单追逐新赛道，而是采取稳住传统基本盘、开拓新兴增长极的双轮策略。”西南财经大学经济与管理研究院教授赵国昌接受记者采访时表示，关于产业升级、技术变革和稳定就业之间的关系，《规划》给出了一个比较清晰的三重缓冲的框架——

　　一是扩大增量，通过发展新兴产业、未来产业和新业态新模式创造新岗位；二是存量转化，通过“技能照亮前程”培训行动和人工智能相关技能培训等，帮助劳动者从被替代岗位转向新岗位；三是底线保障，通过失业保险扩围、就业风险储备金、就业监测预警体系等机制，防止技术冲击在短期内演化为规模性失业。“特别是《规划》明确提出完善人工智能应用就业风险预警处置体系，这说明政策并不是简单地在拥抱技术和保护就业之间二选一，而是要在技术进步中创造就业、在转型过程中保护劳动者。”赵国昌强调。

　　从教育端看，《规划》提出“建设国家人才供需对接大数据平台”“深入实施高等教育学科专业设置调整优化行动”“加快发展现代职业教育，建设一批办学特色鲜明的高水平职业本科学校”。

　　在培训端，《规划》第十一条把培训模式定为“岗位需求＋技能培训＋技能评价＋就业服务”，推广由链主企业牵头的产教评技能生态链和项目制、订单式培训模式；第十二条推“新八级工”职业技能等级制度，推动“学历证书＋若干职业技能证书”双向比照认定。

　　“这正是‘投资于物和投资于人紧密结合’的生动体现。”刘凡熙说。记者注意到，此次《规划》是首次在五年规划层级的就业文件中提出“坚持投资于物和投资于人紧密结合”这一表述。“物的投入（产业、重大项目）服务于人的发展，人的升级（技能、教育）反哺产业迭代，两者协同推进，有助于加快形成经济发展和民生改善的良性循环。”刘凡熙接着说道。

　　在赵国昌看来，《规划》把人力资本投资提升到与物质资本投资同等重要的战略高度，这为产业、就业、教育的紧密咬合提供了战略层面的支撑。

　　《规划》的部署很系统，但从“纸面”落到“地面”仍有硬骨头要啃。

　　客观来看，人工智能在创造新的岗位需求的同时，也会对通过自动化和智能化手段替代部分原有劳动任务，导致相关岗位需求下降。同道猎聘与清华经管学院联合发布的《AI时代技能趋势报告》显示，法律文书助理AI替代率高达92%、初级程序员87%、基础市场分析师85%——这些恰恰是高校毕业生较为集中的赛道。而《规划》提出的“适应人工智能发展促就业行动”“人工智能就业创造计划”，还需要几年的时间才能形成对冲量级。

　　再来看青年人就业与服务业、新职业之间的“技能错配”。1270万名高校毕业生里，文史哲法管等传统供给仍偏大，而AI训练师、人机协同运维、智慧康养这些新岗位要的是“工科＋跨界”复合能力。这意味着，技能需求的迭代速度对教育培训体系提出更高要求。刘凡熙认为，《规划》把“建设国家人才供需对接大数据平台”写进第三条非常具有前瞻性，要深化适应AI时代需求的教育综合改革，加快健全专业设置动态调整机制，同时推动龙头企业与高等院校、职业技能培训中心等共建实训基地、共同开发课程，将企业真实项目、AI时代岗位能力要求融入教学全过程，推广“订单式”“项目制”培养模式，进一步提升教育供给有效性、破解人才供需结构性矛盾。

　　还有一个值得关注的是新就业形态8400万人的制度化成本。人力资源和社会保障部相关负责人表示，按照“三年三步走”的总体工作安排，2026年将进一步扩大职业伤害保障试点，将出行、即时配送和同城货运三个行业的平台企业总体纳入，《规划》第六条专门部署“推动灵活就业、新就业形态健康发展”，算法治理、参保责任、平台缴费基数都进了文本。“但按单计费费率科学性、多平台接单责任归属、加盟商与平台责任链厘清，仍是地方试点正在突破的难点。”刘凡熙强调。

　　《规划》总体要求里有一句值得单拎出来，“健全就业促进机制，构建就业友好型发展方式”。苏丽锋认为，这意味着要把是否有利于就业作为衡量发展方式优劣的重要标准，即经济发展的过程必须同步成为就业提质扩容的过程。“过去我们谈发展，更多看GDP增速、看产值规模，今后还要看创造了多少就业岗位、是否提升了就业质量。”（中国发展改革报社记者 荆文娜）