从案头到国是：主体功能区战略的20年回响
发布时间：2026/07/06
来源：中国发展改革报社
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国土空间的治理，关乎国之大计、民之生息。党的十八大以来，习近平总书记就实施主体功能区战略、推动区域协调发展作出一系列重大部署，为新时代国土空间治理指明了前进方向。2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报。总书记强调，实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，是一个重大国家战略。总书记指出，要着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题。
2026年6月15日，国务院第二十次专题学习聚焦“强化主体功能区战略实施，促进区域协调发展”。受邀作讲解的，是中国科学院院士、中科院地理科学与资源研究所研究员樊杰。
追随讲解人的步伐，记者重读了一本近二十年前的著作——2006年成稿、2008年出版，由樊杰主编的《京津冀都市圈区域综合规划研究》。这本沉甸甸的书，带着那个时代特有的使命感。为它作序的，是老一辈经济地理学家、中科院院士陆大道。
一
陆大道写这篇序，用了一个月，是真用了情。“国土规划”一词是20世纪80年代初从国外引进的概念。1985年，陆大道和胡序威、郑度受邀参与“京津唐地区国土规划”研究，他深知地图上划下的每一条线，背后都是真金白银的利益，是活生生的人间烟火。
那篇序里，有些话说得直率而深刻。陆大道指出：“规划工作者和相应的政府部门，都需要注意地域空间规划目标的有限性。”他主张，“不应回避争议，要把利益冲突摆到桌面上，做出有取有舍、有科学性的规划。”
这不是书斋里的空谈，而是从一线规划编制中熬出来的感悟。
此时，专家学者们在书斋里、在实地的调研中琢磨国土的空间逻辑，决策层对这片土地的治理思考也在深化。2013年5月，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出，主体功能区战略是加强生态环境保护的有效途径，必须坚定不移加快实施。这是对“每一寸土地都应有其最适合功能”这一核心理念的最高层级确认。
二
站在今天回望，那份近二十年前的报告，最了不起之处在于它是一份异常冷静的“诊断书”。它几乎指出了日后所有核心矛盾——北京功能过度集聚、城市无序蔓延、城际交通滞后、生态问题突出，以及那个不可回避的问题：行政分割之下，谁来协调、怎么协调？
头些年，这份“诊断书”里的预警仍在应验。北京“大城市病”愈发严重，雾霾在2013年前后刺痛了所有人。
后来的故事人们都已熟知，2014年“京津冀协同发展”上升为重大国家战略。几代学者用数十年论证换来的“科学共识”，与最高决策者的战略远见，在这一刻深度契合、同频共振。
2017年，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区。这是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署。规划上，有了统领全局的纲要，成立了跨行政区的协调机构。空间上，北京“瘦身”，城市副中心和雄安“两翼”渐次张开。交通、生态、产业——这些当年书中着墨甚多的领域，都有了看得见的变化。
三
2019年，习近平总书记在主持召开中央财经委员会第五次会议时强调，要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。2023年1月，总书记在二十届中央政治局第二次集体学习时进一步强调，要推动区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等深度融合。
从“必须坚定不移加快实施”到“经济发展和生态环境保护的大战略”，再到“深度融合”——主体功能区战略的理论脉络，从学者的案头直通治国理政的殿堂。
此刻，时间来到2026年6月15日。国务院第二十次专题学习的主题，正是“强化主体功能区战略实施，促进区域协调发展”。受邀作讲解的，正是当年组织编写那部京津冀规划著作的樊杰。
李强总理在主持学习时强调，要深入学习贯彻习近平总书记关于实施主体功能区战略的重要指示精神和党中央有关决策部署。总理指出，“要立足各地资源禀赋和比较优势，统筹优化农业、生态、城镇等各类空间布局，进一步健全主体功能区制度。”“要聚焦突出矛盾，找准切入点，更大力度推动主体功能区战略有效落地。”“拓展国土空间规划‘一张图’信息集成功能，推动跨部门跨层级共享共用。”这恰好回应了陆大道二十年前的那个论断：规划工作者“应该不回避争议，而要将各方面的利益冲突摆到桌面上来，做出有取有舍、有科学性的规划。”
总理还特意强调，要统筹推动主体功能区战略与其他国家重大战略协同叠加。京津冀协同发展，正是这种“协同叠加”最典型的试验田之一。
四
从一份沉甸甸的研究报告，到一项波澜壮阔的国家战略，其间的逻辑清晰可辨。不是谁的先见之明突然点醒了世界，而是一代又一代人发现问题、提出方案、经受挫折、促成改变。学者们保持着清晰的学术思考与实践脉络，而习近平总书记则在每一个关键时刻进行着战略擘画。二者始终相伴而行、相互促进——这正是中国之治的独特魅力：科学家的理性思考与政治家的远见卓识，在国土空间的宏大棋盘上深度交融。
对于未来，李强总理在学习会上强调要有“钉钉子精神”。总理说，实施主体功能区战略涉及方方面面，要进一步健全战略实施机制，强化各部门各地区协同，完善配套制度，加强政策集成，形成工作合力。
这也是樊杰他们所期望的：再给一些时间，京津冀能够率先建成真正的世界级城市群。不是几个大城市的简单拼合，而是有分工、有协作、有韧性的有机整体。
陆大道先生在那篇序的末尾，曾表达期望：“希望有更多的这一类著作及理论性更强一些的著作问世。”二十年间，这份期望已得到最充分的回应——那些写进书里的科学判断，正在变成实实在在的国策；那些在书斋里琢磨出来的理论，正在为这片土地上的亿万生民，划定更安宁、更繁荣的家园。
正如樊杰在书中所写：“京津冀都市圈区域规划综合研究项目的实施，是秉承了周立三院士、吴传钧院士、陆大道院士等所倡导的经济地理学方向，是力求传承地理精神和中国科学院地理科学与资源所文化的一次科研实践。”一代又一代经济地理学人，走出了一条“在现实需求中凝练关键科学命题、在解决问题中实现创新和推进学科发展、在学科建设的支撑下提升服务国家需求的质量水平”的发展道路。
二十年，从案头到国是。这条路，总书记在引领，学者在求索，亿万生民在期盼。山河不语，壮志必酬。这不仅是国土空间治理现代化的逻辑演进，更是一代代奋斗者献给这片土地最深沉的告白。（中国发展改革报社记者 张守营）
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