中国特色新型城镇化是推进中国式现代化的重要内容。新中国成立以来，我国经历了世界史上规模最大、速度最快的城镇化进程，形成了内涵丰富、逻辑严密、系统全面的新型城镇化科学理论体系，系统回答了新型城镇化的内涵、路径及政策支持等重大理论和实践问题。“十五五”“基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期”，推动新型城镇化高质量发展，要厘清城镇化演进历程、逻辑主线，研判新阶段呈现的新特征、新要求，展望未来应加力突破的方向和领域。本文基于新型城镇化进展和所处阶段转变，深入探讨新阶段的新特征新要求，并提出“十五五”时期新型城镇化的路径及政策建议，为高质量推动新型城镇化提供决策参考。 （一）城镇化水平和质量快速提升。改革开放以来，我国城镇化进程加快推进，常住人口城镇化率从1978年17.92%快速增长至2024年的67%，年均增长1.07个百分点。城镇化质量明显提高，如河北雄安、四川成都、江苏太仓等通过拓展功能、提升品质，推动城市更加美丽宜居、安全韧性。
（二）城镇体系和空间布局更加协调。当前，我国进入以城市群、都市圈为主体的城镇化发展新时代，大中小城市协调发展增强。19个城市群承载了全国约77%的人口、贡献了约85%的国内生产总值，其中长三角、京津冀、粤港澳大湾区成为世界级城市群。19个都市圈集聚了全国约32%的人口。 （三）城乡融合发展水平明显提升。城乡空间、要素、产业、设施、服务等加快融合发展，城乡联系日益紧密。城乡收入比从最高的3.14（2007年）缩小至2024年的2.34，低于全国平均的、降至2以下的省份分别增至24个和5个。11个国家城乡融合发展试验区引领的城乡融合体制机制改革成效突出、成果丰富。 （四）新质生产力推动人口综合素质提升。新质生产力推动城镇传统产业转型、新兴产业和未来产业发展，促进就业结构和人才结构优化，如重庆培育新质生产力，集聚高素质人才和紧缺性人才，助推人才资源总量较2020年增长15%。同时，新质生产力通过正向影响与人口高质量发展相关的指标，促进人口健康水平提升。2024年我国人均预期寿命比世界平均高5岁。 （五）城市治理体系更加智能高效精准。近年来，我国积极推进城市治理体系和治理能力现代化，城市运行效率和居民生活质量显著提升。城市安全韧性水平稳步提高，截至2024年全国297个地级以上城市实现城市体检工作全覆盖，“15分钟便民生活圈”、地下综合管廊等“面子”“里子”工程加快建设。城市治理智慧化水平得到有效提升，城市运行“一网统管”格局基本形成。 （一）突出以人为本的发展理念。城镇化的核心是人。中国特色新型城镇化需要不断为人民群众提供优质的公共服务和精细的城市治理。在深化户籍制度改革上，需要进一步拓宽城镇落户渠道，缩小常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距。在完善常住人口公共服务配置机制上，需要推动公共服务跟人走，实现基本公共服务覆盖全部常住人口。在补齐城镇基础设施和公共服务短板上，需要引导中心城市优质教育医疗资源向周边县城延伸。
（二）突出内涵式发展。内涵式发展是中国特色新型城镇化进入新阶段的必然要求。当前，城镇化高速增长带来的城市承载能力不足、“城市病”等问题突出，与高质量发展主题和高品质生活需求还不适应，需要转变发展方式，推动城镇化从“数量增长”转向“质量提升”；需要深挖内涵潜力，推动城镇化从“外延拓展”转向“内涵挖潜”；需要提升综合效能，推动城镇化从“单一功能”转向“综合效能”。 （三）突出绿色化低碳化发展。城市是人口最密集、污染排放最集中的地方。要尊重自然、顺应自然，将城镇化融入自然。在生产空间上，需要坚持集约高效，统筹空间布局、区域分工、要素配置，整合升级同质低效产业园区，推动产业集群化、功能化布局，培育新质生产力。在生活空间上，需要坚持宜居适度，拓展绿色空间，完善服务功能，推动生态效益与人居品质和谐统一。在生态空间上，需要坚持山清水秀，巩固生态环境治理成效，促进城镇减污降碳扩绿协同增效。 （四）突出融合化发展。促进城乡区域融合发展是中国特色新型城镇化的必然要求。应发挥县城的节点和载体作用，促进城市与乡村、城市、园区之间的协调互补，需要深化城乡融合发展，推动乡村全面振兴，引导城乡要素自由流动、公共资源向农村延伸，促进城乡良性互动；需要推动都市圈同城化和城市群一体化发展，促进大中小城市和小城镇协调发展，破解“一城独大”“重复建设”“同质化发展”等问题；需要推动人城产深度融合，布局优化城镇内部空间和配套设施，促进职住平衡。 （五）突出文化保护传承发展。文化是城市的灵魂。历史文化资源作为城市独特魅力的具体表现，厚植现代化人民城市的人文底色，需要加强城市历史文化保护，摸清城镇历史文化遗产资源底数，推进历史文化街区修复及老建筑、古民居等修缮；需要加强城市风貌管理，挖掘文化资源历史价值、时代内涵，弘扬文化信仰，提炼城市精神，塑造城市形象；需要整合现有城市文化资源和文化产业，培育新业态、新场景，延伸产业链条，促进文化产业集群化高质量发展。 （一）聚焦以人为本，推动农业转移人口市民化质量提升。围绕让农业转移人口“进得来、留得住、过得好”，进一步深化户籍制度改革，促进稳定就业，强化教育、住房、社会保险等权益保障，建设宜居、韧性、智慧的城镇居住环境，增强参与感、认同感和归属感。
（二）聚焦以产兴城，以科技创新引领推动产业转型升级。做强做大新质生产力动力源，迭代升级传统产业，布局发展未来产业，培育新型消费。改造提升工业园区，统筹优化职住平衡、商住平衡空间，推动产城融合。推动产业链创新链资金链人才链“四链”深度融合，完善工业互联网平台、智能应用场景、大数据中心等设施，加强重点产业链链主企业培育，健全人才培养供需适配机制。 （三）聚焦城乡互促，推动乡村振兴和城乡融合发展。健全资源要素下乡激励机制，营造人才、资金等向乡村流动的良好生态。推动城乡产业协同发展，搭建城乡产业协同发展平台，以产加销贯通、农文旅融合，纵向延长产业链条、横向拓展产业形态。推动城乡基础设施互连互通，完善覆盖广泛、有机衔接的城乡规划体系，优化农村道路、电网等。推动城乡公共服务普惠共享，加强普惠性、兜底性、基础性民生建设，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。 （四）聚焦布局优化，推动大中小城市和小城镇协调发展。增强中心城市辐射带动作用，强化其资源配置、产业引领、科技创新、门户枢纽、综合服务等功能，引导非核心功能向周边城镇疏解。提升县城综合承载能力，补齐县城基础设施和公共服务短板，鼓励城镇化率低且人口规模大的潜力地区培育特色优势产业、促进产业园区提级扩能。培育具有重要节点功能的特大镇，探索经济社会管理权限赋能改革，提升镇域公共设施服务能力。 （五）聚焦补齐短板，推动城市宜居和治理水平提升。以规划引领优化城镇空间和功能布局，加密完善综合立体交通网络，加强老旧管网更新改造，统筹公共充换电设施、停车场等供给，提升城市宜居水平。推进城市全域数字化转型，夯实城市数字底座，深化数据资源开发和多场景应用，推动“一网统管”“一网通办”“一网通享”，提升城市治理水平。推进城乡治理一体化，优化治理机制，整合资源配置，提升城乡治理效能。发展社会主义先进文化，弘扬革命文化，传承中华优秀传统文化，讲好城市文化故事，提升城市文明水平。 （六）聚焦生态文明，推动生态环境保护和绿色低碳发展。转变观念，把生态文明理念融入新型城镇化全过程，城镇目标定位和发展能级设计要以环境容量和资源环境承载力为前提和依据，推广绿色低碳生产生活方式和习惯，创新城镇建设运营模式。大力发展绿色低碳产业，推动石化、钢铁、建材等传统产业绿色转型，发展战略性新兴产业和未来产业，培育绿色低碳领域的领军企业、专精特新中小企业。强化生态环境保护和修复，深入打好污染防治攻坚战，持续改善生态环境质量。 四、“十五五”时期推进中国特色新型城镇化的政策建议
（一）进一步提高人口与公共服务政策的适配性，促进农业转移人口更好地融入城市。针对大量农民工进入城市、大量城市居民从小城镇向城市流动及农村“空心化”现象，合理统筹“投资于物”和“投资于人”，争取在应对学龄人口“排浪式”变化及农业转移人口住房、社保和随迁子女教育等领域实现政策突破。针对老龄化程度加深、少子化趋势突出的问题，加强促进养老事业与产业协同以及减轻生育、养育、教育负担等领域政策研究。针对农民工进城落户意愿低等现象，实施常住地户口登记制度，引导人口合理流动和分布。
（二）强化城镇化“抓两头带中间”的政策支撑，持续推动现代化城镇空间布局协同。完善强化中心城市功能和提升城市群、都市圈协同效应的支持政策，引导大中小城市内涵式发展，形成“强城促圈”“以圈带群”的协调发展格局。支持以县域为主体，研究完善提升产业支撑能力和公共服务水平的政策机制。整合城市更新、文化保护等政策和资金，一体推进城市建设与历史文化保护，塑造彰显文化底蕴和独特气质的城市精神；优化适应存量时代城市更新发展需要的政策制度。
（三）加强适数化制度创新，提升城乡治理智能化精细化水平。顺应数智化发展趋势，完善数字经济发展部际联席会议制度，提升部门协同效能。完善推进城市全域数字化转型的政策和制度体系，推动城市规划、建设、管理、运营全生命周期智能化。支持涉及城市用地管理、房屋综合管理、社会民生等多领域多应用场景的“一平台”建设。依托城市体检政策，完善能够精准展示城市土地、地下空间、文化遗产等资源现状的“一本账”系统。
（四）增强政策取向一致性，确保新型城镇化各类政策措施同向发力、形成合力。立足新型城镇化涵盖领域广、涉及部门多的实际，以党建引领深化跨部门高效协同联动。发挥党中央、国务院对新型城镇化系列政策的核心引领作用，加强省级行政单位与国家有关部门对接协调，市县级因地制宜细化政策举措和项目清单。研究完善符合实际的农业转移人口认定和统计方法，探索开展基于大数据的人口流动监测和县域城区常住人口年度统计。
基金项目：国家发展改革委2025年度重大课题“提高新型工业化和城镇化协同水平、强化潜力地区产业支撑的思路举措研究”（编号：202501011）
引用格式：高国力 邓吉敏.中国特色新型城镇化的特征要求与未来展望[J].北京行政学院学报,2026(1):15-25.
高国力 中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员。
邓吉敏 重庆市综合经济研究院统筹城乡发展研究中心高级经济师，中国城市和小城镇改革发展中心访问学者
本文刊载于 《北京行政学院学报》2026年第1期
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