京津冀区域一直以来是我国重要的经济增长极，但在一段时间内由于北京非首都功能不断集聚积累，北京出现了凸出的“大城市病”问题，这为京津冀区域的人地关系协调及可持续发展带来了压力。京津冀协同发展战略实施以来，通过有力有效疏解北京非首都功能，不断优化京津冀区域经济结构、空间结构，积极推动探索人口和经济密集地区优化发展的模式，这是以空间治理思维推动区域高质量发展路径的有益实践。

　　一、京津冀区域空间总体特征

　　（一）地域紧密毗邻相连

　　北京、天津、河北在历史上同属京畿重地，地缘相接、文化相近、人缘相亲，经济社会往来向来密切。在行政区划上，京津内嵌于河北，北京省市界线长度1186.44公里，京冀线长1116.76公里，占比达94.13%；天津陆地省市界长度1137.38公里，津冀线长1067.80公里，占比达93.88%。河北廊坊市下辖的三河、大厂、香河三县在北京和天津间形成“飞地”。京津冀协同发展的主要引擎北京和天津距离约为130公里，保定、廊坊、承德、唐山、石家庄等主要城市在京津周围紧密分布。地域上的一体相邻条件，为京津冀区域合作提供了先天的基础优势。

　　（二）地形地貌丰富多样

　　京津冀背靠燕山、西倚太行，东临渤海，兼有山地、高原、丘陵、平原、盆地、沙漠、河流、湖泊、湿地、海滨、海洋等多种类型地形地貌，整体呈现西北山地、东南平原、东部海域的地貌分布特征。京津冀区内8万平方千米的平原地区多为黄河和海河冲积平原，约占区域土地总面积的37%，是人口和经济活动的主要承载地。区域内滦河水系和海河水系以自西北向东南的扇状水网形式铺开，河流分布包括永定河、大清河、子牙河等，洼淀湖泊湿地交织分布，水生态一体相联。区内拥有秦皇岛、唐山、天津、沧州四座海滨城市，海岸线长达640千米，为陆海统筹、海洋经济发展提供了有利条件。

　　（三）生态系统相对脆弱

　　京津冀区域独特的地理区位、气候、地形特征，以及人口和经济要素的大规模集聚，决定着在人地关系演变中不断暴露出来生态系统的脆弱性。比如，西部和北部的黄土高原、内蒙古高原植被稀疏、地表裸露、降水较少，伴随着温带半湿润季风气候导致的偏西北主导风向，高原沙尘极易在京津冀区域形成沙尘暴等空气污染。再如，京津冀区域水资源超载严重，水资源开发利用率一度达到106%，水生态系统受到严重损害，表现为河道断流、湖泊湿地萎缩、河流连通性低、水生生物多样性低等。这就需要持续关注京津冀发展过程中出现的人与自然关系紧张、资源环境超载等问题，切实加强生态环境的联防联治，提高绿色发展水平。

　　（四）对外沟通联系的区位较好

　　京津冀位于华北平原北部，携揽华北、东北和西北地区，地处环渤海地区的中心位置，与北方腹地紧密相连，地理位置优越，战略地位十分重要。从自然地形条件看，华北平原、环渤海沿岸地势平坦，具备发展陆上交通的良好基础。区域内拥有天津港、秦皇岛港、唐山港和黄骅港四大港口，叠加京津冀世界级机场群的枢纽优势，海陆空交通四通八达。同时，北京是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，这为京津冀区域扩大对外开放、沟通联系世界提供了重要窗口和牵引作用。

　　（五）发展不平衡不充分问题长期存在

　　京津冀空间发展不平衡主要表现为河北整体经济发展水平与京津两地差距较大。2014—2023年间，河北人均GDP均不足北京和天津的一半，人均财政收入不足北京的1/5、天津的1/2。城镇化率与北京、天津的差距保持在25%—37%、22%—34%的区间。目前，河北仅有三所“211工程”高校，人口平均受教育年限落后京津2—3年。同时，京津冀城市等级存在明显断层，大城市和中等城市数量少，大城市过大、小城市过小、中等城市发育不良等问题较为明显。

　　二、从空间治理视角看京津冀协同发展做法成效

　　（一）以疏解北京非首都功能为牛鼻子，持续优化空间格局

　　把疏解北京非首都功能作为优化空间格局的先手棋。逐步构建完善疏解非首都功能政策体系，推动北京一般性制造业、区域性物流基地、区域性批发市场、部分教育医疗等非首都功能有序向外疏解，不断优化北京首都功能的布局。2014年以来，累计退出一般制造和污染企业近3000家，疏解提升区域性专业市场和物流中心近1000个，核心区、中心城区人口密度出现下降态势，有效缓解首都人口和经济要素集聚过密的问题。

　　高水平规划建设“新两翼”。规划建设北京城市副中心，进一步优化了北京城市空间结构，高标准规划建设河北雄安新区，打造北京非首都功能的集中承载地。北京城市副中心区内教育、医疗、文化资源不断聚集，引入中心城区企业数量自2017年起持续增加，与北三县协同作用不断增强。雄安新区城市框架已经基本显现，对外骨干路网全面建成，白洋淀水质基本保持在Ⅲ类，已经进入大规模建设和承接北京非首都功能疏解并重的阶段。

　　扎实推进重点区域高质量发展。扎实建设张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区，持续优化张家口生态环境，实现永定河北京段全线通水，对首都空气水源保障能力进一步提升。深入推进天津滨海新区改革，大力推进海洋经济发展和港口建设，带动京津冀东翼经济发展。2023年天津港集装箱吞吐量突破2200万标箱，增速领先世界前十大港口。

　　（二）推进重点领域协同发展，提升区域协调联动发展水平

　　交通一体化网络加快构建。持续推动高效密集轨道交通网、便捷畅通公路交通网建设，京张高铁，京沈高铁、京雄高速公路河北段等建成通车，京津冀核心区1小时交通圈、主要城市间1.5小时交通圈基本形成，区域一体化运输服务水平持续提升，为区域协作提供了交通基础设施保障。截至2022年末，京津冀区域营运性铁路总里程达10848公里，较2014年末增长38.3%。高速公路总里程10585.5公里，较2014年末增长32.6%。

　　生态协同治理深化推进、成效明显。持续开展生态联保共治，京冀生态水源保护林、“三北防护林”、京津冀风沙源治理、太行山绿化、张家口坝上地区退化林改造等一系列水土保持和风沙治理工程持续实施，2023年区域PM2.5比2014年下降了近六成，国家地表水考核劣V类断面全面消除，有效保障区内空气质量和生产生活用水供给。

　　有序有效推动北京产业转移。加强产业布局与转移承接引导，沿京津、京保石、京唐秦三条主要交通轴建设产业发展带，通过大兴机场临空经济区、曹妃甸协同发展示范区等重大产业合作平台建设，不断提升石家庄、唐山等城市要素集聚能力和产业转移承接能力。2014年以来，北京流向天津、河北的技术合同成交额超过2800亿元，中关村企业在天津、河北设立分支机构达到1万多家，河北累计承接京津转入基本单位4.39万个。

　　促进公共服务共建共享。京津冀异地就医实现“同城化”，5000余家三级和二级定点医疗机构纳入互认范围，9900余家医疗机构实现跨省异地就医普通门诊费用直接结算。北三县317项政务服务事项可在通州区窗口办理，“区域通办”服务能力持续提升。创新公共服务领域合作模式，北京的优质教育、医疗等公共服务资源持续外溢，不断缩小京津冀公共服务差距。

　　（三）促进对内对外开放合作，增强区域辐射带动作用

　　辐射带动周边区域发展。深化与山西、山东、辽宁、内蒙古等周边地区在产业转移协作、能源资源保障供应、生态环境等方面的合作，依托京沈高铁、京雄商高铁等干线铁路进一步促进与东北、中原城市群等周边地区的人员与商务往来，京津冀区域带动环渤海、黄河流域甚至北方腹地发展的动力源作用不断增强。

　　高水平对外开放合作深化推进。扎实建设自由贸易试验区、开放口岸、综合保税区、跨境电子商务综合试验区等开放合作平台，北京大兴国际机场等航空枢纽、天津港等海上门户的对外开放通道功能作用不断完善，京津冀的空间开放性持续提升。

　　（四）不断完善制度政策体系，提高空间治理能力水平

　　加强顶层设计指导。注重以长远、全局视角，从中央层面的顶层设计“谋篇布局”，强调以资源环境承载力为基础，以京津冀城市群建设为载体，以优化区域分工和产业布局为重点，以资源要素空间统筹规划为主线，明确京津冀区域总体战略定位，科学确定三省市功能定位，发挥比较优势，调整优化生产力布局，切实推动空间有效治理，促进实现高质量发展目标。

　　建立健全协同发展规划政策体系。以《京津冀协同发展规划纲要》为纲领文件，并先后制定实施了“十三五”“十四五”规划方案，相关部门也出台了涉及交通、科技、产业、生态、教育等领域的专项规划及有关配套政策，形成了目标一致、层次明确、相互衔接的规划政策体系，积极引导资源要素有序流动和优化配置，不断提高空间组织效率。

　　深化体制机制改革创新。以疏解北京非首都功能为工作牵引，在科技创新、产业转移、生态环境保护联动、基础设施互联互通和公共服务一体化等方面建立健全协同发展体制机制，积极探索跨区域协同发展的新路径。聚焦打破区域行政阻碍和市场壁垒，深化建设京津冀统一市场建设协同工作机制，深入推进要素市场一体化改革，促进各类生产要素跨区域有序有效流动。

　　三、京津冀协同发展在空间治理方面的启示与思考

　　（一）遵循自然本底条件顺应人地关系演变规律

　　人类活动是自然界的重要组成部分。推动京津冀协同发展是在京津冀地理空间范围内主动协调人地关系、促进人与自然和谐共生的战略举措。京津冀协同发展战略实施过程中，充分考虑了资源环境承载力因素，着眼解决北京“大城市病”问题、协调北京人地关系，始终抓住疏解北京非首都功能“牛鼻子”，积极探索走出一条人口和经济密集地区可持续发展的路子。推动京津冀协同发展，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，符合人地关系良性健康可持续发展的趋势性要求，更为新征程上促进实现人与自然和谐共生的现代化在可持续发展方面奠定了坚实的基础。

　　（二）坚持“一盘棋”思想优化空间布局结构

　　京津冀协同发展战略实施过程中，在空间层面的顶层设计，突出体现在跳出了行政区划的分割限制，从更全局更长远角度系统性谋划优化空间结构、促进空间发展。牢固树立“一盘棋”思想，打破“一亩三分地”的思维定式，统筹平原、山地、湿地等不同空间类型和陆海、城乡等不同空间单元发展，立足资源环境本底条件和经济社会发展基础，按照主体功能推动走差异化的高质量发展路子，持续完善生产生活生态空间结构，引导人口和经济要素有序有效流动、集聚与布局，积极推动在京津冀构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。

　　（三）处理好全域与一域的关系

　　京津冀协同发展战略提出的一个重要背景是解决北京的“大城市病”问题，确保首都可持续健康发展。京津冀协同发展十年来，已经成功探索走出了一条跳出北京治理北京的路子，通过有序有效向天津、河北疏解北京非首都功能，在一定程度上实现了“以空间换时间”，即通过在更大范围的空间上协同发展，大大缩短了仅依靠北京一地推进“大城市病”治理取得成效的时间周期。与此同时，充分发挥北京作为中心城市在人才、科技创新、服务经济等方面的突出优势，通过非首都功能转移、中心城市功能扩散外溢，积极辐射带动了天津、河北经济社会发展。京津冀协同发展过程中所体现的“以全域谋一域、以一域带全域”思路，生动诠释和践行了空间治理过程中的辩证法。

　　（四）在内外协同联动中提升空间发展的平衡性

　　自然地理空间天然就不是均质的，这就导致人类活动在空间上的不均质，从而出现空间发展的不充分不协调问题。空间治理不仅要解决人地关系中的不可持续发展问题，也要解决发展差距过大问题。长期以来，北京对周边区域具有较强的人口和资源要素虹吸效应，导致京津冀区域内部发展差距较大。京津冀协同发展战略实施过程中，既注重率先促进交通等基础设施互联互通水平，也注重不断破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的体制机制障碍，还注重扩大对外开放，为科技创新协作、产业协同发展、公共服务共建共享和提升区域整体竞争力影响力等创造条件，在协同发展、协同开放中更好发挥不同地区比较优势、促进发展机会均等化。

　　（五）积极运用空间治理思维推动区域高质量发展

　　空间发展本质上是通过促进各类空间性要素在国土空间上有序有效配置，优化空间结构、提高空间组织效率等，促进人地关系不断高级化演进的过程。为此，在面对发展中存在的人地关系不协调的问题时，要积极运用空间思维推动空间治理，通过空间治理实现区域高质量发展。京津冀协同发展过程中，较好地体现了如何用空间性的思维方式，解决发展中存在的“过密”“过疏”、生态环境恶化、空间发展不平衡不充分、整体竞争力不强等点上、领域上和面上的问题，从而促进实现人口和经济要素在空间上有效组织、合理分布和可持续发展。 

  （作者：习近平经济思想研究中心 张燕 王琛，原文发表于《今日国土》2024年第4期）