摘 要：当前我国就业形势较以往更加严峻，就业压力既来自突发疫情的冲击，也来自我国一直存在的总量压力和结构性矛盾。尽管“新就业形态"引发越来越多的关注，在稳定和增加就业方面也被寄予厚望，但我国新就业形态的发展仍存在着相关的法律法规亟须完善、新就业人员的社会保障不足、适应新职业发展需要的公共服务体系亟待完善、平台经济发展面临诸多制度障碍等问题。为发挥好"新就业形态”的稳就业作用，本研究建议:以"鼓励创新、包容审慎”为原则，以制度创新为抓手在深化改革和创新发展中为新就业形态的发展创造更加成熟的市场环境和更加亲民的营商环境。

关键词：新就业形态；稳就业；制度创新；营商环境

一、引言

就业是最大的民生工程、民心工程、根基工程，是党“以人民为中心”执政理念的重要体现。尽管近年来我国经济增速放缓、结构调整进入关键期、外部不确定因素显著增加，但我国在稳定和促进就业方面的成效可圈可点。2013年开始，我国连续7年实现城镇新增就业1300万人以上，其中，2019年更是创出了1352万人的新高。同期的城镇登记失业率和调查失业率均处于较低水平，其中调查失业率在4.8%—5.2%之间窄幅波动。而作为重点群体的25—59岁就业人口，其调查失业率一直处于5%以下的较为稳定的水平。2019年世界竞争力报告显示：中国在劳动力市场和就业方面取得了骄人成绩，分别位居全球第一和第二位。

受突发新冠疫情影响，当前我国经济社会发展面临着前所未有的风险和挑战，深刻影响着我国整体的就业吸纳能力。2020年的政府工作报告未提具体的经济增速目标，但在就业方面提出了“城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5%左右”等一系列实实在在的经济社会发展参考指标。“就业”一词被提及39次，从2019年的“就业优先”到2020年的“就业优先政策要全面强化”，政府工作报告中表述上的变化，反映了当前新的宏观经济形势下就业工作思路的变化。

人社部数据显示，2020年上半年，我国实现城镇新增就业564万人，完成全年目标任务的62.7%。6月全国城镇调査失业率为5.7%，比5月下降0.2个百分点，这也是4月以来全国城镇调査失业率实现的两连降。笔者认为，一系列数字的背后，伴随新业态新模式发展起来的新就业形态功不可没。在当前就业形势严峻复杂的背景下，需要进一步以发展新就业形态为抓手，支持多渠道灵活就业。这既是适应疫情防控常态化的需要，也是做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要举措，更可以为启动经济内循环奠定日益坚实的基础。

二、疫情冲击下的就业形势严峻复杂

当前我国就业形势较往年更加严峻，就业压力既来自突发疫情的冲击，也来自我国一直存在的总量压力和结构性矛盾。

(一)突发疫情冲击严重影响就业吸纳能力

疫情叠加经济下行压力，对各行业尤其是服务业的发展及其就业吸纳能力形成严重冲击。近十年来，我国第三产业在经济结构中的比重逐年增加，其增加值占GDP的比重从2010年的43.0%增加到2019年的53.6%。第三产业的发展也改变了我国的就业结构，国家统计局数据显示，我国第三产业就业人员占比从2010年的34.6%上升到2019年的47.4%，已经成为吸纳就业的重要板块。但近年来，不断加大的经济下行压力使得服务业的就业吸纳作用受到限制。恒大研究院的数据显示：受出口低迷、建筑业投资下滑等因素影响，2017年3月以后制造业PMI从业人员指数持续低于50.0%，2019年6月为46.9%；服务业PMI从业人员指数也从2018年8月起呈现下滑趋势，2019年6月为47.9%。PMI从业人员指数持续低于50%，不仅反映了行业发展面临的压力，也反映了我国就业情况不容乐观。疫情的全面爆发导致2020年一季度我国经济总体出现了负增长。尤其是服务业的发展受制于疫情对人们消费需求的抑制，一季度增加值同比下降5.2%，第二产业同比也下降了9.6%。

疫情对中小微企业和私营企业的冲击也加大了我国的就业压力。疫情影响下，私营企业尤其是小微企业的发展受到严重冲击。天眼查数据显示，第一季度我国有超过46万家中小企业倒闭。国家统计局的数据显示，1—3月份，规模以上工业企业营业收入下滑15.1%，其中私营企业营业收入下滑16.1%。作为构成我国微观经济的最大主体，私营企业吸纳了全社会约八成的就业量，成为城镇就业的重要载体。私营企业发展受阻直接影响其对新增就业的吸纳以及对历史存量的消化，增加了“失业潮”出现的风险。

全球经济衰退及国际市场环境和贸易政策变化同样给就业带来了巨大压力。在内需恢复缓慢、就业复苏面临巨大压力的同时，疫情还在全球范围内扩散，世界经济社会秩序面临巨大的冲击和不确定性。受疫情影响，国际机构普遍对2020年的经济增长持悲观态度：世界贸易组织预测2020年全球贸易将大幅下跌13%—32%；国际货币基金组织预计2020年全球经济将萎缩3%，这是该组织对世界经济增长作出的历史上最大幅度的下调预测。据此，国际货币基金组织认为全球经济将面临20世纪30年代大萧条以来最糟的经济衰退。在全球经济衰退已成定局的情况下，外部市场需求势必会大幅缩减，发达国家制造业回流现象可能会愈演愈烈，我国进出口贸易将受到更进一步的影响。2020年一季度我国货物贸易进出口总值6.57万亿元，比去年同期下降6.4%。外部风险日益加剧，以劳动密集型产品出口为主的出口结构对我国对外贸易形成了较大挑战，劳动密集型产业难以应付外部的环境变化和贸易政策变化，这将进一步增加我国的就业压力。

构建国内国际双循环相互促进的新发展格局也使得稳就业的重要性进一步凸显。改革开放初期，由于工农业矛盾造成的内部循环不畅，我国提出了“国际大循环”的经济发展战略构想，以劳动密集型产品出口为主要途径，确立发展“出口导向”的外向型经济。随着改革开放进程的加快和经济发展水平的不断提升，我国的经济结构、居民收入水平和消费水平都发生了翻天覆地的变化，国内市场需求逐渐扩大，内需消费日益成为经济发展的重要动力。疫情爆发以来，全球经济发展的不确定因素增多，国际贸易保护主义日趋严重。在此背景下，我国提出要“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，这就要求我们要构建完整的内需体系。收入决定消费，在我国居民收入以工资性收入为主的情况下，构建完整的内需体系的一个重要基础就是就业的扩大和居民收入的持续提高。

(二)就业总量压力和结构性矛盾

即使不考虑突发疫情的冲击，我国劳动力市场仍面临就业总量和重点群体就业的压力巨大以及结构性矛盾突出等问题。

2012年以来我国劳动年龄人口数量持续下降，但由于劳动年龄人口基数仍然庞大，2019年全国16—59岁的劳动年龄人口接近9亿，全部就业人口超过7亿；且劳动年龄人口进入劳动力市场的时间相对滞后，预计到2035年劳动年龄人口仍将保持在8亿人左右。尤其是大学生、农民工两大重点就业人群，面临的就业压力更加突出。从大学生群体来看，2020年待就业毕业生群体规模再创新高，普通高校毕业生加上选择回国就业的留学生，总数约934万人，就业形势严峻。其中普通高校毕业生同比增加40万人，创出2012年以来最大增幅。如果再加上往届未就业的毕业生，形势则更为严峻。从农民工群体来看，2019年选择本地就业的农民工达11,652万人，选择外出就业的农民工为17,425万人，两者合计占城镇就业总量44,247万人的65.7%，农民工就业意义重大。但2020年4月国家统计局组织的一项调查显示，受疫情影响，尚有1700万返乡农村劳动力没有外出务工。

此外，结构性矛盾仍然突出。由于区域经济发展、技术进步、产业转型等多重原因，我国就业市场供需矛盾突出，“招工难”和“求职难”两难并存。从需求侧来看，产业转型升级过程中，传统产业衰退使得企业用工萎缩；而新兴产业发展所需要的高层次、高技能、创新型人才匮乏。人社部中国就业培训技术指导中心联合阿里巴巴钉钉发布的报告显示，云计算工程技术人员、物联网安装调试员、电子竞技员、数字化管理师等在内的新职业人才缺口超千万。从供给侧看，劳动者的技能和素养难以适应岗位要求，尤其是几大重点就业群体更为明显：高校毕业生文化水平及其对工作的要求相对较高，但社会经验少，实践技能不足，专业选择与实际需求存在着结构性错配，热门专业毕业生供过于求，而冷门专业和技术类专业毕业生供不应求；农民工群体的文化层次普遍较低，且老龄化趋势不断加剧；去产能企业职工往往技能单一，文化水平偏低，年龄偏大；退役军人专业技能与社会需求匹配度不高。

三、新就业形态的发展与政策支持

就业反映的是一个具备劳动能力的人达到法定劳动年龄后，在市场所处的一种被雇佣的状态。传统上，就业是指由企业作为雇佣者，与劳动者个人建立劳动契约关系的一种雇佣状态。国际劳工组织在20世纪70年代的一份研究报告中首次提出了“非正规就业部门”的概念，后来又进一步明确了“非正规就业部门”的范围，大致包括微型企业、家庭企业和独立服务者三类。与正规就业部门相比，这些部门的就业往往具有不稳定性，接受到的系统培训和教育的机会少，享受到的公共服务和社会保障较少，而且大多数情况下并没有进入到官方的就业统计体系。

我国也有学者对“非正规就业”进行了阐述。如胡鞍钢和赵黎提出，可将非正规就业群体细分为城镇就业中的私营企业从业人员、个体经济从业人员及大量非正规就业的农业转移劳动力为主的未纳入统计部分的从业人员。姚裕群认为，“灵活就业”就是“非正规就业”。但总的来看，“非正规就业”这一概念在国内并没有被广泛釆用，而是用“灵活就业”一词取代。可能在大多数人的理解中，“非正规就业”并不能充分体现就业的灵活性，甚至还隐含着一定的歧视性。“灵活就业”一词更中性，也能更直接地反映这种新型就业的特点。

21世纪以来，“灵活就业”一词常常出现在我国政府的官方文件中。“十五计划”的人口、就业与社会保障重点专项规划中首次提出“灵活就业”这一概念，规划指出：“要实行灵活的就业形式，引导劳动者转变就业观念，重点采取非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间等多种灵活的就业方式。”2019年底国务院印发的《关于进一步做好稳就业工作的意见》中指出，“支持劳动者通过临时性、非全日制、季节性、弹性工作等灵活多样形式实现就业”，明确表示支持社会新就业形态和劳动者灵活就业。2020年3月，面对疫情的巨大冲击，国务院办公厅发文“支持多渠道灵活就业，支持劳动者依托平台就业，取消灵活就业人员参加企业职工基本养老保险的省内城乡户籍限制”。从实践层面看，灵活就业越来越成为我国劳动力市场中的一种重要的就业形式，反映了劳动者在日益复杂的市场环境中为谋求生存而选择的就业形式。其中既有主动的灵活就业，如追求工作时间自由、利用业余时间兼职等；也有被动的灵活就业，即工作稳定性差、收入低且缺乏必要的劳动保护和社会保障等。

随着“互联网+”的全面推进，灵活就业呈现出更多的新特征，“新就业形态”概念被越来越多地使用。党的十八届五中全会公报指出，“实施更加积极的就业政策，完善创业扶持政策，加大对灵活就业、新就业形态的支持力度”，首次提出“新就业形态”的概念。此后，我国政策层面对于新就业形态给予了越来越多的关注和支持（见表1）。

表1 2018年以来我国关于新就业形态的政策要点

四、新就业形态的研究概况及主要特征

(—)现有研究概况

尽管“新就业形态”引发越来越多的关注，在稳定和增加就业方面也被寄予厚望，但总的来看目前并没有一个被广泛认可的关于新就业形态的确切定义。

关于新就业形态的概念界定，莫荣提出，新就业形态是指依托互联网等现代信息科技手段，实现有别于正式稳定就业和传统灵活就业的灵活性、平台化的组织用工和劳动者就业新形态。张成刚从生产力和生产关系角度对新就业形态进行了解读。他提出，从生产力角度看，“新就业形态”描述了新一轮工业革命带动的生产资料智能化、数字化、信息化条件下，通过劳动者与生产资料互动，实现虚拟与实体生产体系灵活协作的工作模式。劳动者在生产过程中依托数字化、信息化、智能化的生产资料，主要工作是对程序和系统进行维护和升级。从生产关系角度看，新就业形态是指伴随着互联网技术进步与大众消费升级出现的去雇主化、平台化的就业模式。目前，生产力角度的新就业形态方兴未艾，生产关系角度的新就业形态已经有了长足的发展。马越认为，新业态用工是以互联网为基础平台，深度融合云计算、大数据等新技术与实体经济，培育新的经济增长点而衍生出的新型用工模式。总的来看，学界对于新就业形态的定义，主要强调了其区别于传统就业形态的特征及网络平台的基础作用等。

新就业形态的特征也是学者们研究的重点。中国就业促进会认为，新就业形态具有四大特征：就业观念新，个体价值获得感更强；就业领域新，集中在电商、分享经济、网络社群等领域；技术手段新；组织方式新，组织聚散也更为随意。朱松岭提出，新就业形态是新时代催生出来的新经济形态在就业领域的反映，其主要特征包括：传统就业形态的延伸；虚拟与现实相结合的工作模式；私人订制式的雇佣模式，一般不固定，没有长期劳动合同关系；互联网延伸下的就业，征兆不明显，一般不需要政府的核准或许可；具有创新驱动，在互联网下经常延伸出新的形态，具有共享的特征。郭玮提出，新的就业形态具有工作自主性大、薪酬计算方式多样化、不签订劳动合同以及组织与劳动者相互约束、互惠互利的特点。”穆佳琳等认为，灵活就业具有工作弹性大和劳动关系模糊两大特点：一方面，劳动者在工作时间、工作场地、工作内容、收入报酬等方面表现出较强的弹性；另一方面，灵活就业群体的劳动关系较为松散，所得到的社会保障也比较欠缺。孔微巍和胡耀华提出，新就业形态具有服务技术升级、供求双方互动性更强、就业模式更加灵活三大特征。郝建彬提出，新就业形态具有区别于传统就业形态的组织方式平台化、雇佣方式弹性化、就业边界扩大化三大特点。总的来看，学者们主要是从组织形态、人与组织的关系及就业领域、就业观念、就业方式等角度分析新就业形态的特征。

(二)新就业形态的内涵和主要特征

本研究认为，“新就业形态”是新技术革命的产物，是在新业态不断涌现、传统产业数字化转型加快的大背景下，基于数据驱动和平台支撑的一种比传统雇佣式就业更加灵活、组织更加松散的劳动者就业形态。“新就业形态”这一概念，从更广的范围、更深的层次上概括了由新一轮信息技术革命所引发的就业模式、就业关系等多个方面的变化。

1. 网络平台成为不可或缺的技术支撑

新一轮信息革命驱动下，平台型企业快速崛起。各种类型的平台不再仅仅是传统意义上的企业，还通过大数据等技术手段使服务供给方和需求方可以低成本地高效对接，成为劳动力要素组织的基础。作为移动互联网深入应用的产物，大量新就业群体的背后是科技创新应用带来的深刻变革。以网约配送员为例，与其直接相关的技术包括移动互联网、大数据、人工智能、云计算等。即时配送平台通过运用运筹优化、调度仿真、机器学习等技术，研发智能调度系统，以实时跟踪网约配送员行进的方向和当前位置，结合用户实时订单情况，按照系统计算出的效率最高的方式分派和优化订单。调研发现，美团平台在高峰期每小时要支持29亿次的路径规划算法，意味着平均0.55毫秒规划一次路线。此外，网络平台能够基于自身的渠道、算法等资源优势，在供需匹配、从业培训、资源对接等方面起到个体能力的放大器作用，“个人工匠的‘专业能力’需要通过聚合平台的‘规模化能力’来放大，去实现原有‘专业人士’无法实现的市场回报”。从这个角度看，网络平台具有强大的赋能作用。

2. 组织形态更加松散

第一次工业革命使得生产组织由传统手工工场向大机器工厂转变；第二次工业革命中随着大规模流水线的广泛应用，以部门制、标准化为主要特征的现代公司开始出现。“信息化的发展、大数据的应用，基于平台的数据共享等极大地改变了知识的生产方式和传播速度，加快了个人知识的组织化和社会化、隐性知识的表出化和形式化以及离散知识的系统化，由此实现了价值链的重构。”体现在就业领域的变化就是，工业经济时代的传统就业，雇佣者与被雇佣者建立劳动关系，后者成为前者正式的雇员并被纳入其组织体系，遵守严格的组织规章制度，形成较为紧密的关系。新就业形态下，借助于跨时空的网络平台，一个人可以同时服务于多个雇主，在劳动时间、劳动强度、所受到的约束程度等方面，劳动者或者说被雇佣者有了更多的选择权。因此新就业的组织形态就由原来的紧密关系变成了可松散又可紧密的关系，劳动者有了更多的选择权，可以在更大程度上控制自己的劳动时间。

3. 用工模式从“以岗位为导向”走向“以任务为导向”

基于平台的新就业与传统就业的一个重要区别就是，多数用工单位并不直接或独占劳动力资源，而是借助于平台进行，形成“用工单位+平台+个人”的新模式。这种模式下，对于灵活就业者的组织管理、薪酬发放等均与传统组织存在着显著差异。例如，企业釆用众包模式，将创意设计、网络营销、文案策划等工作分解为碎片化的工作任务，通过网络平台面向社会发包，由平台为其匹配合适的劳动者，劳动者通过平台完成来自企业的劳动任务并获取报酬。人与组织的具体岗位也发生分离，在网络平台的作用下，工作更为模块化，工作任务往往是基于一个“技能集”，“技能集”被拆分为不同的单一技能，通过网络平台面向社会发包，由平台为其匹配合适的劳动者，“工作计量单位从‘牛顿力学’迈向‘量子力’”。随着新就业的大量兴起，企业的“经营方式从传统的等级化的集中经营向分散的经营转变，它的特征是合作、社会网络和行业专家、技术劳动力”。

4. 劳动关系和劳务关系更加模糊

随着基于网络平台的新就业形态大量出现，用人单位与劳动者个人之间关系发生了显著变化，出现了不同于传统建立在劳动合同基础上的固定劳动关系的各种各样的加盟、众包等形式。从实践层面看，多数平台将自身定位为提供居间服务或信息服务，撮合服务提供者与使用者之间的交易，并收取一定的佣金作为服务报酬的中介，也有的平台在提供信息服务的基础上对劳动者进行必要的技能培训。但一旦涉及平台与通过平台提供服务的劳动者之间的法律关系时，绝大多数平台企业都认为通过平台接单的这些灵活就业人员并不是企业的正式雇员，因而并不存在劳动关系。此外，许多有正式工作的人群利用空闲时间兼职，工作和职业的边界也越来越模糊。总的来看，基于平台的新就业形态，以“互联网为基础的‘网签加盟'‘合作合营'‘利益分成'‘众包模式'等打破了签订劳动合同、建立固定劳动关系的传统用工方式”，从而形成了一种新型劳动关系。

五、新就业形态的影响

从过去十多年的实践发展看，2008年全球金融危机爆发以来，我国经济发展阶段发生了显著变化，从过去的大约每年10%的高速增长过渡到每年7%左右的中高速增长。但在这个过程中，我国大多数年份的新增就业数量依然有所上升。2013—2019年我国城市新增就业岗位连续7年都在1300万以上（见图1）。2012年我国GDP增速跌破8%之后，增速就开始一路下滑，但失业率总体比较稳定，常年保持在5.0%左右。而这一阶段正好是新一轮技术革命快速渗透到经济社会发展的各个领域和行业、数字经济新业态加速发展的阶段。一方面，经济增长明显放缓，传统经济业态容纳的就业量趋于减少；另一方面，技术创新持续重构生产、分配、交换、消费等经济活动各环节，推动生产要素的重新配置，新业态新模式的作用更加突出，新就业形态在稳定和增加就业方面功不可没。 

图1 2008—2019年我国经济发展与就业情况

数据来源：作者根据国家统计局官网公布的2008-2019年《国民经济和社会发展统计公报》相关数据整理。

新就业形态的影响主要体现在以下几个方面：

直接创造新的岗位需求，提供更多的收入机会。国家信息中心分享经济研究中心发布的报告显示，2019年我国共享经济领域的平台员工数达到了623万人，共享经济还创造了7800万个灵活就业岗位，同比增长约4.0%，大幅提升了我国经济运行的就业承载力。在共享出行领域，调研发现：滴滴平台带动了超过1000万个灵活就业机会，包括网约车司机、代驾师傅、共享单车运维人员；围绕平台生态有3000多家租赁公司，间接带动产业链上下游共计600余万相关就业。在共享住宿领域，2017年主要共享住宿平台上房东、管家、摄影师等服务提供者人数约为200万人。一方面，房东通过平台发布信息，并为房客提供入住、卫生保洁、安全保障等服务而获得收入；另一方面，共享住宿带动配套服务的就业快速发展，平均每增加一个房东，可带动两个兼职就业岗位。此外，共享住宿平台还通过提供吃喝玩乐“一条龙”式的服务，创造了更为庞大的间接就业机会。

新职业不断涌现，并且带动的就业机会数量和就业形态呈现出向整个产业链延伸的特点。随着数字经济规模不断壮大，数字产业化范围迅速拓展，传统产业加速数字化转型，产生了大量新职业需求。2019年和2020年，我国先后发布了3批共38种新职业，与平台经济相关的职业如数字化管理师、物联网安装调试员、无人机驾驶员、电子竞技员等占比超过一半。如在服务业领域，伴随着数字化转型的持续推进，两百多个生活服务细分行业中出现了酒店收益管理师、无人车安全员、线上餐厅装修师等诸多富有特色的新工种。新职业的出现生动体现了我国经济发展“量”与“质”的变化，不仅丰富着就业岗位的种类，而且持续提高就业质量，并推动了整个社会就业结构的深刻变化。

新就业还带来就业市场结构的变化。越来越多的人可以依照自己的兴趣、技能、时间及拥有的各种资源，以自雇型劳动者身份灵活就业。“为自己工作”意味着自谋职业、短期合同工作、非全日制工作等灵活就业在就业形态中占比越来越高。受疫情影响，线下餐饮、酒店等服务业企业大量员工待岗，而电商、物流等企业则出现短期内业务暴涨、人手严重不足等情形，基于平台的“共享员工"模式使得劳动力资源得以有效流动，灵活用工模式在缓解就业市场结构性矛盾、增加收入等方面的重要作用更加凸显。2020年春节复工后一个月内，直播相关兼职岗位数同比增长166.09%，是全职岗位增速的两倍多。从发展趋势上看，未来的就业市场将呈现出包含传统雇佣就业、基于网络的灵活就业、服务外包和众包等多元并存的格局。

新就业形态因其较高的包容性和灵活性，不仅有助于解决重点群体的就业压力，而且有利于应对就业市场的不确定性，增加劳动者收入和改善民生。一方面，依托网络平台的新就业涉及的领域宽、包容性强，既有创意策划、软件设计、在线教育等适合大学生群体的知识密集型复杂劳动就业岗位，也有外卖骑手、网约车司机、云客服等适合文化水平不高群体的熟练性劳动就业岗位，为社会重点群体的就业创造了更广阔的空间和更多的机会。调研显示，滴滴平台上20.4%的专职司机是由于下岗、失业等原因从事网约车工作的，其中41.1%来自制造业，13.6%来自交通运输业，4.9%来自钢铁、煤炭等去产能行业。2020年上半年，美团平台上的新增骑手中，来自国家建档立卡贫困户的新增骑手近8万人。另一方面，平台企业和新就业形态可以根据市场供需变化，及时调节劳动力的供给量，促进劳动力跨业流动和减少摩擦性失业。疫情期间，美团平台的骑手工作吸纳了大量的第二产业、第三产业从业人员，35.2%的骑手来自工厂工人，31.4%的骑手来自创业或自己做小生意的人员，17.8%的骑手来自办公室职员。

同时，不可否认的是，新就业形态还有一定的替代效应。目前，基于节约成本、提高产品质量等原因，机器替代人的现象已经在一些岗位上发生。一些对技能要求较低、程序化的岗位用工需求在减少，技术性失业现象在显著增加。中国社会科学院的一项调查显示：工业机器人和数字技术的釆用率在制造类企业中已达18.0%，由此造成相关企业对一线工人的需求下降了19.6%。根据量化评估的结果，制造业受机器人和AI技术的负面影响达到3.5%，其中以农民工就业的相关岗位最为明显。制造业中每年大约有160万－180万的农民工就业岗位被替代，“十三五”期间总量可达800万－1000万。

但由于新技术的创新应用提高了劳动生产率，生产规模得以扩大，市场需求进一步提升，从而可以创造出更多的就业岗位。正如《资本论》所提出的，“尽管机器生产实际地排挤和潜在地代替了大量工人，但随着机器生产本身的发展（这种发展表现为同种工厂数目的增多或现有工厂规模的扩大），工厂工人的人数最终可以比被他们排挤的工场手工业工人或手工业工人的人数多”。总的来看，“就业工人人数的相对减少和绝对增加是并行不悖的”。新技术带来的创造效应会大于替代效应，达到“工厂人数大于工场手工业人数”的效果。世界经济论坛的研究显示，到2022年，机器将覆盖全球42.0%的工作任务，这一数字远高于当前的29.0%。而到2025年，机器所占份额还将进一步增长至52.0%；若有适当的就业技能再培训，届时全球将新增1.33亿个职位，前景还是颇为乐观的。

总体上看，作为互联网时代的就业形式，从各大生鲜及外卖平台上的配送员，到从事创意、设计、写作等知识技能分享型的“斜杠青年”，新就业形态正在深刻地改变着传统的单一劳动雇佣形式，改变着人们的就业方式、就业理念乃至整个社会的就业结构。新就业形态不仅大大增加了人们的收入来源，而且为求职者提供了自我价值实现的新途径，更是我国新业态新模式蓬勃发展和经济新旧动能转换的生动反映。

六、新就业形态发展面临的问题与对策建议

（一）面临的问题

当前我国新就业形态发展仍面临诸多“短板”和制度障碍：

一是新就业形态给现有的劳动法体系带来了很大挑战，相关的法律法规等亟须完善。依托平台提供服务的新就业人员的社会福利如何保障？如何享受到已有的针对传统就业模式的政策扶持？回答这些问题的前提条件是要确定新就业形态劳动者的法律身份及其与平台之间的法律关系。当前我国与就业相关的法律法规及统计体系并没有将新就业形态纳入其中。《劳动合同法》仅对劳务派遣这一特殊的灵活就业方式设定了一些条款，《就业促进法》作为我国就业领域最重要的法规，并未提及灵活就业这个概念。现有的法律法规已经明显不能适应新就业形态的发展需要。现有劳动法的诸多强制性规定与新就业形态表现出明显的不相容性，若是强行适用反而会造成对企业和劳动者的限制。如劳动合同法对劳动合同的形式、订立、履行和解除等都规定了许多限制性条款，而这些带有强制性的法律规定对灵活用工中的劳资双方都会产生诸多限制。此外，就业统计面临新的挑战。传统统计方式之下，数字经济所催生的新商业模式造成了规模漏统和增速低估，在新就业形态下这一问题也十分突出。平台型企业从业者由参与企业生产、管理、经营的内部劳动者，扩大到依托平台企业生产链提供生产、销售并获利的外部劳动者。平台企业的内部劳动者一般数量较少，易于统计，但平台企业外部生产链的劳动者数量庞大、实时变化，统计较为困难，对传统统计方式提出了新的挑战。

二是新就业人员的社会保障不足。目前对于灵活就业人员以个人缴费方式参与养老、医疗等社会保险，虽然已经有了制度化通道，但由于存在申报手续复杂、个人缴纳费用高、最低缴费年限长、异地转移接续关系困难等问题，导致灵活就业人员参保意愿严重不足。新业态就业人员，特别是平台就业人员以农民工为主，大多数都在老家农村参加了居民养老、医疗保险等，但其工作环境复杂、强度大、工伤高发，工伤保障不足问题尤其突出。现行《工伤保障条例》规定，参保职工必须具有劳动关系，且由雇主缴费。新业态从业人员普遍是灵活就业或自我雇佣，绝大多数与互联网平台之间并不存在传统的法定劳动关系，而且多数存在“多平台同时就业”情况，难以满足现行工伤保障制度的参保条件。与此同时，现行的商业保险产品普遍存在保障范围窄、标准低、理赔难和缴费偏高等问题，难以充分解决新业态就业人员的工伤保障问题。

三是适应新职业发展需要的公共服务体系亟待完善。公共就业服务所提供的职业培训、职业指导和职业介绍等，大多面向存在传统劳动关系的专职劳动者；公共就业政策性补贴主要是支持传统用人单位的，中央及各地方财政的职业培训补贴资金用于新就业形态群体的明显偏少。面向新就业形态群体的技体的技能培技能培训供供给不不足，，网络直播、微商电商、知识分享等新业态新模式发展时间较短，相关的学历教育和职业教育相对滞后，无法形成规模化的人才供给。

四是平台经济发展面临诸多制度障碍。新业态的出现不仅实现了对传统服务业和原有消费行为的颠覆，而且在某种程度上改变了既有的法律关系，甚至还创设了新的运行规则和权利义务，对现有规则提出了“破窗”性挑战。当前新业态监管中地方自由裁量权过大和监管部门之间协同不足的问题突出。一方面，为了鼓励平台经济发展，有关部门往往会明确监管的基本方向和原则，在具体的实施细则方面则给予属地较大的自由裁量权，致使各地在准入标准、监管方式、违规处罚等方面存在较大差异，平台企业需要投入大量的精力和资源满足不同属地的合规要求。另一方面，监管部门之间缺乏有效协同也是一个比较突出的问题。平台经济具有典型的跨领域、多业态融合等特征，其监管往往涉及多个部门，由于当前许多领域监管制度还在逐步完善中，部门之间职责交叉、责任不清、权责缺失等问题大量存在，各部门往往独立开展监管及相关执法工作，不仅难以形成工作合力，影响治理效能，也为平台企业带来了较大负担。

（二）对策建议

习近平总书记充分肯定了新就业形态的重要作用，强调要顺势而为，就是要求我们顺应数字经济和新就业形态发展的大势，以问题为导向，深化研究和尽快补齐实践发展中存在的“短板”。这就需要以“鼓励创新、包容审慎”为原则，以制度创新为抓手，在深化改革和创新发展中对各种问题加以解决，为新就业形态的发展创造更加成熟的市场环境和更加亲民的营商环境。

一是加快完善面向新就业形态的制度和政策体系。将灵活就业纳入立法内容或规划，引导和鼓励地方政府研究制定促进灵活就业的政策制度。密切结合新就业形态发展态势和趋势，适时修订和完善就业促进法、失业保险条例和工伤保险条例等法规制度。研究和完善针对新就业群体的就业扶持和补贴政策，减少限制新职业发展的不合理制度规定，采取有效措施，积极回应新就业群体在享受就业补贴、培训补贴、就业指导、技能发展等多方面的诉求。以包容审慎为原则，支持企业灵活用工，支持发展各类共享用工和就业保障平台。充分发挥第三方平台在促进共享员工企业供需匹配，员工转移各环节流程快速执行，简化用工流程及用工过程中费用结算、税务申报、法律咨询、纠纷解决等方面的作用。为依托平台企业灵活就业、自主创业的人员提供和落实相关的就业创业扶持政策。

二是建立健全适应新就业形态的保障体系。近期看，需要加快推进新业态从业人员职业伤害保障试点工作，探索建立适应灵活就业特点的劳动合同制度及社保缴纳规定。及时跟进试点工作并总结其经验和不足，为进一步的制度创新奠定基础。根据新就业形态发展的特点、趋势和要求，研究并合理确定社保费率、缴费方式、待遇水平并提供便捷的社保服务。积极探索建立适应灵活就业人员特点的失业保险制度体系，扩大制度覆盖范围；根据就业形势和工作重点的变化，将失业保险政策的费率调整、稳岗返还、技能提升、促就业服务等作为就业优先政策的调控工具，使之在保民生稳就业中发挥更大作用。针对新就业形态的特点，研究和制定有关报酬支付、职业安全等劳动标准，建立健全劳动争议处理机制，为新就业劳动者维护合法权益提供制度保障。

三是建立和完善适应新就业发展的公共服务体系。进一步扩大公共就业服务的覆盖范围，扩大各类就业扶持政策的适用范围。建立健全“互联网+就业服务”新体系，充分利用现代信息技术，开展面向新就业形态群体的就业信息、技能提升培训、资格认证、创新创业等服务，使新就业形态群体能够方便快捷地得到就业信息，参加职业技能培训，申请获得各种补贴、政策扶持以及享受社保待遇等相关的服务。在职业技能培训方面，更加注重发挥平台企业的作用，加强政府与平台企业之间的合作，对接平台企业的培训资源。2020年4月，人社部发出《新就业形态技能提升和就业促进试点通知》，将职业技能提升行动与互联网平台培训资源对接。试点已经在多个省区落地，今后需要在试点基础上持续加强政企合作，构建满足新就业形态发展所需要的新型培训与服务体系。

四是持续推进有助于平台经济发展的制度创新。我国在2019年底出台的《关于进一步做好稳就业工作的意见》就明确提出要加快落实促进平台经济规范健康发展的指导意见，促进新产业新业态新模式快速发展。尤其是在新业态新模式监管方面，2020年7月，国家发改委等13部门共同出台的《关于支持新业态新模式健康发展激活消费市场带动扩大就业的意见》中明确提出，要“打破传统业态按区域、按行业治理的惯性思维，探索触发式监管机制，建立包容审慎的新业态新模式治理规则”。因此需要持续深化平台经济领域“放管服”改革，探索推进适应新业态发展要求的制度创新。深入推进“互联网+监管”和基于信用的差异化监管等创新模式，加强事中事后监管。不断完善和优化“互联网+政务服务”，依托一体化平台提供包括政策汇聚、查询、解读、反馈等在内的政策服务和包括在线营业执照与购销凭证的认定和查验等在内的政务服务。引导和鼓励地方创新，探索建立平台经济领域创新改革的容错纠错机制和实施细则。

（原文刊发于《中国劳动关系学院学报》；作者：国家信息中心信息化和产业发展部于凤霞。）