2013年提出的“一带一路”是指“丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”，它与传统的区域合作形式有所不同，其战略视角更集中于跨境地区的合作，以点带面，从线到片。2015年3月28日，中国官方正式发布了“一带一路”的规划。这一倡议无疑为国内各省市带来新的发展机遇和挑战，尤其为中国西部地区带来了对外交流的窗口。新疆作为丝绸之路经济带核心区、文化经济辐射桥头堡，自然资源丰富、交通便利、产业基础较好、经济发展势头良好，加强与周边国家的产能合作，对推动新疆高质量发展具有重要的现实意义。

　　新疆与周边国家产能合作要以“中巴经济走廊”和“中国—中亚—西亚走廊”为基础，推进新疆与丝绸之路经济带沿线国家次区域合作，建立各方发展睦邻友好关系，加强区域交流与合作，拓宽开放合作的广度和深度，构建和平稳定、互利共赢的发展环境，促进各方繁荣与发展。坚持优势互补、务实互利、开放互动的原则，推动和形成以产能合作项目带动合作、以合作促进发展的良好合作机制和共同发展模式。以科技教育、矿业、文化旅游和经贸合作为引领，充分发挥项目联动对各国产能部门带动支撑作用，使新疆与周边国家产能合作不断向农业、纺织服装业、钢铁、水泥、建材、机电设备和新能源产业等多方面拓展和深化。

一、新疆与周边国家产能合作的优势分析

　　继“一带一路”倡议把新疆作为丝绸之路经济带核心区的定位后，新疆维吾尔自治区党委政府也明确将新疆打造成区域性交通、商贸物流、金融、文化科教和医疗服务的五大中心。新疆具有的比较优势主要体现在以下六个方面。

　　（一）地缘优势

　　新疆地处我国西北边陲，是我国面积最大的省区，与巴基斯坦、印度、阿富汗、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、蒙古、俄罗斯8个国家相邻，边境线总长5600多公里，共拥有29个对外口岸（17个国家一类口岸、12个二类口岸）。“一带一路”倡议的提出，使得新疆的地位发生了根本性改变，使原本的西部经济发展洼地，变成了我国连接中亚、南亚、西亚和欧洲的经济前沿通道。

　　（二）资源优势

　　新疆拥有丰富的土地、矿、光热、风能、水等资源。新疆有近340万公顷耕地，人均占有耕地面积高达3.2亩，是全国平均值的2倍以上，可利用的牧草地总面积有7.7亿亩，位居全国第三，此外还有广袤的未利用土地资源，为未来经济发展提供土地保障；新疆矿产资源种类较多，在国内具有无可比拟的地位，目前已发现的矿产资源就达140余种，占全国发现矿产资源的近80%。其中20种矿产位于全国前五；新疆光热资源、风能资源丰富，又加以丰富的土地资源，适合大规模开发利用；除此之外，新疆水资源较为丰富；有近600条河流，100多个湖泊，近900亿立方米地表水年径流量，近300亿立方米的地下水可用于淡水资源开采，人均占有量更是全国人均水资源占有平均量的25倍。

　　（三）政策优势

　　新疆是西部大开发的重点省份，在经济社会发展的各方面都享受了国家的倾斜政策和照顾。一是国家对新疆产业发展给予重要政策支持。2012年，由国家发改委出台的《关于支持新疆产业健康发展的若干意见》明确提出：国家根据新疆产业发展实际情况，就钢铁、水泥、火电、可再生能源、汽车、轻工纺织等12个产业实行差别化产业政策，有针对性地对重点产业实行政策支持和引导。二是在财政税收方面实行一系列优惠政策。对新疆困难地区符合条件的企业给予企业所得税“两免三减半”优惠。三是享有多个对口援疆优惠扶持政策。2010年，第一次中央新疆工作座谈会确立由全国19个省市承担起对口支援新疆的任务，在项目规划、资源配置、土地、水资源以及路、电、通讯等要素供给方面对口支援新疆12个地州的82个县市、新疆生产建设兵团的12个师。

　　（四）交通优势

　　互联互通是“一带一路”的重要着力点，是推进区域贸易自由化进程的重要基础。处在亚洲中心地带的新疆具有最佳交通优势。目前，新疆是全国支线机场数量最多的省份，共计22个。拥有100多条国内航线，联结国内近70个大中城市和区内12个地州市。国际航线通达哈萨克斯坦、土耳其、阿塞拜疆、俄罗斯、巴基斯坦、阿联酋等国家。

　　（五）平台优势

　　中国—亚欧博览会自2011年开始，已成功举办六届，在新疆维吾尔自治区及国内外各方面共同努力支持下，现已打造成为国际高水平的盛会。2018年9月成功举办的第六届中国—亚欧博览会以“一带一路 共商共建共享”为主题，进一步提高了博览会与“一带一路”建设的衔接效率。亚欧博览会为新疆搭建广阔的平台，为新疆招商引资和区域经济的发展提供更多机会，推进我国的向西开放。

　　（六）产能优势

　　新疆拥有一批有先进技术的企业（如特变电工、金风科技、神华能源），在能源、铁路、桥梁等基础设施建设中积累了丰富的经验，可以完成高难度的基础设施建设任务。在发展过程中，这些企业研发了具有自主知识产权的技术专利，大大降低了生产成本，使得参与周边国家基础设施建设具有成本优势。

二、新疆与周边国家产能合作的制约因素

　　（一）新疆与周边国家产能合作中存在的安全隐患

　　新疆位于“一带一路”核心区，是中国东联西出的门户。2015年以来，以“伊斯兰国”为代表的国际恐怖活动异常活跃，迅速向全球扩散，新疆周边地区也未能幸免。一方面，存在对新疆内部的安全隐患，“一带一路”倡议的实施，必然带来人员频繁的交流，这样不可避免部分恐怖分子利用商人的身份进入新疆，必然会产生一些安全隐患；另一方面，存在新疆以外的安全隐患。随着新疆企业的走出去，项目与人员的安全防范严重落后。目前，虽然与周边国家在双边层面、多边层面都有反恐合作联系；但现有反恐合作仍存在明显的不足，反恐机制建设缺位及相应资源缺失。

　　（二）合作双方的基础设施依然薄弱

　　一是周边国家的公路建设较为滞后。一方面，新疆处于公路建设的大发展期，逐步构建“6横、6纵、7枢纽、8通道”公路交通运输主骨架，加快横贯东西、沟通天山南北的万公里高速公路建设，公路建设处于大发展、大布局阶段。另一方面，周边蒙古、哈萨克斯坦等国家公路建设较为滞后，境内的公路标准多数仅仅达到我国公路的三级、四级标准，还有相当一部分公路是等外公路，通行能力较差。口岸公路建设水平滞后，对“一带一路”倡议的实施产生了消极影响。

　　二是多数周边国家的铁路通道建设严重滞后。一方面，新疆现有的阿拉山口、霍尔果斯等边境铁路口岸，铁路建设仍处于逐步完善、优化阶段。另一方面，多数沿线国家的铁路建设滞后，部分国家的境外段铁路仍处于研究阶段。跨境铁路建设的滞后，严重制约了“一带一路”国际物流体系的形成。

　　三是周边国家技术标准和规则差异较大。建设陆港体系，是“一带一路”倡议中的重要内容之一，重中之重是标准、法律、规则的基本统一。当前的现实情况是各国标准、规则差异较大。以铁路为例，新疆铁路途经哈萨克斯坦，由于双方的轨道宽度、排放标准等与我国不一致，经常被阻，这大大降低了便利化程度。

　　四是建设资金依然不足。由于历史的原因，新疆的基础设施建设底子薄，资金主要依赖于国家的财政支持，自我发展能力不足，这在一定程度上阻碍了向西开放的进程；周边国家多为欠发达国家，更是无力出资建设交通等基础设施。

　　（三）周边国家政策稳定性较差

　　新疆周边国家多属于经济转型国家，市场经济体制尚未完全建立，各项法律法规不完善且执行力低，对外政策的调整过于频繁，这也增加了产能合作的难度。甚至一些国家出台的文件缺乏约束力，导致双方经济合作的合作履行率不高，贸易纠纷频繁出现。具体来看，吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和巴基斯坦关税水平较低，结构简化，非关税贸易壁垒措施较少，除此之外，协议的落实有很大难度。比如签证问题，现行的签证政策影响了中国（新疆）与周边国家（尤其是中亚国家）往来的便利性，特别是开展产能合作相关的投资签证，对中国“走出去”的企业也造成了很大困扰。

三、推进新疆与周边国家产能合作机制建设

　　（一）构建新疆参与周边国家产能合作的咨询服务机制

　　创立权威、高效、务实的咨询服务机制。组建多边新疆与周边国家产能合作研究中心，整合该地区各国的研究力量，克服目前力量分散、整体水平不高的局面，对产能合作重大合作项目做出权威性的可行性研究报告，并为新疆与周边国家产能合作工作决策和区域内各国的自身发展提供咨询服务或建议。此外，新疆与周边国家产能合作要有专门的法律合作机制，由于区域经济合作涉及的范围比较广，涉及各方面的贸易往来，可能引起的纠纷类型也比较多，并且从事贸易活动人员的法律意识比较淡薄等因素，其需要建立一个法律咨询服务机构，目的是为了减少纠纷的发生。建议可以在乌鲁木齐市设置一个法律服务点:既可以在区域内加强法制宣传，提高区域内贸易主体的法律意识，规范交易行为，也可以为一些贸易、投资提供相关咨询，以激发各主体进行贸易活动。

　　（二）构建新疆参与周边国家产能合作利益保障与行为约束机制

　　跨国家、跨区域间产能合作关系的建立，需要在互惠互利原则指导下共同商议合作各方的利益保障问题。这种保障或者补偿可通过政策补给，也可通过项目或者技术的援助进行补偿。在构建新疆与周边国家产能合作利益保障机制时，应充分考虑到利益谈判、利益补偿方式、补偿内容、补偿资金筹集、补偿的实施等方面。应设置专门的谈判、补偿执行和监督机构，制定相关的《利益保障条例》，明确补偿的方式、内容、范围、对象、标准等，补偿资金应由合作各国共同出资筹集。同时，涉及生态补偿的利益保障问题，还可通过相应的项目、技术和政策进行沟通协调后执行。另外，新疆与周边国家产能合作关系错综复杂，尤其是涉及丝绸之路经济带沿线国家，其合作远景和利益诉求不一，为保障合作顺利，需辅助建立约束区域合作各方行为的机制。明确合作双方应遵守的规则，违反应承担的责任，造成相关损失的补偿或赔偿规定。通过相关政策和法规对区域合作关系进行规范，对参与合作双方权利、义务等具体行为进行约束，并对合作中的非规范行为作出惩罚性的制度安排。

　　（三）构建新疆参与周边国家产能合作协商决策机制

　　地方政府是区域合作的主体，我国在同丝绸之路经济带沿线国家构建产能合作的过程中应加强以新疆为主体的国内协商机制的构建。建议在“一带”现有产能合作机制下，突出中国新疆的协商和决策作用。在国内协商方面，由新疆地方政府建立“新疆与周边国家产能合作协调小组”，“协调小组”由新疆地方政府与周边国家产能合作机制下涉及的重点合作领域相关部门共同组成，“协调小组”成员单位相关部门都要设有专门办公室来处理产能合作合作机制涉及到的属于本部门职能范围的事务。在对外协商方面，新疆应重视与亚行发展合作关系，积极争取亚洲基础设施投资银行的资金和丝路基金，以加强新疆与周边国家产能合作的基础设施建设；通过一系列协商决策机制措施增进中国新疆与各国各方的互信，为新疆进一步开拓国际空间和获取更多的国际资源奠定良好的基础。

　　（四）构建新疆参与周边国家产能合作争端解决机制

　　构建新疆参与周边国家产能合作争端解决机制要充分考虑其法律化的发展趋势，逐步建立并发展和完善以法律为导向的、程序严密的争端解决机制。考虑到新疆周边国家产能合作机制的特点，前期可在霍尔果斯经济开发区和喀什经济开发区内建立争端解决机制，具体包括：制度保障，即遵循WTO规则和各国国内法原则，参照国际惯例和交易习惯、衔接国内法律法规，在产能合作机制下制定和订立“区域内贸易争端解决协议”，使其成为争端解决的法律依据和制度保障；组织机构，即建立专门的机构负责解决成员国之间的争端问题，负责监督、解释产能合作的各项协定，负责解决协议执行过程中的争议；争端解决的程序和裁决执行，即尽快达成“新疆参与周边国家产能合作全面框架协议”，通过附件的形式规定灵活的争端解决方式，规定争议双方先行协商以解决其争端，若协商不成可诉诸产能合作争端解决程序，以便于争端的迅速、公平解决。

四、推进新疆与周边国家产能合作的建议

　　以建设好丝绸之路经济带核心区为目标,充分利用两种资源、两个市场，以“走出去”和“引进来”两个层面为抓手，以工业领域产能合作为中心，充分发挥丝绸之路经济带桥头堡、排头兵、主力军的作用，进一步打造“一带一路”核心区。

　　（一）政府层面

　　一是依托“丝绸之路经济带”核心区优势，建立健全合作的协调机制、合作平台和权威机构。中国（新疆）与周边国家应就产能合作提升对策进行充分交流，加强各个国家之前的对话、交流和磋商，尽早就产能合作的顶层设计达成共识，并确定合理的合作机制，如机制协调、纠纷仲裁、基础设施建设、货币金融合作、文化交流、人力资源合作交流等。同时要成立跨国风险投资部门，提供一套适合双边的投资风险评估标准，包括安全、政治稳定性、政府效能、法律环境、政策稳定性、劳动力市场、税收政策、当地基础设施建设水平、信贷风险等。

　　二是充分利用上合组织、CAREC等区域经济合作组织。作为推动中国（新疆）参与周边国家区域合作的推动轮，谋求中国（新疆）在不同层面的产能合作领域的经济利益和诉求，并积极推动丝绸之路经济带沿线国家的合作。

　　三是加快推动亚洲基础设施投资银行建设进程，设立中国—中亚、中国—南亚、中国—欧洲等产能合作专项基金。中国组建亚投行旨在为提高亚洲国家基础设施建设的水平，目前新疆周边国家多已成为亚投行成员国。考虑到新疆周边多数国家的基础设施建设较为落后，政策上可对相关国家给予适当的倾斜，将来可在乌鲁木齐设立针对周边国家的基础设施建设的分支机构。

　　四是推行人民币周边化的金融政策，制定促进产能合作的配套政策。在多边层面，建立多元化的产能合作开发基金，整合各国的金融资源，为双方产能合作项目提供资金支持。建议在乌鲁木齐市建立跨境贸易与投资人民币服务中心，并争取在伊犁、喀什成立分中心。

　　五是解决中国新疆与周边国家产能合作中的签证难问题。新疆目前是我国仅有的两个未能实现护照按需申领的省区之一，现行的签证政策影响了新疆与周边国家人员往来的便利性。应尽快由国家出面协调解决中资企业赴周边国家进行投资经营活动的签证难问题。

　　（二）产业层面

　　1、大力实施优势产业“走出去”战略

　　纺织产业。新疆应充分发挥棉花生产基地的优势，不断引入发达国家和地区的纺织产业发展经验，推进纺织产业结构升级，努力使纺织产业带动周边国家的发展，特别是俄罗斯、哈萨克斯坦等纺织行业不发达国家，形成输出一批，投资一批，建设一批的格局。建议以维吾尔族刺绣、花帽、服饰、乐器，哈萨克族布绣和毡绣、服饰等项目为主，建立大、中、小规模不等的生产营销基地、出口加工基地。同时要因地制宜，在蒙古等有条件的国家，依托当地丰富的农、畜产品，建立生产工厂，实现当地加工，当地销售，延伸产业链，提高附加值。

　　钢铁产业。应该根据在本地区和周边国家的市场需求，实施差异化产业政策，推进一批项目建设，适应社会发展。同时要鼓励大型的钢铁企业走出去，在周边国家科学规划合理布局，提升产业的集中度，提升资源综合利用水平。可考虑在蒙古等资源条件好、市场潜力大的国家建立钢材生产基地，带动钢铁装备对外输出。

　　电力产业。可考虑运用新疆光电、风电新能源建设基地优势，不断延伸产业链，在哈萨克斯坦、蒙古周边国家推广新能源发电。以特变电工为龙头，积极开展境外电网项目投资以此带动输变电等设备的出口。与周边国家积极对接，可对电力供给能力不足的周边国家，实施电力输送。

　　2、大力实施“引进来”战略

　　农畜产品引进。一是建立名优农畜产品基地。要以食品制造，畜产品加工以及酿酒为重点，引进国内、国际知名企业，建立名优农畜产品生产基地；二是引进农畜产品。在畜牧检疫以及植物检疫合格的基础上，要逐步引进牛、羊、马、驴等畜产品以及玉米、小麦等农产品，补充本地食品消费市场。三是实行来料加工。要依托口岸建立出口加工基地，积极引进知名企业和大力发展来料和进料加工贸易，增加产品科技含量和附加值，创立出口品牌。

　　能源引进。“丝绸之路经济带”背景下，新疆与周边国家产能合作应依据各个走廊资源、经济、社会、环境禀赋的差异而进行不同的路径选择，在周边国家构建涵盖能源生产、加工、消费、服务的上中下游领域的不同产业中心。中巴经济走廊着重于基础设施建设和融资合作，中蒙俄经济走廊以企业间石油天然气合作为主，新亚欧大陆桥担负运输安全的主要责任，孟中印缅经济走廊以基础建设作为合作的突破口，中国—中南半岛经济走廊主要在于油气管道建设、油气贸易、新能源和可再生能源合作，中国—中亚—西亚经济走廊则集基础设施建设、能源开发和能源贸易于一体。

　　有色金属引进。一是有色金属引进带动行业壮大。目前，中国是全球最大的金属消费国，铜需求量超过800万吨/年，这占据了全球铜消费总量的近半数。“一带一路”倡议下，中国提升了对外电力投资的规模，导致铜、铝作为输电线路的主要耗材大量增加，对新疆有色金属市场产生了比较深远的影响。借助“丝绸之路经济带”核心区的战略地位，大力引进有色金属原材料加工、高压输电缆生产企业，实现“引进—加工辐射”的有色工业体系。二是大规模投资化解产能过剩。借助“一带一路”的发展，要充分布局新疆有色金属发展格局，形成全国的冶炼、加工、生产基地。

　　（三）企业层面

　　一是建立已进入周边国家市场的企业联谊会。建议由新疆商务厅牵头负责，对已在新疆周边国家产能合作领域且业绩较好的企业进行联系，建立企业联谊会，并广泛吸纳欲进入周边国家市场的企业，特别是民营和私有企业家参与，逐步形成参与周边国家产能合作领域的企业家联谊网。

　　二是制定占领周边国家市场的长远谋略。新疆周边国家市场容量巨大，除中国外，美国、日本、韩国等各国的商人均在积极活动。但中国的名优产品还未成规模，尤其是在中亚市场，中国货还处于为蝇头小利打一枪换一个地方式的“游击战”阶段，中国企业还缺少一种在市场经济条件下如何赢得周边市场的长远谋略。

　　三是鼓励中小企业走出去，加强安全和利益的保护。民营企业的走出去更有利于切实密切中国与所在国的经济联系和民众联系。一方面，国家外交部门要加强对中国企业和民众安全和利益的保护；另一方面，走出去的企业应该在有关部门的协调下、组织民间商会、海外投资协会等社会组织，提升与当地社会的谈判能力。

　　（原文发表于《中国经贸导刊》2021年第18期；作者：国家信息中心大数据发展部 傅娟）