回眸2021——中国发展改革的20个问与答

　　近日召开的中央经济工作会议指出了明年经济工作的七点政策发力方向，其中，改革开放政策的方向是要激活发展动力，要抓好要素市场化配置综合改革试点，全面实行股票发行注册制，完成国企改革三年行动任务，稳步推进电网、铁路等自然垄断行业改革。

　　早在2019年11月26日，中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），并于2020年4月9日发布，对土地、劳动力、资本、技术和数据五大要素市场化配置作出部署。

　　相关专家表示，要素市场化配置是高质量发展的有力保障，无论是传统的资本要素，还是新型的数据要素，市场化配置都在有条不紊地推进中。

　　要素市场化配置

　　高质量发展的有力保障

　　大约400年前，英国古典经济学家威廉·佩第首先提出了“双要素”论：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”当这两个实体性的要素结合时，开始生产并创造财富。而随着时代的发展，资本、技术、数据等要素的影响力逐渐凸显。

　　那么，如何理解要素市场化配置？中国宏观经济研究院市场与价格研究所大宗商品研究室主任刘志成对本报记者表示，完全的要素市场化配置要求要素的边际回报在行业间和区域间实现均等化。现实中，受多种因素影响，要素往往无法做到完全的、彻底的市场化配置，但在配置手段、方式和结果上，必须强化市场化导向。

　　刘志成表示，要素市场化配置是发挥市场决定性作用的前提和基础，也是更好发挥政府作用的目标和方向。促进要素市场化配置是实现高质量发展的有力保障。

　　一是有利于提升资源配置效率。只有要素被配置到产生最高边际回报的领域，生产要素对经济发展的贡献才体现得最为充分。二是有利于优化经济结构。通过要素市场化配置，结合相关政策的引导，生产要素将更多向代表产业升级方向的行业集聚，推动供给结构更好适应需求结构。三是有利于改善收入分配。推动要素市场化配置，可以避免行业间要素配置失衡的情况出现，有效改善收入分配。

　　而全要素生产率也在很大程度上影响生产要素配置效率。国家信息中心总经济师祝宝良表示，中长期内，实际经济增长速度是由潜在经济增长率决定的，并在需求因素的影响下围绕潜在增长率波动。潜在经济水平取决于生产要素的数量、质量和生产要素的配置效率。在实际测算中，一般把由资本、劳动力投入对经济增长贡献以外的部分统称为全要素生产率。因此，全要素生产率不仅反映生产要素的质量，也反映了生产要素配置的效率，是经济增长质量最主要的度量指标。

　　据计算，我国全要素生产率对我国经济增长的贡献占1/3左右，远低于美、欧、日等主要发达国家平均贡献70%的水平，与韩国、中国台湾、新加坡、印尼、泰国等经济体水平接近。过去40多年，我国经济增长主要靠资本积累和劳动力驱动，人力资本、科技创新、生产要素配置对经济增长的作用并不大。

　　围绕要素市场化配置推进工作，2021年，国家发展改革委多次举办会议并赴地方调研：3月召开要素市场化配置改革工作推进会；4月召开专家座谈会；6月赴湖南长沙开展要素市场化配置改革调研，召开座谈会并赴相关企业、园区进行实地考察；9月在浙江省宁波市组织召开高标准市场体系建设和要素市场化配置改革现场经验交流会；11月召开要素市场化配置改革专家座谈会……

　　一系列会议调研使得要素市场化配置的大图进一步清晰，土地、劳动力、资本、技术和数据五大要素市场化配置也在有条不紊推进中。

　　传统资本要素

　　直接融资成革新关键

　　土地、劳动力和资本等属于传统要素，如何疏通制约传统要素配置效率提升的市场堵点？刘志成表示，要健全重大项目用地保障机制，实施“增存挂钩”，倒逼各地进一步盘活利用批而未供和闲置土地；推进委托用地审批权试点，动态调整试点省份，提升地方积极性；推动户籍准入年限同城化累计互认，减少劳动力跨区域流动的无形壁垒，提升劳动力要素配置效率；稳步推进股票发行注册制改革，降低上市门槛，完善投资者保护机制，提高企业融资效率；建立常态化退市机制，持续推动资本市场优胜劣汰，提升上市企业的总体质量。

　　以资本要素为例，《意见》指出，推进资本要素市场化配置。加快发展债券市场。稳步扩大债券市场规模，丰富债券市场品种，推进债券市场互联互通。统一公司信用类债券信息披露标准，完善债券违约处置机制。探索对公司信用类债券实行发行注册管理制。加强债券市场评级机构统一准入管理，规范信用评级行业发展。

　　除了传统意义上直接融资利于多层次资本市场发展外，类似于绿色债等债券形式将助力绿色发展，也有利于碳达峰碳中和目标的实现。

　　12月8日，广东省环保集团发布公告表示，为助力集团绿色环保主业发展，进一步提高直接融资比例、降低融资成本、优化资金结构，成功发行2021年第一期绿色企业债，发行规模17亿元，发行期限为5+2年。此次绿色企业债的发行得到市场认可：全场认购倍数2.3倍，票面利率3.55%，较11月以来同评级国企发行的同期限债券平均发行利率低21个基点。

　　川财证券首席经济学家、研究所所长陈雳表示，实现双碳目标需要付出巨大努力，除了政府发布政策引导、企业提高社会责任感外，金融提供项目融资支持也是重要一环。在多种多样的融资方式中，对于筹资方来说，直接融资具有筹资成本低、速度快等优点，其中通过绿色债券形式进行融资的优势更为明显。

　　各地也纷纷大力推进企业债直接融资，促进资本要素市场化配置。

　　10月27日，浙江省发展改革委副主任李军在新闻通气会上表示，企业债是公司信用类债券中债券期限较长、违约率最低的债券品种，是由国家发展改革委进行注册管理的一个债券品种，主要服务于重大项目建设。浙江省今年推动发行各类专项债券18支，募集资金146.9亿元，包括县城新型城镇化建设专项债券、双创孵化专项债券、绿色债券、社会领域产业专项债券等债券品种。

　　9月14日，广东省政府发布《广东省深入推进资本要素市场化配置改革行动方案》，提出引导企业稳步扩大债券市场融资规模。支持符合条件的企业发行公司债券、企业债券、短期融资券、中期票据、资产支持证券等债务融资工具。支持金融机构通过创设或参与创设信用风险缓释凭证、信用保护合约、担保增信等方式支持民营企业发债融资。创新知识产权证券化产品，探索在深交所开展分层分类的储架式发行。健全债券风险防控协作机制，维护债券融资良好环境。

　　新型数据要素

　　建立权责利清晰的体系

　　知识、技术和数据等属于新型要素，如何疏通制约新型要素配置效率提升的市场堵点？刘志成表示，要完善科技成果评价机制、促进科技成果转化，畅通从科技发明到市场应用的各个环节，推动科技成果加快从实验室走向市场；完善国家技术转移体系，培育发展国家技术转移机构，夯实技术转移的体制支撑，提升技术转移的专业化服务能力；深入开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，进一步强化科技人员发明创造的市场激励，提升科技人员创新创业的积极性；建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全等基础制度和标准规范，从制度层面夯实数据要素市场化配置的根基；研究制定加快培育数据要素市场的意见，为培育、发展、壮大数据要素市场提供全方位支持。

　　以数据要素为例，《意见》指出，推进政府数据开放共享。优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。

　　对于数据要素，中国宏观经济研究院教授常修泽强调从产权角度建立数据权利体系。从与要素市场化配置相关的产权角度来说，数据只有在实操和使用中才能产生价值，它涉及数据采集、数据传输、数据存储、数据处理、数据交换等过程。而从产权来看，数据权利体系很不清晰、很不完整。

　　祝宝良也表示，目前，数据市场的主要问题是数据产权尚未清晰界定，数据归属不明确，无法形成规范的数据交易市场，导致数据非法交易泛滥。应尽快制定相关法律法规，对数据的所有权、使用权、收益权、处置权等进行规范。在数据确权基础上，形成市场定价机制、交易机制和监管制度及规则，并与国际数据市场对接。

　　作为全国首份数据要素市场化配置改革文件，广东省委、省政府于2021年7月印发《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》。

　　据广东省政务服务数据管理局相关负责人介绍，《行动方案》是对广东省数据要素市场化配置改革主要思路的贯彻落实，即“1+2+3+X”。其中，“1”是坚持“全省一盘棋”，统筹推进数据要素市场化配置改革，完善法规政策，优化制度供给，保障市场的统一开放。“2”是构建两级数据要素市场结构，发挥行政机制和市场机制比较优势，激发各类供需主体活力。“3”是围绕数据集聚、运营和交易等环节，推动数据新型基础设施、数据运营机构、数据交易场所三大枢纽建设，打通供需渠道。“X”是推进各个领域场景数据要素赋能，释放数据生产力潜能。

　　《行动方案》提出的“构建两级数据要素市场”目标，以及首席数据官、公共数据资产凭证、统计核算试点、“数据海关”、数据经纪人等制度性创新举措，具有首创性、探索性和引领性，充分体现了广东作为改革开放前沿阵地的大胆探索和先行先试。（中国发展改革报社 记者张洽棠）