《经济日报》编者按：国家统计局近日发布的《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》显示，我国人口向大城市及城市群集聚的趋势更加明显。在深入推进以人为核心的新型城镇化背景下，下一步该如何更好地尊重人在城市发展中的主体地位，切实提升城市发展质量，保障全体居民共享城镇化发展成果，值得各地重视。为此，本报特推出“推进以人为核心的新型城镇化”系列评论，邀请中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎作相关解读。

　　一、人口流动是城乡发展强大力量

　　（原载《经济日报》2021年10月11日，《人民日报》10月14日全文转载）

　　第七次全国人口普查数据显示，我国的城镇化率达到63.89％，我国流动人口为3.76亿人，10年间增长了近70％。一些城市流动人口的比例稳定超过10％，符合社会学意义上“移民城市”的特征，深圳、东莞等城市的流动人口占总人口的比例已超过70％，深圳与上海的流动人口规模超过了1000万人。

　　根据经济学的理性人假定，选择流动就是选择更好的生活。改革开放之初，长三角、珠三角的农民率先“流动”起来。今天亿万人次主动选择流动，形成一种联结广泛、充满活力的发展方式，如浙江义乌市场近两年在册流动人口均超过150万人，关联着全国200万家中小微企业、2000万产业工人，与全国287个主要市场以及233个国家和地区有贸易往来。

　　对于人口流动，政策认识在不断深化，政策取向也在不断优化改进。改革开放之前，流动曾经被当作“问题”而受到限制。过去40年来，我国人口流动的主体是农民流向城镇，这与对流动人口管理与城镇化政策不断放松密切相关。总的来说，政策层面对于流动从加强管理转向提升服务，包容性越来越强。“七普”数据反映出人口流动已成为重要国情，应该更加深刻地认识人口流动的巨大意义，进而管好用好这一趋势，推动人口要素更加合理配置，推动实现城乡区域共同富裕。

　　需要针对流动人口制定更加系统的中长期规划。第七次全国人口普查结果关于流动人口数量规模，超过有关部门和专家学者原先的估计值，这在一定程度上反映出由于各种原因，学术和政策层面对流动人口的认识有时相对不足。要系统研究流动人口与生产力布局、公共服务配置、财政税收政策等重大问题。加强对流动人口的科学研判，对重要的流出地、流入地进行跟踪分析。在有关规划上，流入地的公共服务要有一定量的“合理冗余”，以增加城市韧性；流出地要进行建设规模等方面的相应调整，提高资源的利用效率。

　　流动人口具有不同类型，需要抓取主要问题精准施策。人口由乡到城的流动是人口流动的“大头”，2亿多在各类城镇工作的农民工面临落户与充分享受基本公共服务的现实问题。城市之间的人口流动涉及公共服务高效接转与共享问题，考验着城市治理能力。此外，人口在城市内部区域之间的流动，人口在乡村之间的流动，也是值得注意的现象，有关治理与服务有待加强。

　　充分地释放流动人口的活力，关键要更好发挥城市政府的作用。这是因为，城市是人口流动最大的获益主体，也应是责任主体。近年来，多数城市政府认识到流动人口是城市的“宝”，千方百计希望流动人口留在这座城市。由于城市的管理权限和资源配置能力主要和户籍人口挂钩，有的城市流动人口数量过多，提供有关服务与保障时心有余而力不足。为使这些城市能承担住城市政府的责任，更高一级政府应给予合理的授权与政策，促使这些城市向流动人口提供相应的基础设施与公共服务。

　　二、促进城市群都市圈区域协调发展

　　（原载《经济日报》2021年10月13日）

　　人口在区域间的增减并不是“匀质”的。结合第七次全国人口普查数据，可以发现，我国人口正加速向城市群、都市圈等区域集聚，更具体一点来说，主要是向少数的头部大城市及城区集聚。总体看，我国城市群、都市圈的发展空间仍然很大，需要进一步引导人口合理分布，促进城市群、都市圈协调发展。

　　以成渝经济圈举例来说，从“六普”到“七普”，成都市人口增加将近四成，10年间增加了近582万人，但跟着成都一起推动“成德眉资”同城化进程的德阳、眉山、资阳三市的人口却减少或微增。再看重庆，新增人口主要去了中心城区，重庆市域范围内规划了一些“区域中心”，但它们分化明显，而偏远的区县出现人口收缩的情形。在粤港澳大湾区，珠三角区域的城市人口增加，周边城市人口大都减少。

　　人口究竟应在中心城市与周边的各类城市、小城镇如何合理分布？这个问题目前没有“标准答案”。这涉及多种目标与约束条件，涉及公平、效率、安全等多种维度，需要做综合分析。

　　“七普”反映出的人口与城市群、都市圈分布趋势特征提醒我们：不能笼统地讲城市群与都市圈的人口正在加速集聚，更不能简单地认为这些大都市地区的中小城市正在出现经济繁荣、人口增加的景象。要清醒地看到城市群、都市圈发展还处于初级阶段，看到“虹吸”现象的长期性、复杂性，看到大城市“吃不了”与中小城市“吃不饱”“吃不着”同时并存的情况。应抓紧建立一套统计与分析体系，对城市群、都市圈内部进行更具体更精准的分析，在此基础上进行评估讨论，确定实现目标的具体路径。

　　要避免少数核心城市过度集聚各类功能。“七普”数据显示，27个省会城市在各自省份的经济首位度普遍高于人口首位度。一些人据此认为，从经济与人口发展相适应的角度，应进一步提高这类城市的人口首位度。但要看到，如果一味强调提高人口首位度，部分城市人口将集聚过多，超出其资源承受能力与治理能力，不利于该城市健康发展，也不利于其他城市发展。因此，要因城施策。可供选择的路径有三个，一是提升大城市的人口首位度，二是合理调整大城市的经济首位度，三是引导人口在大中小城市构成的都市圈范围内合理分布，从而促进经济与人口发展程度更加协调。

　　要进一步提升中小城市特色发展水平。中小城市需要理性地认识到“虹吸”现象的长期性、复杂性，应放弃不合理的“大规划”，降低人口的过度预期。加强交通通讯联结，构建便捷高效畅通的都市圈网络，形成利益综合体，提高中小城市的发展韧性。进一步健体强身，走出一条专业、精致、特色、新颖的发展道路。而且，中小城市要积极参与构建都市圈协调机制，争取中小城市的决策话语权。

　　三、低碳城镇化蕴藏巨大内需潜力

　　（原载《经济日报》2021年10月15日）

　　结合第七次全国人口普查的人口流动数据看，过去10年，我国的城镇化率从50％增加到63.89％，年均约提高1.4个百分点。“七普”数据同时显示，近年来，流动人口的规模同比下降，农民工出现了负增长。由此来看，未来城镇化的速度或将下降，但仍将保持高位。在碳达峰、碳中和背景下，低碳、高质量的城镇化发展将成为发展趋势，其中包含的巨大内需潜力不可忽视。

　　发达国家的发展历程显示，他们在达到城镇化高峰值之后，又经历若干年发展再达到碳达峰，之后才开始提出碳中和。就实质来说，这样一种城镇化与碳达峰、碳中和发展路径，是不怎么受碳排放约束的，或者说受“软约束”。我国的城镇化尚未完成，距离城镇化达峰还有约20年时间和十几个百分点的空间。在这样的情况下，提出碳达峰、碳中和目标，会面临某些挑战。例如，受控制碳排放的直接或间接影响，部分产业受到限制，吸纳的就业减少，农业转移人口进城动力会受一定影响。但从整体而言，我国将城镇化与碳达峰、碳中和进程统筹起来加以规划，仍将给城市带来重大发展机遇。

　　首先，有利于提升城市品质。我国一些城市人口规模和经济产出的规模巨大，但发展质量不高，尤其是环境品质较差、资源环境承载力薄弱，不利于城市高质量、可持续发展。在严格的碳达峰、碳中和目标引领下，我国城市将形成更加明确的绿色低碳导向。与高排放相关联的许多“城市病”，如交通拥堵等问题，将有明确的治理路线图。碳达峰、碳中和对于城市品质提升将产生显著的倒逼效应。

　　其次，有利于形成强大内需。新型内需广泛存在于城市新型能源体系建设、节能环保新兴产业发展、节能低碳建筑、低碳基础设施、低碳运输方式、资源循环利用行业、智能化新技术产业等领域。这些行业与产业的发展，将增加新的就业机会，并且将进一步支持越来越多的城市在实现经济社会发展中减少碳排放。

　　再次，可培育建立城市可持续发展的新体系。绿色低碳的能源、产业、技术创新、消费、交通、服务等，构成了可持续发展的体系。碳达峰、碳中和所产生的目标引领和压力机制，将使所有城市参与其中，推动城市更好实现动力变革、效率变革、质量变革。

　　四、为城乡融合发展持续赋能

　　（原载《经济日报》2021年10月16日）

　　第七次全国人口普查数据显示，乡村人口仍在继续流往城市，同时农村的老龄化程度超过城市且在加重之中。

　　当前，城镇化与乡村振兴融合的深度广度正在加强，乡村振兴的多种力量开始集聚。有关方面应敏锐捕捉这些趋势，着力通过体制机制创新等，将这些力量转换为乡村振兴的动能。

　　首先，大城市城区向外的辐射力量由弱变强。根据“七普”数据，千万人口级别城市的城镇化率均高出全国平均水平。其中，上海、深圳、东莞等十余座东部的超大、特大城市达到了80%以上的城镇化率，重庆、成都等中西部城市的新型城镇化进程加快提速，城镇化率较2010年大幅提升。大城市的资本、人员要素向周边中小城市、郊区、乡村的辐射、扩散，出现了一批都市田园、现代化乡村。

　　其次，回省、回县城的人数增多，力量明显壮大。2012年以后，省内（包括市内、县内）的人口流动活跃程度都出现了明显增长。2020年省内流动人口规模约为2.51亿，较2010年的1.27亿增加约1.24亿，远高于2000年至2010年的增量。从外省回流的人中有许多创业的企业家，还有很多在外务工有所成就的人，他们将发家致富的本事、本钱从发达地区带回故乡县城或小城镇，成为乡村振兴的重要力量。

　　再次，制度改革将为城乡融合和乡村振兴持续赋能。从浙江、广东、江苏等“七普”数据来看，近十年来，城镇户籍上面附着的城乡差别化公共服务条目越来越少，全面融合、共同繁荣的新型城乡关系正在形成。一些改革试点县已经打破城乡迁徙的户籍障碍，实现了公共服务均等化，赋予了乡村要素以市场价值，实现了人、财、物在城乡之间自由涌流，从而促进了乡村振兴和人的全面发展。结合“十四五”规划和2035年远景目标纲要来看，承包地“三权”分置、土地流转、宅基地和农房进入市场流通等改革都在有序推进，可以预计的是，未来要素进一步流动，城乡界限越来越“模糊化”，一些乡村与城市以“城市连续体”“城乡共同体”的方式实现现代化。

　　最后，乡村内在条件在逐步改善，吸引力有所提升。近年来，城区的优质服务向农村与欠发达地区覆盖和转移，乡村自身的基础设施与公共服务条件与城市相比在持续缩小。乡村具有的自然、生态的价值在上升，消费热点越来越多。结合“七普”数据来看，在城乡融合中培育壮大和充分利用各方面的力量，是促进乡村振兴的重要选择。