摘 要：“十四五”时期，推进以人为核心的新型城镇化将是我国拓展投资空间的重要手段。未来一个时期，我国城镇化率仍有较大提升空间但城镇化增速将出现放缓，新型城镇化将以城市群、都市圈等为主体构建区域发展新格局，以低碳、绿色、智慧、生态、宜居为发展方向。国际经验表明，城镇化对投资需求具有显著的带动效应。当城镇化率进入60%后，每提升1个百分点，将直接带动人均资本存量增加3.5%。随着城镇化率的不断提升，我国城镇资本存量也在快速累积，省际间存在人均资本相对量的差异，多地具有较大的投资空间和潜力。建议重点从传统基础设施建设、新型基础设施建设、新市民住房问题、健全市场化投融资机制等方面的短板弱项着手，充分发挥新型城镇化在拓展投资空间上的重要作用。

　　关键词：新型城镇化 投资空间 人均资本 投融资机制

　　“十四五”时期是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。从国际看，当今世界正经历百年未有之大变局，我国发展的外部环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义抬头。从国内看，我国正转向高质量发展阶段，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，继续发展依然具有多方面优势和条件，我国发展仍然处于重要战略机遇期。在此背景下，作为最大的内需潜力所在，推进以人为核心的新型城镇化具有更为重要的现实意义。“十四五”将是推动新型城镇化实现更高质量发展的关键时期，要主动顺应发展趋势，积极拓展投资空间，努力走出一条具有中国特色的新型城镇化道路。

　　一、“十四五”时期我国新型城镇化的发展趋势

　　当前我国正处于新型城镇化深入发展的关键时期，准确把握“十四五”时期我国城镇化发展趋势，是科学认识新时代城镇化发展的基本前提，也是制定宏观经济政策的重要依据。

　　（一）城镇化率仍有较大提升空间

　　从国际经验看，城镇化增长符合S型曲线，其发展一般会经历初始、加速、减速和饱和四个阶段。其中，城镇化率达到20%之前属于初始阶段，加速阶段和减速阶段分别是城镇化率从20%快速增加至50%、从50%减速增加至70%的情形，城镇化率进入70%后缓慢发展的情形属于饱和阶段。欧美国家的城镇化率基本稳定在80%左右（见图1）。目前，我国城镇化水平不仅低于发达国家，而且仅相当于美国1930年和日本1965年的水平，日本在1975年已经基本结束城镇化进程，现在的城镇化率稳定在90%左右。相比而言，在未来较长一段时期，我国城镇化率距离80%至少还有20个百分点的增长空间。

图1 我国与发达国家城镇化率的比较（1960-2019年，%）

　　数据来源：世界银行

　　从国内不同区域看，城镇化率总体呈现东、中、西梯度递减分布的空间格局，区域间的城镇化发展水平并不均衡。经济相对发达的东部地区城镇化率整体高于中西部地区。2019年，我国东部地区城镇化率达到68.5%，而中部地区和西部地区的城镇化率分别只有56.8%和54.1%，不到全国平均水平（60.6%）。总体来看，东部地区像上海、北京、天津3地的城镇化率已经突破80%，广东、江苏、浙江3地的城镇化率也跃过70%的大关；而在中西部地区，河南、青海、广西等11地的城镇化率低于全国平均水平。这说明我国中西部地区的城镇化发展还不充分，未来具有较大的发展潜力。

　　从发展的质量看，我国户籍人口城镇化率长期低于常住人口城镇化率，农业转移人口市民化质量不高。2019年，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率相差16.2个百分点，对应着2.27亿在城市就业居住的农业转移人口尚未落户，再考虑到未来还有2亿多农业转移人口的城镇化问题，实际上将需要推动4～5亿人在城市落户成为新市民。大量农业转移人口尚未真正融入城市生活表现在很多方面。以教育为例，《2019年农民工监测调查报告》显示，50.9%的受访农民工反映随迁子女在城市上学面临本地升学难、费用高等突出问题。“进城农民”与“城里人”之间的不平等，促使城乡老二元结构转化为城镇内部户籍居民与流动人口的新二元分割。“十四五”时期，要围绕提高农业转移人口市民化质量，把提高户籍人口城镇化率放在更加重要的位置，通过持续加大各类优质公共服务供给，为更多流动人口在城镇落户创造条件，促进释放城镇化潜力。

　　（二）城镇化的年增长速度出现放缓

　　从国际经验看，当城镇化达到一定程度后，其发展速度都会有所放缓，直至趋于稳定，美国、日本、英国等发达国家的城镇人口年增长率现已基本处于平稳阶段。目前，我国正步入城镇化的减速增长阶段，城镇人口年增长率逐步回落。“十一五”时期年均提高1.34个百分点，“十二五”时期回落至年均提高1.25个百分点，进入“十三五”以来，城镇化率的年增长速度则继续回落，年均降低约0.05个百分点。

　　从国内发展实际看，进一步提升城镇化率将面临“两头挤压”的挑战。一头是沿海发达地区的城镇化率已处于稳定发展阶段，上海、北京等地未来继续提高城镇化率的空间已不大。另一头是东北、西北地区省份的城镇化率，受制于计划经济时期带来的重化工业占比过高的经济结构以及近年来羸弱的经济发展水平，当地人口出现大规模净流出，未来提升城镇化率将面临较大困难。

　　从农民进城情况看，外出农民工规模增速出现放缓，进城务工意愿也比之前有所下降。2011年以来全国外出农民工规模增速呈逐年回落态势，2018年增速已降至0.5%。同一时期，本地农民工数量的增速也快于外出农民工数量，在本地就业的农民工数量占农民工总数的比例从2011年的37.25%升至2018年的40.12%。当前，受住房、教育等公共服务保障不到位的影响，大量农业转移人口的市民化质量不高，难以真正融入城市生活。调查结果显示，2018年进城农民工中能申请租赁公租房或自购保障性住房的人数比例不足2%。相反，由于近年来乡村振兴、扶贫开发、鼓励农民工返乡创业就业等一系列利好政策的推动，留在家乡干事创业的人数开始增加。

　　（三）以城市群、都市圈等为主体构建区域发展新格局

　　从国际经验看，城市发展的一般规律是从单中心城市到多中心大都市区，再到城市群以及大都市带，最后到城市网络。城市规模分布符合齐普夫法则（Zipf’s Law），单中心城市、多中心都市圈和城市群都存在最优规模。在城市化率（国外一般把“城镇化”称为“城市化”）达到30%之前，城市规模和形态体系由单中心城市主导。城市化率从30%提升到50%的过程中，城市规模快速大型化、形态迅速多样化，以“大聚集、小分散”的都市区和城市群为主体的城市体系逐步形成。如，美国城市化率达到50%的时候，大西洋沿岸城市带开始形成，出现了多中心的大都市区；英国也在城市化率达到50%的时候，出现了大伦敦郊区化和以伦敦到利物浦为轴线的连绵城市带。目前，全球100万以上的城市人口占总人口的比重已升至42.2%，其中像欧盟有50%的人口分布于30个主要城市群。

　　未来我国新增城镇人口将主要集中在城市群与都市圈。从一定程度上讲，稳住城市群就是稳住了国家经济社会发展的大盘。截至目前，我国已有19个国家级城市群，其中超过10万平方公里的城市群有长江中游城市群、长江三角洲城市群、成渝城市群等。随着我国城镇化率超过60%，除农业转移人口外，从小城镇转移到大城市的人口群体也十分庞大，需要对城镇化的空间形态再优化、再组合。在这一过程中，都市圈无疑起到了非常重要的核心引领作用。当前，我国的城市群与都市圈仍处于发展的起步阶段，核心城市的承载力需进一步提升，中小城市的吸引力需进一步提高，小城镇的特色与差异化分工优势需进一步形成，城市群、都市圈的内部基础设施与要素联系需进一步加强。因此，城市群和都市圈的发展后劲足、未来空间大，将是城镇化投资建设的重点。

　　（四）城镇化进入绿色发展阶段

　　发达国家的城镇化进程始于18世纪的工业革命，直到上世纪70年代才基本完成。随着城镇化工业化进程的不断深入，生产活动对生态环境的破坏程度因经济规模快速增长而加剧，先后发生了一系列重大的公害事件[4]。为缓解经济社会发展与生态环境之间日益加剧的矛盾，许多国家都不约而同地把绿色发展作为推动转型发展的重要举措。在推进城镇化的过程中，我国也面临极大的环境压力。由于过去缺乏科学的政绩观以及受土地财政的推动，不少地方不顾资源环境承载力，以粗放型外延式为主推进城市开发建设。有研究统计，全国共有654个城市先后提出737个新城新区，规划区总面积超过8.35万平方公里，几乎接近设市城市建成区总面积的2倍[5]。随着城镇人口的增加，城市用水需求不断增长，再加上环境污染、低效利用和水资源空间错配等因素，使得国内部分城市的水资源短缺问题愈发严重，也成为制约未来推进城镇化建设的难题。此外，自2010年以来，我国成为全球最大的能源消费国和二氧化碳排放国，节能减排也成为未来城镇化进程中亟须破解的重要课题。

　　未来一段时期，资源环境约束使得政府和社会将会重新审视我国城镇化的目标和导向，不再只着眼于城镇化带来的经济与社会效益，而是要重视伴随城镇化过程而来的资源消耗、环境污染等影响因素。这将从根本上改变我国的城市发展理念，突出生态文明建设在城镇化发展中的重要地位，推动未来的城镇化向低碳、绿色、智慧、生态、宜居的方向发展。新型城镇化将把城市建设融入生态系统，从产业结构、能源结构、消费模式等方面将低碳环保的“绿色发展”理念根植其中，通过推行绿色生产、生活和消费方式，构建资源节约型环境友好型生态城镇、生态园区、生态企业与生态产业体系，最终在城市营造出产业发展、生活富裕、生态优美的宜居环境。

　　二、国内外城镇化拓展投资空间的历史和现状

　　从国际经验看，城镇化对投资需求具有明显的带动效应。在一般情形下，城镇化率每提升1个百分点，将直接带动人均资本存量增加1.3%；城镇化率进入60%之后，每提升1个百分点，直接带动人均资本存量增加至3.5%，此带动效应约为城镇化率50%～60%阶段（只有1.7%）的2倍多。从国内情况看，随着城镇化率的不断提升，城镇的基础设施、公共服务、住房等资本存量也在快速累积。当前，省际间人均资本相对量的差异反映出我国多地仍具有较大的投资空间和潜力。分地区看，一方面是中西部地区的人均资本相对量低于全国平均水平的情况较为普遍，“十四五”期间具有较大的投资潜力；另一方面是北京、上海等东部地区也面临结构性改善的投资空间，尤其在住房、卫生等领域的人均资本相对量也低于全国平均水平。

　　（一）国际经验表明城镇化对投资需求的带动效应明显

　　这里运用定性和定量方法分析跨国面板数据，旨在揭示出城镇化率与人均资本存量间的数量关系。

　　1.对城镇化率与人均资本存量的定性分析

　　首先，分析2017年全球156个经济体的统计数据后发现，城镇化率与人均资本存量呈上抛物线的关系（见图2）。在城镇化率达到80%以前，其对人均资本存量的带动效应一直都发挥作用，尤其是在城镇化率进入60%之后，人均资本存量的提升幅度就越大。当前，我国城镇化率刚迈入60%的门槛，且人均资本存量（2017年为67331美元）尚未达到10万美元，城镇化对投资需求的带动具有较大潜力。

图2 城镇化率越深入，人均资本存量的提升幅度也就越大（2017年）

　　注：1、人均资本存量是以2011年不变价美元计；2、为消除极端值影响，对各指标的原始数据进行1%的缩尾处理。

　　资料来源：世界银行、宾氏表。

　　按照S型城市化增长曲线的4个阶段，依次计算全球主要经济体的人均资本存量后发现，随着城镇化率不断提升，人均资本存量也同时走高（见表1）。按人均资本存量的平均值衡量，城镇化率从50%减速增加至70%阶段（为57443美元）是城镇化率从20%快速增加至50%阶段（为21901美元）的2倍多，城镇化率进入70%缓慢发展的饱和阶段（为122679美元）又是城镇化率从50%减速增加至70%阶段（为57443美元）的2倍以上。特别是在我国未来“十四五”“十五五”时期所对应城镇化率60%～70%的人均资本存量将是过去10年（2010-2019年）对应城镇化率50%～60%的1.5倍。即使剔除人均资本存量在不同阶段具有不同基数的干扰因素，变异系数显示，减速阶段要比加速阶段差异小，饱和阶段又要比减速阶段差异小。

表1  在不同城镇化率水平下的人均资本存量变化情况

　　注：变异系数是标准差与平均数的比值，其具有消除单位与因平均数不同而影响多个变量变异程度比较的优点。

　　资料来源：世界银行、宾氏表。

　　2.对城镇化率与人均资本存量的定量分析

　　定量分析结果表明，一是城镇化率的提升会直接带动人均资本存量的增加。从数量关系的经济含义看，在其他因素不变的前提下，城镇化率每提升1个百分点，将带动该经济体的人均资本存量增加1.3%。同样地，对于城镇化率跨入S型城市化增长曲线减速期的经济体更是如此，在其他因素不变的前提下，城镇化率每提升1个百分点，将带动该经济体的人均资本存量增加1.9%。

　　二是城镇化率对人均资本存量的带动效应逐步增强。这里将S型城市化增长曲线减速期分为城镇化率处在50%～60%、60%～70%两个阶段。对此，在城镇化率跨入S型城市化增长曲线减速期的后半阶段（即城镇化率处在60%～70%阶段），其对人均资本存量的带动效应将远强于减速期的前半阶段（即城镇化率处在50%～60%阶段）。对于我国而言，从数量关系的经济含义看，相比城镇化率所处的50%～60%阶段，城镇化率在进入60%之后，每提升1个百分点，将带动同期的人均资本存量增加3.5%，带动效应约为前者（只有1.7%）的2倍。由此可见，未来一段时期我国新型城镇化对投资需求的带动效应将会日益显著。

　　（二）我国省际间人均资本相对量差异反映多地具有较大投资空间和潜力

　　在新型城镇化快速推进的过程中，我国城镇资本存量也在快速累积。对于新增农业转移人口而言，不仅将形成对交通、通讯、供电、供水、供气、环保、公共设施等城镇基础设施的新增需求，而且还将形成对教育、卫生、文体娱等城镇公共服务的新增需求，同时也将产生城镇住房的新增需求，最终一同带动城镇投资的增加。通过比较31个省（区、市）城镇的人均资本相对量（包括基础设施、公共服务、房地产三大领域）的变动规模、趋势和贡献，可以分析得出未来城镇化拓展投资空间的潜在需求。为对应于城镇化率从50%到60%的两个关键节点，研究的时间点选择在2010年和2019年。值得说明的是，参考现有的研究方法并结合相关数据的可得性[6]，共选取3大类8项指标来度量各省份城镇的人均资本相对量与发展状况。具体而言，关于反映基础设施现状，采用全国31个省（区、市）的人均拥有道路面积（市辖区）、铁路营业里程、供水总量（市辖区）、电力消费量（实物量）4项指标；关于反映公共服务设施现状，采用普通高中生师比（用以衡量教育）、单位人口拥有公共图书馆藏量（用以衡量文化）、每千人拥有医疗卫生机构床位数（用以衡量卫生）3项指标；关于反映住房现状，采用城镇人均住房面积的指标。另外根据各地2019年末常住人口数，计算得出部分指标的人均水平。

　　总体看，目前人均资本相对量低于全国平均水平的省份不在少数。汇总2019年城镇分类别的人均资本相对量后发现（见表2），中西部地区的人均资本相对量低于全国平均水平的情况较为普遍，在未来具有较大的投资潜力。同时，即使是北京、上海等东部地区也面临结构性改善的投资空间，尤其在住房、卫生等方面的人均资本相对量也低于全国平均水平。

　表2  各地城镇分类别的人均资本相对量低于全国平均水平的情况（2019年）

　　注：1、住房为2018年数据；2、数字“1”表示该省份城镇的人均资本相对量低于全国平均水平。

　　资料来源：《中国城市统计年鉴2020》、国家统计局、易居研究院。

　　具体看，一是西南5地（重庆、四川、贵州、云南、西藏）在基础设施、公共服务、房地产三大领域的人均资本相对量均低于全国平均水平；二是中部3地（安徽、河南、湖南）在基础设施和公共服务两大领域的人均资本相对量也低于全国平均水平；三是河南、四川、云南3地在各类基础设施上的人均资本相对量都低于全国平均水平，河北、安徽、江西、广西4地在各类公共服务上的人均资本相对量低于全国平均水平，多数地区的城镇人均住房面积低于全国平均水平。

　　在城镇基础设施的人均资本相对量上，西部的重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西6地，中部的安徽、河南、湖南3地，东北的吉林、黑龙江2地存在加大基础设施投资的空间，“十四五”可侧重于提高人均水平（见图3）。分子项看，多地的基础设施存在结构性改善的需求缺口①。其中，道路设施需求缺口集中在东部的北京、上海、天津、广东，中部的河南，西部的贵州、云南、重庆、西藏，东北的辽宁、黑龙江；铁路设施需求缺口集中在东部的广东、江苏、浙江、山东、福建，西部的四川、重庆、云南，中部的河南、安徽、湖南、湖北；供水设施需求缺口集中在西部的甘肃、云南、贵州、四川、陕西、内蒙古、广西，中部的河南、山西、江西、安徽，东部的河北、山东，东北的黑龙江；用电设施需求缺口集中在西部的西藏、四川、重庆、云南、广西、贵州、甘肃、陕西，东北的黑龙江、吉林，中部的湖南、江西、河南、安徽、湖北。

图3  我国各地人均拥有基础设施的现状（2010年与2019年）

　　注：左上图表示我国各地人均拥有道路面积（市辖区）的情况，单位为平方米/人；右上图表示我国各地每万人拥有铁路营业里程数的情况，单位为公里/万人；左下图表示我国各地人均供水量（市辖区）的情况，单位为立方米/人；右下图表示我国各地人均电力消费量的情况，单位为千瓦时/人。

　　资料来源：《中国城市统计年鉴2020》、国家统计局。

　　在城镇公共服务的人均资本相对量上，西南的重庆、四川、贵州、云南、西藏、广西6地，中部的安徽、河南、湖南、山西、江西5地，东部的河北、山东、海南3地存在拓展公共服务投资的潜力，“十四五”重点在于提高人均水平（见图4）。分子项看，多地的公共服务领域存在结构性改善的空间②。其中，教育需求缺口集中在中部的江西、河南、湖南，西部的广西、重庆、贵州、云南；文化需求缺口集中在中部的河南、安徽、湖南、山西、江西，西部的贵州、云南、四川、陕西、新疆、广西、重庆、甘肃，东部的河北、海南、山东，东北的黑龙江；卫生需求缺口集中在东部的天津、广东、福建、海南、河北、北京、浙江、上海，西部的西藏、广西、宁夏，中部的安徽、山西、江西。

图4  我国各地人均拥有公共服务和住房的现状（2010年与2019年）

　　注：左上图表示我国各地普通高中生师比的情况，该值越小意味着教育资源越丰富；右上图表示我国各地单位人口拥有公共图书馆藏量的情况，单位为册/人；左下图表示我国各地每千人拥有医疗卫生机构床位数的情况，单位为张/千人；右下图表示我国各地城镇人均住房建筑面积的情况，单位为平方米/人且为2018年数据。

　　资料来源：《中国城市统计年鉴2020》、国家统计局、易居研究院[7]。

　　在城镇住房的人均资本相对量上，目前只有湖南、江西、江苏、浙江等9地的城镇人均住房建筑面积高于全国平均水平，其中主要集中在南方省份。这不仅得益于上述地区具有较高的经济发展和居民收入水平，而且也与当地房地产市场发展较快、中小城镇的自建房面积较大等特定因素有关。相对而言，北方多地的城镇人均住房建筑面积普遍较低，尤其是东北三省排名最末。究其原因，这主要受两方面因素影响：一是历史因素，东北地区存在城镇化发育较早、早期福利分房的面积较小的实际情况；二是经济因素，近年来当地经济疲软、人口大规模净流出等不利条件制约了当地房地产市场发展。同时，像北京、上海等特大型城市以及广东等沿海发达地区也存在较低的城镇人均住房建筑面积。这反映出高房价迫使城镇家庭不得不选择小户型、经济型的住房来解决刚性需求，再加上以上城市的外来人口较多，职工宿舍或租赁住房的面积也相对有限，整体拉低了城市的平均水平。因此，在“十四五”时期，那些人均住房面积较小的北方省份以及特大型城市亟待推进城市更新行动，改善人居环境、提高住房面积，更好地满足人民群众对美好生活的向往。

　　三、推进新型城镇化与拓展投资空间的政策建议

　　城镇化既是农业人口不断向城镇转移的过程，也是生产要素不断向城镇聚集的过程。正是在人口与土地、资本、技术等多重要素相互交织作用下，城镇化产生了巨大的聚集效应和规模效益，带动投资规模增长，激发新增投资活力。推进以人为核心的新型城镇化不仅仅是涉及大规模的基础设施投资，而且还应当体现为推动以农民工为主体的农业转移人口在子女教育、就业扶持、医疗卫生、社会保障、住房保障等方面逐步享有与当地居民同等的基本公共服务。一般而言，城市居民对公共品的需求远大于农村居民[8]。城镇化率每提高1个百分点，不仅带动约1400万人进入城市，而且会带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等投资需求。当前，我国人均基础设施存量水平相当于发达国家的20%～30%，同时在社会民生领域也存在不少短板弱项，未来拓展投资空间具有较大潜力，可为我国经济发展提供持续的动力。“十四五”时期，推进以人为核心的新型城镇化将紧紧围绕更好满足人民日益增长的美好生活需要这个根本目的，主动顺应发展趋势，积极拓展投资空间，显著提升城镇化质量，使更多人民群众享有安全健康、较高品质的城市生活。

　　（一）传统基础设施建设将在新型城镇化进程中发挥重要作用

　　在城市内部，不仅是针对老城区普遍存在功能设施陈旧、人居环境脏乱、安全风险隐患较多等问题，而且新城区也陆续出现生态保护不足、缺失历史文化风貌等发展短板，亟待加快实施城市更新行动[9]。

　　一是完善城市开发空间结构，统筹旧城改造和新城新区建设、产业发展和居住功能，科学编制城市规划。

　　二是加强城镇老旧小区改造，到“十四五”期末，各地力争基本完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务。

　　三是建设绿色城市，按照绿色低碳的城市建设运营模式，推进城市生态修复、功能修补工程。

　　四是建设海绵城市，增强城市防洪排涝能力，力争5年内城市内涝治理取得显著成效。

　　五是提升城市安全韧性，健全防灾减灾基础设施，提升各类设施平战转换能力，对城市生命线系统、应急救援和物资储备系统等进行超前规划布局，提高公共卫生预警救治能力和城市抵御冲击、应急保障、灾后恢复的能力。

　　（二）新型基础设施建设将成为未来新型城镇化的重要内容

　　一方面，要充分运用新一代信息技术，整合共享公共数据资源，建设城市综合运行管理服务平台，完善城市信息基础设施，丰富应用场景，建设智慧城市。

　　另一方面，深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，推进智慧交通、智慧水务、智慧能源等融合基础设施发展，提升城市治理效率[10]。总之，推进新型基础设施建设有助于提升城市科学化、精细化、智能化治理水平，尤其是针对城市治理中存在的突出问题和风险隐患，加快补齐短板弱项，切实提高特大城市应对风险防控的能力。

　　（三）解决新市民住房问题既关系到民生福祉，又是新型城镇化拓展投资空间的有力抓手

　　坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因地制宜、多措并举，促进房地产市场平稳健康发展。

　　一是健全城镇住房制度，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推动实现全体人民住有所居。

　　二是健全住房供应体系，构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。

　　三是完善住房保障体系，加快构建以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，结合城镇棚户区改造和老旧小区改造，有效增加保障性住房供应。

　　四是以解决新市民住房困难为出发点，大力发展租赁住房，完善长租房政策，扩大小户型、低租金的保障性租赁住房供给，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房[11]。

　　（四）健全市场化投融资机制，激活多元投资主体

　　一是形成市场主导的投资内生增长机制，放开市政公用事业领域投资限制，鼓励社会力量投资建设和运营市政公用设施；支持社会资本参与优化融资平台公司的股权结构，增强独立经营和投融资能力。

　　二是完善政府债务管理机制，适度扩大地方政府债券发行规模，增加中长期政府债券品种，构建以地方政府债券为主导的融资体系，稳定城市建设资金来源；由省级政府统筹安排财政资金投入、政府投资和地方政府债券发行，加大对薄弱领域、补短板项目的支持力度。

　　三是创新金融支持方式，推动市政公用企业上市和发行债券进行融资；支持符合条件的企业发行企业债券，用于新型城镇化建设项目；稳妥推进基础设施REITs工作，盘活存量基础设施资产；完善政府与社会资本合作模式，规范PPP项目运作；在公共交通、医疗、水务等对设备资金需求较大的建设领域，积极开展设备融资租赁业务。