公用事业改革概述

一、基本概念

（一）市政公用设施是指由城市政府组织实施和运营，行政主管部门进行行业管理的公用设施。它包括：城市供水、供气、供热、公共交通等城市公用事业；城市道路、排水、污水处理、防洪、照明等市政工程：城市市容、公共场所和公共厕所保洁、垃圾和粪便清运处理等市容环境卫生事业；城市园林、绿化等园林绿化业。

（二）公用事业与市政公用事业的属性与区别

在目前中国的政策体系中，市政公用事业是一项基本的市政服务。《城镇供水条例》和《市政公用事业特许经营办法》明确规定城市人民政府是负责城市供水管理和实施的主体。

很多具有公共产品属性的行业，如电力、电信等，并不属于市政服务行业。市政服务的直接责任主体是城市人民政府，这与其它公共服务有区别。电信和电力是国家网络形式，国家对它的改革原则是通过拆分，引入竞争，进行的是中央层次的产权组合。

就市政公用服务而言，中央政府在20世纪80年代已经把其基本的责任和权利下放到城市人民政府，一系列的责任都集中在城市。比如，城市财政对自来水的长期投资，人员和管理关系，都是市属的管理体系。因此，市政服务是城市政府的责任体系的一个环节。传统体制之下，政府需要向消费者、向公众提供服务，自来水公司是事业单位的经营性质，盈利了政府拿走，亏损了政府补贴。这就是城市供水行业从市政公用事业开始进行市场化改革的起点。

二、公用事业发展的历史进程

我国城市公用事业的大发展始于改革开放后，在此之前相当长时间里政府推行的是“积极推进工业化，相对抑制城市化”方针，市政公用设施建设处于为工业配套的地位。这一时期，没有市政公用设施建设的专项资金筹集，建设投资比重较低。20世纪90年代以来，公用事业行业逐渐摆脱计划体制的桎梏，随着技术的变革、观念的转变、制度的创新和政策的推动，我国各地城市对公用事业传统体制进行了一系列改革，极大地推动了市政公用事业的发展。根据制度创新的历程，可以将市政公用事业的发展分为三个阶段。

（一）第一阶段：1978~1992年，开始探索公用企业的经营方式的变革

一方面，公用企业在内部用工制度、人事制度和分配制度等方面进行了广泛的探索和实践，以内部承包责任制为主的经营方式全面展开，企业内部激励和约束机制初步形成。例如在公交行业，1985年国务院以国发59号文的方式批转了原城乡建设环境保护部《关于改革城市公共交通工作报告的通知》，提出了“以国营为主，发展集体和个体经营”的经济结构，“以改变城市公共交通独家经营的体制”，在经营方式上“可以实行全民所有制下的个人承包”。1992年6月颁布的《中共中央国务院关于加快发展第三产业的决定》中将公用事业确定为对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业。要求逐步向经营型转变，实行企业化管理。建立充满活力的门我发展机制。

另一方面，城市市政设施建设虽然主要由国家办，但也逐步在引入竞争机制，在统一规划、统一管理下，动员地方、部门和集体经济力量兴办。国家积极引导和鼓励企业、集体个人和外商投资建设市政公用设施。1990年5月19日中华人民共和国国务院令第五十六号发布《外商投资开发土地管理办法》中，指出要吸收外商投资从事开发经营成片土地，以加强公用设施建设。此时外商投资市政设施建设是作为开发土地的配套设施而被允许的。企业的融资渠道在逐步拓宽，利用外资和自筹资金增长迅速。例如，到1992年底，城市供水行业先后利用世界银行、亚洲开发银行等国家金融组织和日本、法国、德国等发达国家提供的中长期优惠贷款建设的城市供水项目140多项，利用外资17亿美元。

虽然市政公用事业在投融资结构、价格体制方面有所改善，但是市政设施建设和政府管理模式没有根本性改变，行业改革主要集中在如何改革企业经营方式、提供效益上。

（二）第二阶段：1992~2001年，建立现代企业制度，外资和民间资本开始大规模介入企业经营和管理

1993年，《公司法》出台后，一批公用企业按照《公司法》的要求初步实现了改组和改制，成立了国有独资的有限责任公司。例如1994年，深圳市取消供水企业行政主管部门，代之以国有资产经营公司对供水企业进行产权管理与市水务局对供水企业的行业监督管理相结合的管理模式，1996年10月完成了公司制改革，成为国有独资的有限责任公司。

这一时期，公用事业服务价格改革的逐步到位，吸引了大量外资进入到公用事业的经营和管理中来。进入20世纪90年代以来，我国加快了包括价格管理体制在内的各种经济体制改革步伐，公用事业价格的管理逐步走向法制化、规范化；1998年9月，原国家计委、建设部下发《城市供水价格管理办法》，明确规定了供水的成本、利润率和价格的组成。城市污水和垃圾处理收费政策的不断完善也吸引了国外投资者和国内民营资本的关注。1992年，我国第一家全部由外商投资建设并经营管理的供水厂中山坦洲水厂签约。此后，中法水务、法国通用水务、英国泰晤士水务等国际供水集团开始大规模进入我国，参与水厂的经营和管理。1993年12月，广州市政府第一个开始利用外资和民营资本办城市公交，由广州电车公司与澳门新福利巴士公司合作成立国内公交系统首个中外合资企业——广州新福利巴士服务有限公司，获得26条线路的经营权。

虽然公用企业在积极探索现代经营机制，但总体上管理体制上没有实质性的变化，产权关系仍然不够清晰，政企未能完全分开，机制没有完全创新，只在经营上减少了一些政府部门的干预，在一定程度上刺激了企业加强经营管理的积极性，距建立现代企业制度还有较大的差距。

（二）第三阶段：2001年至今，中央政府主导和支持下，市政设施业市场化改革全面实施。

2001年底原国家计委颁布的《关于促进和引导民间投资的若干意见》中明确提出，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。这在政策上全面开放了城市市政公用基础设施市场，为市政公用事业全方位市场化改革提供了保障。2002年12月，建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》提出了建立政府特许经营制度。2003年10月召开的十六届三中全会第一次把打破垄断，开放市场，推进市政公用行业市场化写进了党的决定。2004年原建设部颁布了《市政公用事业特许经营办法》，并印发了《城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营示范文本》。随后，北京、深圳等城市也制定了相应的特许经营办法。2005年的“非公36条”（《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》）中支持非公有资本积极参与市政公用事业和基础设施的投资、建设和运营，鼓励非公有制企业参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革。这一系列政策的出台，极大地刺激了非公有资本投资公用事业的积极性。非公有资本参与公用事业建设从政策放开之前的“零敲碎打”发展到“全面出击”，涉及了包括交通、水、电、气、道路、园林绿化、垃圾处理等几乎全部市政公用领域。全国各地，尤其是以上海、深圳、广州、南京、成都等为代表的城市明显加快了非公有资本进入的步伐，取得了显著的成就。

这一阶段，产权交易逐步规范，通过公开招标的方式选择投资者和经营者，特许经营制度正逐步建立和完善。

三、公用事业改革的背景和阶段性进程

（一）改革背景

我国公用事业市场化改革的目的主要是解决供需矛盾，减轻政府财政负担和提高企业生产效率。由于我国处于工业化和城市化双重驱动过程中，对资本的需求更加迫切，垄断性公用事业经营体制约束问题更加突出，因而改革显得更为重要和必要。

1．城镇化高速发展与基础设施短缺的矛盾

长期以来，我国的市政公用事业在管理体制上实行高度的政企合一，在投资体制上是政府单一主体投资，在经营机制上是国有企业垄断经营，在价格形成机制上是严格的计划控制。在经济落后的时期，这种中央高度集权的供给方式有利于国家集中力量保证公用事业的稳定供给和服务于社会的公共利益，对于保证社会的稳定、生产的顺利进行、降低人们的生活成本、提高人们的生活水准来说，起到了巨大的作用。改革开放推动了社会、经济的全面发展，引起了对市政基础设施需求的迅速增长，虽然政府加大了市政设施的供给力度，但其发展与经济、人口的增长仍然不能保持同步、供不应求的矛盾越来越突出。公用事业的资金缺口仅仅依靠政府单一的财政投入显然难以填上，公用事业的供给严重滞后社会的需求，成为经济起飞的瓶颈。因此必须拓宽融资渠道，建立多渠道、多元化的城市市政投融资机制。这要求进一步放开市场，积极推进城市公用设施的市场化改革。

2．公用企业运营效率不高，服务问题突出

传统体制下我国公用事业服务主要是由公共机构直接生产和经营，市政公用事业的生产经营活动，尤其是较大的投资活动一般由政府安排，企业没有真正的经营决策权。政府既是政策的制定者和监督者，同时也是市政服务的生产者。在这种政企不分、政事不分、政资不分的体制下形成了一种典型的行政性垄断。这种体制下造成的弊端主要是政企不分、垄断经营，财政负担重，效率低、服务差。由于垄断经营，市政公用企业在一般特定的地区范围内拥有独家垄断经营权，外部没有竞争压力，因而也没有努力降低成本，提高效率的动力。往往是政策性亏损掩盖了经营性亏损，同时也掩盖了管理薄弱和经营不善的问题。企业内部的服务意识比较淡薄，服务效率低，基本服务往往得不到有效的保障，也不能满足人们多样化的需求。市政公用设施短缺与既有设施运行效益的下降并存。

3．政府财政负担重

我国对市政公用事业采取的是低价格、高财政补贴的体制和政策，公用事业的价格由国家统一控制，其价格基本不受供求关系和成本变动的影响，致使公用事业提供的物品和服务的价格，严重背离其价值。公用设施的建设和维护所需资金，或直接生产和设施维护单位出现亏损，均由政府无条件地予以提供或补偿。市政公用事业在生产经营中亏损面大，国家财政也背负着补贴亏损的沉重包袱。

由于逐渐认识到传统体制下城市市政公用事业在生产、服务和管理上存在的诸多弊端，以及产生这些弊端的深层次的原因，人们开始重新思考城市公用事业所具有的经济属性和特点，并分析、探寻适合我国城市公用事业发展的市场化改革之路。

4．投资开放先于制度改革

市政公用领域的投资开放要远远早于特许经营制度的引入。

以水业建设项目招商引资为代表，80年代末期开始了城市第一阶段水业投资开放改革，城市政府通过直接或间接担保，获得政府间贷款或国际金融组织贷款。在这一轮引资中涉及了主要大城市的100多个项目。在中央禁止城市政府参与担保等直接融资行为之后，90年代中期开始了第二阶段投资探索，外资开始以合作经营并且保证固定回报的形式投资城市水业的水厂项目。90年代后期城市水业开始了以大量的BOT（建设-运营-移交）方式为代表的第三阶段探索。

为了规范从80年代中期开始的国际金融机构贷款、国际政府贷款行为以及从90年代中期兴起的BOT热潮，1994年对外贸易经济合作部发布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，肯定污水处理领域项目BOT方式的良好效果，探讨如何采用BOT方式吸收外商投资于基础设施领域，规范此类项目的招商和审批。成都自来水六厂BOT项目是中国第一个经国家批准的城市供水基础设施BOT试点项目，标志着中国大型供水企业投资主体多元化改革的突破。2000年5月27日，建设部发布施行《城市市政公用事业利用外资暂行规定》。2001年12月，当时的国家计委颁布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》，指出：鼓励和引导民间资本以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目建设：鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设。该意见是第一个明确全面吸引非国有资本进入市政公用领域的文件。

2002年3月4日，国家计委、国家经贸委、外经贸部联合发布了新的《外商投资产业指导目录》，该目录自2002年4月1日起施行。允许外资进入城市供水厂建设、经营污水、垃圾处理厂，危险废物处理处置厂（焚烧厂、填埋场）及环境污染治理设施的建设、经营。而供排水管网的建设、经营首次被列入限制类投资目录，要求中方控股。最近开放步伐进一步加大，2004年7月23日国家发展改革委、商务部联合发布了《中西部地区外商投资优势产业目录（2004年修订）》，自2004年9月1日起施行。与《外商投资产业指导目录》相比，适用于中西部地区的新《中西部目录》在条日内容上增加了鼓励类目录267条，有股比限制的条目也从《外商投资产业指导目录》的48类缩减为6类，进一步体现了对中西部地区扩大开放的支持。明确提出，扩大社会服务行业开放，包括城市供气、供热、供排水管网建设经营。国家发展改革委、商务部2007年第53号令中，明确将“城市供水厂建设、经营”列为《外商投资产业指导目录（2007年修订）》中，但是仍然继续了对管网股权的限制。

（二）改革进程

随着城市公用事业体系变革和投资领域的开放，城市公用事业主管部门逐渐意识到原来那种基于行政性隶属关系的行业管理模式已经不能保障公用事业管理的有效实施。

2002年，原建设部出台《促进市政公用事业市场化改革的意见》，拉开了市政环境公用事业市场化改革以及制度创新的序幕。特许经营为核心的市政公用事业改革“主戏”全面“上演”，并被业内称为市场化改革元年。在改革冲击之下，传统的管理关系已经不能适应新的投资体制和运营管理的要求。

2004年5月1日，我国第一部市政公用事业特许经营制度的部门规章——《市政公用事业特许经营管理办法》由原建设部颁布并实施，为我国市政环境公用事业市场化改革的法制化建设打下基础。该《办法》明确了特许经营有关各方的权利、责任以及市场准入和退出、招标投标、中期评估、监督检查、临时接管、公众参与等一系列制度。对包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等在内的市政环境公用事业实行特许经营。

随后，各地政府积极推进特许经营管理制度的建设，截至2008年9月，共有7个地方政府完成了地方立法，施行了《地方公用事业／基础设施特许经营条例》。据不完全统计，有22个地方政府制定了《地方公用事业／基础设施特许经营管理办法》，5个地方政府制定了《地方公用事业／基础设施特许经营管理规定》。

2005年原建设部进一步出台了《关于加强市政公用事业监管的意见》，开始重视并规范市政环境公用事业的监管，为环境公用事业进入市场机制的制度化建设提供了保障。

建设部通过的三个递进性文件，从整体推进改革，到引入特许经营的竞争机制，再到加强监管的要求，以“改革三部曲”逐步建立了市政公用事业特许经营的管理体系。特许经营制度因此成为市政公用事业改革一个重要标志。通过特许经营政策，原有的主管部门逐步建立一种新的责任关系，政府和企业之间不再是原来那种简单的隶属关系，而是服务任务的转移和监管关系的建立。

伴随特许经营制度的建立同步展开的还有影响深远的产权改革。产权问题是企业的核心问题，产权改革一展开就在公用事业改革中占据了主角地位。十六大提出“管人、管事、管资产相一致”的原则：十六届三中全会在完善社会主义市场经济体制的决定中，非常明确的提出要开放垄断行业，施行产权多元化的改革，把股份制作为公有制一种主要的形式。产权改革涉及到了市政公用事业，2003年以来，城市水业已经明确纳入到了国家产权改革的框架之内。2005年年初的“非公36条”以及2005年年底出台的《环境保护决定》都明确要求在市政公用事业领域进行产权多元化的改革。2003年之后投资政策与产业改革政策“并轨”外资以产权收购的形式进入市政公用事业投资，直接演变成了外资对公司股权的溢价收购，2007年达到高潮。

由此，可以看到目前的城市水业改革是由交织的两种政策力量所作用和推动的，一是特许经营制度逐步建立完善，它源于原来的行业主管部门；二就是产权改革和投资进入，它源于资产管理部门和事务部门。

四、国内市政公用行业现有主要模式

目前，具体经营层面已经形成了产权与经营权相对一致的多元化格局，以水业为例，包括：

（一）国资背景企业的控股或参股经营

国资背景的企业集团、上市公司以股权收购、合资、资产并入等形式参与供水行业的改革和发展，如有首创股份、北控水务、创业环保、南海股份、深圳水务、中国水务等企业，这些企业部分参与供水企业的改制；另外，有少量非国有上市公司，也参与供水企业的改制。这些企业集团和上市公司一般在企业整体层面进行合作，由投资方实际控制，这种合作在安徽马鞍山、河南焦作、四川自贡、河南许昌、广西贵港等二线城市较多。

（二）民营专业公司全资或合资进入

民资背景的企业通过多年的发展，接通资本市场，形成了有影响的企业集团，以独资和合资形式进入供水经营，如桑德环保、金州环境、金信安、国桢环保等。项目包括湖北宜昌、江苏泰川、广东清源等。污水的经营以水厂为主体，供水的经营以自来水公司为主体，部分也限于水厂。

（三）外国资本的合资经营

引进外商直接投资，参与国有供水企业的改革和发展。有的合作是在供水企业整体层面，外资参股或控股，但大多数是由外商实际控制企业的经营权，包括人事、财务、采购权，如浦东、兰州、海口等城市：有的合作是厂网分离，如成都自来水六厂等。据统计，截至2007年底，供水市场上最活跃的19家社会企业共签约供水项目146个（包括水厂单元服务和系统服务项目），项目的供水总能力相当于2007年全国供水总能力的16.5％。其中，11家外资水务企业签约94个项目，供水总能力相当于2007年全国供水总能力的9.7％。

（四）国有独资和政府主导的供水集团或水务集团

以中心城市供水企业为核心，以国有资产行政划转方式（少数为并购方式）合并周边区县的国有供水企业，形成一批具有较大规模和较强实力的城市供水集团，如有北京、杭州、太原、珠海、武汉、合肥、江阴等地的国有自来水集团。

有的大型国有供水企业在进行资产整合的同时，通过兼并排水、污水处理单位，组建供排水一体化的城市水务集团，如有深圳、沈阳、乌鲁木齐、重庆、厦门、哈尔滨、西安等地的国有水务集团。日前，我国己相继组建的水务集团近百家，通过整合资源、拓宽业务领域，极大地提高了企业的综合实力和业务发展能力。

（五）国内非专业民营资本的合资经营

引进非专业的民营资本参与供水行业的改革和发展，均在供水企业整体层面进行合作，且由民营资本控股、控制。这种合作一般多发生在县级城镇的供水企业，规模较小，如湖北省房县、崇阳县、河南省罗山县、吉林省长白县、广东省翁源县、新疆若羌县等都是这种合作方式。

（六）国有供水企业职工持股

国有传统供水企业的经营者和职工参与本企业的改革和发展，国有资本参股或完全退出。这种合作大多发生在二级城市和县级城镇的供水企业。据统计，河南南阳市、山东省寿光市、云南省临沧县、吉林省镇赉县、新疆乌苏市等地的供水企业都是由职工持股的。

五、改革出现的主要问题

在取得改革成果的同时，也面临着越来越深入的困惑和问题。由于供水行业产业特性及共历史产权结构的影响，这些困惑和问题在供水行业的改革过程中表现得更加集中和突出，2007年的高溢价和2009年社会公众对水价调整的质疑成为集中体现。

（一）部分领域投资不足问题，造成服务质量保障困难

投资体制的多元化在吸收的大量社会资金的同时，部分地方政府认为摔掉了投资和服务的包袱，将公共服务设施一卖了之，在市政公共服务领域回避和逃避公共服务责任，造成必要公共投资缺位和政府监管失位。从市政公用设施的性质上看，市场机制不能全面覆盖市政公共服务的全部领域，客观造成部分市政设施服务责任缺位，服务设施建设和更新不及时，投资缺乏，价格压力大，服务质量保障困难。改革后，个别地方服务质量反而下降。

（二）服务效率总体仍然偏低

改革的推进从单元服务开始，在所涉及的服务领域和服务范围上，没有科学和有效的规划。大部分行业人员和机构没有进入市场机制的有效约束之下（供水行业社会企业的进入比例不到30％），相互的攀比利益集团的制约，使局部市场机制所产生的效率被总体低效和利益集团所吞噬，市场机制在总体上没有有效发挥提高服务和效率的作用。一些具有专业服务公司进入之后，受到传统服务体制的制约，尤其是价格形成机制的制约，好的服务得不到有效的市场肯定，因此，从整体而言，专业公司所拥有的技术和经验不能有效释放，在供水领域尤其突出。

（三）地方吸引投资政策出现反复，政府诚信受到质疑

地方政府大部分因为缺乏投资而改革，在改革效率目标上所占比重很小。因此出现没钱找社会资本，政府有钱后对社会资本排斥挤出。一部分政府受到2007年兰州、海口供水资产溢价收购的影响，引起了政府对公共安全的担心，引起了公众对价格上涨的担心，改革出现了“国进民退”的趋势。

（四）部分项目改革操作不规范

市政公用改革以地方为主导展开，受制于地方认识水平的不同，在大部分项目科学操作的同时，部分项目存在操作不规范，暗箱操作，掩盖以前的历史问题。部分投资人、企业管理者和利益管理者则存在不正当的利益行为，通过简单涨价牺牲了公众利益。部分公司改革则牺牲员工利益，职工意见大。

（五）公众对单纯的价格上涨不接受

市政公用的市场化改革，主要停留在政府与企业的协调，行业和政府普遍缺乏与公众的有效沟通，公众对改革的目的、结果缺乏认识。在社会层面形成了一定的“改革就是涨价”的不当认识。

（六）产业发展受到制约

投资经营环境的不规范，使社会企业投资的收益不能有效保障，部分出现政府违约。这些市场环境问题，也使产业发展受到制约。虽然我国环保产业已经具备良好的发展基础，但与发达国家相比，总体上还处于产业化的初级阶段，在产业规模，技术创新，市场化、标准化、规范化，竞争力等方面还有较大的差距。以产业集中度为例，目前我国环保设施的设计、建设和设备提供商众多，城市环保设施运营基本由当地企事业单位分散经营，全国约1800多座污水处理厂和700多座垃圾处理场分散在上千个不同运行主体中。而在运营服务业发达的法国，污水和垃圾则主要由三家大型运营企业负责。另外，服务业比重是环境产业成熟的标志，发达国家一般为50-60％，而我国目前只有20％左右。

六、国外公用事业模式和经验

国际上市政公用事业都被看作政府社会公共服务，市政服务模式在项目层面上千差万别，服务责任在市政还是跨市政的流域或者国家，也有不同的取舍。但是从政府责任层面上可分为两大模式。

法国是市政服务体系的代表，这种体系是世界水务服务的主导，绝大部分国家采取这种模式。英国是国家公共服务体系的代表，我们把英国供水服务体系称为专营。英国在1989年通过新《水法》将供水服务的市政性质，上升为了国家公共服务，通俗地讲，英国是按照中国目前电力、电信的原则来管理水务服务的。

法国的市政公用体制，通过特许经营来引入市场机制。特许经营的本质，是政府拥有资产（或者最终资金），经营权开放。经营者通过竞争获得一定时间、一定区域的经营权。竞争设定的关键是市场准入竞争，一定要求专业公司的参与。法国也保留了一定比例的城市政府直接经营（供水35％，污水65％），主要针对服务要求较低的服务内容。

英国专营体制的公司，法定获得一定区域，没有时间限制的经营权。公司像中国的电力公司一样，拥有设施的产权，是产权和经营权的统一。地方城市政府不对供水服务质量和价格进行监管，没有准入环节，但是，英国成立了世界上最健全的过程监管体管体系，由独立经济监管机构（OFWAT）实施过程监管。在英国专营体制涉及的10个公司的经营范围内，没有其它服务体制。

从本质上讲，这两个体系都是科学的，都是在特定的历史和政治背景下形成的，难以区分优劣。中国的市政公用事业市场化改革，在形式上学习了法国的特许经营的皮，而又采取了英国式的产权体系。既没有办法实现法国式的准入竞争和监管，也没有建立起英国式的过程监管。这是中国改革模式混乱的根源所在。

七、关于公用事业改革的观点

对公用事业改革提出质疑主要源于三点原因：改革是利益和体制的调整，部分人员和机构的既得利益受到了影响；有些公用改革项目的失败打击了有关方面对公用改革的信心；人们对医疗、教育改革的议论引起了对公用改革的警觉。尽管如此，公用事业的效率低下和投资不足问题是所有相关人员的共识。不改革，公用事业将没有出路。因而改革是必须的，只是如何推进的问题。

评价公用改革是否成功，成功项目占全部改制项目的比例将是一个非常重要的指标，百分之百的项目都成功或者改革使百分之百的人都满意是不现实的。为使公用事业改革取得成功，应该重视和保证每一个项目运作。另外，并不是中央政府有一个正确的决定，改革就能取得成功。基层执行层面的作用更大，建立一套保证运作取得成功的机制非常重要。

改革方法与方向

我国地域辽阔，公用事业情况千差万别，很难用统一的模式推进改革。

在近几年的实践中，各地探索出BOT、TOT、PPP、股权转让、委托经营等模式和方法，这些方法得到了较普遍的认可。进一步丰富这些方法的内涵，完善这些模式的运作规则，是业内人土面临的重要任务。

公用事业改革对各地政府来讲都是新生事物，不宜使用过多的新名词，如aBOT、bBOT、cBOT等，那样会使各地在推进改革时无所适从。实际上，无论多么相似，很难有两个完全相同的项目，如果只要有点差异就取个新名字、称为新方法，那么层出不穷的“方法”会搞乱公用改革。

当然，改革的方法不限于上述提到的几种模式，只要能够解决公用事业面临的问题，任何解决方案都是可以的，但不能把每个项目的解决方案都命名为一种方法或一种模式。

公用事业改革涉及很多方面，不宜在全国对改革内容做统一规定。

是产权改革还是经营权改革，应该允许各地政府结合本地情况去做选择。有的地区公用设施建设资金压力较大，应允许其在进行公用改革时尽量多地吸引社会资金。在资金压力较小的地区，则可以更多地强调效率。各地政府的“融资冲动”并不一定是坏事，中央政府应该因势利导，把融资工作做好，努力降低融资成本和公用产品价格，并能保证由社会投资建设的公用设施为市民提供优质服务。

是局部（如污水厂）改革还是全部（如自来水公司）改革，应该慎重决策。公用事业改革对各地政府都有很大的社会和政治风险。在推进公用事业改革过程中，会涉及各种利益关系和管理规则的调整，如果改不好还不如不改。一般来说，局部改革风险较小，这种改革会为全面改革积累经验，培养人才，转变观念和建立新的规则。同时，成功的局部改革将会对原有的公用体制产生影响，促使其提高效率，间接达到全面改革的目的。全部改革涉及情况要复杂得多，风险也大得多，在条件成熟时可以推进。从全国范围看，局部改革和全部改革会在很长时期内并存，在改制过程中相互促进，是否会出现一个阶段替代另一个阶段需要用时间去回答。

中介协助与政府协调一个都不能少

公用事业改革的几个问题，包括搞市场化运动、无知无畏、急于求成、暗箱操作以及市场化试验田等。最近两年又有一些新问题出现。

在公用事业改革过程中，政府在经验不足的情况下选择中介机构给予协助，这是一次历史性进步。但出现新问题时，很多中介机构也不懂，结果使很多项目失败了。因而有人将中介机构分为“名医”、“庸医”、“兽医”，认为是“庸医”和“兽医”搞乱了中介市场。之所以出现这种情况，一方面是信息不对称，很多地方政府不了解中介市场：另一方面是咨询费的问题，在咨询费用和咨询质量量的比较中选择了前者，但应验了“便宜没好货”这句话。

公用事业改革涉及的部门较多，但主要有两个——行业主管部门和国有资产管理部门。公用事业改革以后，新的机构要与政府合作几十年，这是公用事业改革区别于其它改革的特点。这就需要在改革过程中行业主管部门与资产管理部门密切配合，有些地区由于两个部门配合不好又没有上级领导的协调，影响了公用改革的进度和效果。

公用事业监管包括准入阶段的监管和实施阶段的监管。实施阶段的监管工作是以准入阶段形成的监管依据为基础的，而且与政府职能调整的进度有关。准入阶段的监管是基础性的，山现的问题较多。有的城市通过竞标选择的投资人，以优化方案为名，降低了投标时报出的设备水平和公用产品质量，使准入阶段的竞争失去了公平性，投标人受到了严重打击，扰乱了公用事业市场化秩序。

相关法规亟待完善

在要求地方政府规范运作时中央政府应首先明确怎样做是规范的。这就需要法规解决这一问题。有几个问题是立法必须回答的，如规范的运作程序、规范的组织形式以及不规范操作需承担的责任等。

在监管方面，各级政府的责任范围应该是有区分的，应该明确各级政府的监管内容。为了完成各自的监管任务，需要建设相应的监管机构，在这种机构中信息汇集系统和管理控制系统是不可缺少的。对于监管机构，必要的设施也是需要的。失去监管公用事业改革将会面临巨大风险。

社会中介机构种类繁多，参与公用事业改革的主要是投资咨询机构和律师，中央政府应该有明确的态度。各地政府会根据中央政府的态度选择中介机构。刚开始从始从事公用改革业务的中介机构也会根据中央政府的要求学习有关知识。否则，没有明确的指引，“庸医”和“兽医”的存在会放大政府在改革中可能犯的错误，导致公用事业改革失败。

在公用事业改革过程中，各地遇到了很多共性问题，并分别投入资源进行研究，浪费很大，效果也不好。如目前的污水处理厂的污泥处理问题，很多城市在重复研究一些基本问题，但都没找到理想的解决方案。如果中央政府牵头研究这些问题，情况就会好得多。

（来源：中国改革（2009）年会文集，转引自：《四川改革》）