关于“十一五”期间我国商务体制改革重点领域

及加快改革必要性的研究

商务部 研究院 副院长沈丹阳

“十一五”期间我国商务体制改革必须统筹兼顾，明确重点。从重要性、必要性及对商务发展全局的影响程度等分析，以下五项改革是首先必须重点考虑的。

（一）商务行政管理体制与政府机构改革

1、作为体制转轨时期的一种特征，我国政府对经济的管理职能正在不断调整变化之中

2005年初新修订的《国务院工作规则》提出，国务院及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能，这为“十一五”期间我国行政管理体制与政府机构改革指明了方向。“十一五”期间，政府管理经济的模式、体制以及政府机构的进一步改革，将是我国完善社会主义市场经济体制改革的首要内容，相应地商务行政管理体制的改革也必然要提到议事日程上。

2、我国政府商务行政管理体制中计划经济的色彩依然存在，各级政府特别是地方政府商务管理部门的职能转变和工作方式的转变远未到位

随着社会主义市场经济体制的建立、完善，我国政府经济职能须进一步转变，各级政府经济部门特别是地方部门的职能要更多地转变到面向企业提供公共产品或准公共产品上，作为政府商务管理部门，就是要更多地面向企业提供商务促进服务，而这恰恰是我国各级商务行政管理部门需要加强的方面，因为从提供公共服务的职能角度看，我国各级政府对企业的商务促进力度比之发达国家还很微弱，无论人力、财力投入还是政策体制都还存在许多不足。从这个意义上说，加快商务行政体制改革，正是“十一五”期间外贸增长方式转变、商务工作全面提高质量、效益、水平的必然选择。

3、把握全面、协调、可持续的商务发展观的发展方向，加快转变对外经贸增长方式，其关键在于商务体制改革的进一步深化和政府职能的切实转变

只有政府管理商务工作的职能真正转变了，切实把职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，才能正确认识我国商务发展的成就与问题，才能使商务体制改革有新的突破，才能进一步改进经济调节和市场监管的方式方法，才能把握全面、协调、可持续的商务发展观的发展方向。

4、从机构设置情况看，目前我国各级政府主管商务工作的行政机构体制远未理顺

中央一级政府尽管实现了内外贸合一管理，但其主要职能、职责及管理手段需要通过进一步的改革、调整加以完善。地方各级政府商务管理机构的设置五花八门，职责不清，不利于对全国统一大市场的建立、完善与管理，同样需要通过改革加以理顺。

（二）商品流通体制改革

1、流通在国民经济发展中的地位和作用日益突出，但我国流通体制的改革严重滞后于经济全球化发展和全面建设小康社会的要求

十四届三中全会以来，随着社会主义市场经济体制的初步形成以及中国经济的快速稳定发展，我国流通体制改革已基本完成了从计划流通体制向市场流通体制的转变，适应我国社会主义市场经济要求的多元化、多业态、竞争程度不断提高的市场流通格局正在加速形成。流通业在引导生产、拉动消费、稳定物价、吸纳就业等方面的作用日益突出，已成为促进国民经济发展的先导性产业。但是，目前我国流通体制对国民经济发展的制约依然明显，表现为：内外贸一体化还需要向更广领域更深层次发展，生产与流通的有机结合还需要加强，中介组织作用发挥不够；流通领域法律、行政法规和标准体系不健全；部门分割、行业垄断、地区封锁依然严重，社会信用体系缺失，市场秩序不规范；城乡之间与区域之间发展不平衡，产业组织化程度低，现代流通业发展滞后；流通企业改革缺乏政策支持，劣势企业难以退出市场，优势企业难以发展壮大；流通业对国民经济增长的贡献度不足，消费率偏低，吸纳就业的潜力没有得到充分发挥。

2、就流通产业自身发展情况看，目前所存在的问题根本的原因还在体制上，只有通过深化流通体制改革才能加以解决

“十五”期间，特别是商务部组建后近两三年，，先后出台了一系列改革措施，包括正在进行的流通体制改革试点，使我国流通体制的改革有一定的进展，但总体上看进展并不明显。当前存在的以下突出问题亟待通过深化体制改革加以解决：一是以分散化、小型化、初级交易方式为特征的传统流通组织与经营方式仍占据着流通领域的主导地位；二是缺乏完善的商业规则，流通秩序混乱与竞争环境恶化的现象依然比较突出；三是部分重要商品流通市场化程度低，政府对重要商品流通的管制与调控还难以适应市场变化的要求；四是国有流通企业与多元化流通主体竞争地位不平等，政府对国有流通企业保护和干预依然较强；五是流通领域缺乏系统、全面的长期发展规划，影响了流通领域改革与发展的领先地位。

3、党的十六大、十六届三中全会已经对进一步深化流通体制改革提出了明确的要求，这些要求应在“十一五”期间得到贯彻落实

党的十六大明确提出，要“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”，“深化流通体制改革，发展现代流通方式”。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出，要“大力推进市场对内对外开放，加快要素价格市场化，发展电子商务、连锁经营、物流配送等现代流通方式，促进商品和各种要素在全国范围内自由流动和充分竞争”，“按照市场经济和世贸组织规则的要求，加快内外贸一体化进程”。

（三）对外贸易体制改革

1、我国对外贸易宏观管理体制需要适应加入WTO以及顺应经济全球化的要求进一步深化改革

我国加入WTO以后，必须真正实现对外贸易政策的统一制定及在全国的统一实施，因为世贸组织的透明度原则要求成员国正式实施的有关进出口贸易的政策、法规、法令、条例以及签订的有关贸易方面的条约等必须予以正式公布，非经正式公布，不得实施。但是，目前我国对外贸易的管理仍有很强的计划经济遗留色彩，主要体现在地方政府对出口的管理与促进上。一方面，本该由中央外经贸管理部门统一实施的管理，仍采取分级管理的办法，有一部分出口配额和许可证的发放委托地方外经贸管理部门管理；另一方面，由于全国没有一个统一的贸易促进体系，出口促进的主体与方式五花八门，有些地方政府甚至违反WTO规定给企业提供出口补贴，既在国内地方之间造成不平等竞争，又可能授人以柄，增加对外贸易摩擦。实践证明，我国加入WTO符合我国的根本利益，有利于获得更加稳定的国际贸易环境，有利于促进改革开放和经济发展，但加入WTO确实也给我国带来新的挑战，长期以来在计划经济体制下形成的、以行政管理为主的外贸管理体制特别是地方政府管理外贸和促进出口的方式，面临进一步的改革。

加入WTO以后，必须提高外贸行政效率，改善政府服务。作为WTO成员，我们可以更加充分地享受其他国家和地区贸易投资自由化的优惠与便利，促进出口贸易的发展。但是，只有通过出口促进体系的建立与完善，与对外贸易相关的海关、商检、外汇、税务和外经贸管理部门，进一步明确分工，协调统一，加强管理，改善服务，为企业在通关、商检、外汇核销、出口退税等环节提供更多的支持，我国加入WTO以后获得的优惠与便利才有可能发挥最大效能。比如，在外汇体制改革方面，我国加入世贸组织以后，经常项目放开了，资本项目也放开了不少，但是，还没有彻底放开，将来要逐步放开资本项目等，这些都是需要解决的体制问题。从出口管理和进口管理的产品来看，需要配额的产品已经减到最低限度了。目前需要完善的是改革加工贸易的管理方法、海关的监管、电子政务、电子信息等方面，还有政府采取什么政策支持企业走出去，这些属于微观层面的具体的改革问题同样需要加快推进。

2、我国对外贸易促进体制远未理顺，是外贸增长方式过于粗放的重要原因

近年来我国对外贸易以惊人的速度发展，迅速成为世界贸易大国，但是我国对外贸易增长方式粗放带来了许多问题，转变外贸增长方式成为今后一个时期外贸工作的重要目标。外贸增长粗放的原因很多，但其中与我们应用传统的计划经济手段促进出口，各地政府过多直接干预外贸活动，攀比促进，有很多大关系。经过多年改革，我国外贸体制中的管理体制和经营体制已经基本接近国际惯例（除了外贸代理制推进较缓慢外）。但外贸促进体制比之美国、日本及欧盟等贸易大国，仍明显存在缺陷。例如，我国目前表面上看从事贸易促进的机构不少，商务部及所属贸易发展局等事业机构、各级外经贸管理部门、贸促系统以及进出口商会、协会都在开展贸易促进工作，但其各自的分工和职能定位是不明确甚至是交叉、混乱的。一方面使贸易促进工作不容易落实到位，另一方面又造成资源浪费。最典型的是由于中国贸促会的领导体制未理顺，使其所从事的贸易促进未能与商务部的工作形成有机配合。随着外贸管理体制的改革，目前地方外经贸部门的管理职能已经大大弱化，更多地转向贸易促进服务，因而与地方贸促分会也存在着大量的职能重叠。

3、受当前相关体制制约，我国外贸代理制进展缓慢，外贸经营中的体制环境仍需进一步理顺

我国政府把外贸代理制作为外贸体制改革的重要内容和外贸企业的发展方向已有十多年的历史，外贸代理制的重要性正在日益得到共识。当前，从推进外贸增长方式转变的角度来看，进一步推行外贸代理制的必要性在于：

首先，外贸代理制有利于强化工贸结合，提升我国商品的国际竞争力。从世界各主要贸易国家企业开拓国际市场的方式和企业经营体制情况看，像我国这样大比例通过收购出口的并不多见。在目前生产企业普遍拥有出口经营权的情况下，外贸企业如继续以收购为主的方式经营出口，与工业企业拼资金或与其他外贸企业争货源，其发展空间势必越来越狭窄。反之，如能与生产企业实行以代理制为核心内容的贸工结合，则有利于双方形成优势互补。

其次，外贸代理制有利于优化我国出口商品结构，以质取胜。外贸企业如能够依靠自己在国际市场营销的优势，通过代理制为生产企业开发国际市场提供优质、高效的专业服务，则不仅可以为自己找到发展的出路，而且对我国实现以高附加值、深加工产品作为主导的商品出口的战略转变都会有重要作用，因为今后实行代理制的，首先就是那些产品档次较高、规格增多、质量要求复杂、技术含量高的商品，而这恰恰恰是转变外贸增长方式要重要推进的内容。

第三，外贸代理制有利于提高出口卖价，提高出口经济效益。就外贸企业的经济效益分析，外贸企业从传统的筹集资金 ,先收后销的经营方式中解脱出来 ,专注于国际市场营销和对生产企业的服务，益处是显而易见的。尽管,利润总水平可能有所下降，但外贸公司通过收取代理费既可以获得稳定收入，又可以避免无效益或亏损出口的风险，以及可能产生的积压商品和呆死往来帐等潜亏因素。要多得利润 ,就必需加强服务意识，扩大经营规模，这对我国外贸公司的专业化、国际化、规模化和集约化发展也将是一种实在的推动。

外贸代理制改革提出多时，可是外贸代理制的进展非常缓慢，主要是由于一些体制性原因使以下三大难题长期未能得到有效解决，以致外贸公司、生产企业和地方外经贸主管部门“三方都没有积极性”：一是法律、法规不健全，代理过程中极易产生法律解决不了的纠纷。二是未能找到一个各方利益格局大体平衡的推进政策。三是市场条件尚不完全具备。“十一五”期间，进一步推进外贸代理制改革已经水到渠成。首先，新《外贸法》于2004年7月1日颁布实施后，各种市场主体的外贸经营资格已经不成障碍。其次，自2004年开始实行的中央、地方共同分担的出口退税新机制使得外贸企业对实行代理制有了新动力。第三，目前全国实行外贸收购制的出口已占当年全国出口总规模的不到20%，原来所担心的进一步推行代理制改革可能造成政策震荡所带的风险已经大大降低。可见，“十一五”期间正是进一步推进外贸代理制改革的有利时机。

（四）对外投资体制改革

1、对外直接投资的管理分工有待进一步理顺

现行境外投资管理体制以国务院发布或者经国务院批准发布的三个重要的行政法规为基础，即：1989年经国务院批准国家外汇管理局发布的《境外投资外汇管理办法》、1991年国务院批转国家计委《关于加强海外投资项目管理意见的通知》和1992年国务院批转对外经济贸易部、中国人民银行、国务院港澳办《关于在港澳地区设立机构审批办法的通知》。2004年6月以来，以《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》和《国务院关于投资体制改革的决定》为契机，境外投资管理体制改革的步伐加快，国家总体上的政策是鼓励企业“走出去”，尽量简化审批管理程序。但在实际执行中，由于管理分工的“多头”和政策界限的模糊等原因，实际上境外投资的管理未能改变原管理体制中“批项目”和“批企业”的管理格局，只是对部分审批权限重新划分，原来的“审批”都变成了“核准”，但项目核准和企业设立核准之间的关系仍然没有明确。审批职能的重叠造成部门利益的冲突，出于各自利益的考虑，谁也不愿放权，使得国家有关“走出去”的战略无法真正落实到位。

2、现行审批制度既不能适应国家鼓励企业“走出去”的战略需要，也不能适应加入WTO以后涉外经贸管理体制改革的需要

表现为：一是审批的层次多、效率低。目前中方投资额在100万美元以上的境外投资项目需要经过驻外使领馆、地方计划部门（或国务院主管部门）、国家计委、商务部、外汇管理局等5个部门的审批；中方投资额在100万美元以下的项目也须经过驻外使领馆、地方政府管理部门、省级外汇管理局等3个部门的审批。同时，各部门内部还实行层层报批制度，更降低了审批效率。

二是审批的内容过多过细而且重复。由于没有将政府的宏观管理职能和出资人职能分开，各部门都注重对投资项目商业风险的审查，这就造成了审批内容的过多过细和重复。各部门要求报送的文件主要都是项目建议书和可行性研究报告，而这两份文件均包含了许多有关商业风险的审查内容，如中方单位的生产经营状况，合作对象的名称、注册国家和法定地址，项目总投资、中方投资额和资金来源构成，产吕的市场需求分析，拟采用的生产技术和设备，等等。

三是审批制度不透明。有关境外投资审批的法规均以内部文件的存在，企业很难获知具体的审批程序及要求，往往是碰了壁之后，才能“摸索”出门道。同时，由于审批制度的不透明，有关各部门审批时限的规定并没有得很好的执行，也是造成审批效率低下的原因之一。四是事后监督不够。各部门普遍存在重审批、轻监督问题，虽然在审批时很注重投资体资质和项目风险这两项内容，并要求企业定期报送财务报表，但却缺乏更具体的事后监督措施，投资项目的进燕尾服情况事实上并未得到有效的跟踪。

3、对外投资管理程序有待于进一步明确

《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》和《国务院关于投资体制改革的决定》中，对于境外投资的管理程序没有相关规定。目前，国家发改委和商务部的两个核准办法中，商务部仍然要求资金来源审查在前，国家发改委则没有明确。商务部强调境外投资批准证书是“最终核准书面凭证”，但国家发改委没有明确项目核准与企业设立核准的管理顺序。如何安排境外投资外汇资金来源审查、境外投资项目核准、境外企业设立核准等三项行政许可的顺序，管理程序还有待于明确。

4、对外投资公共服务体系有待建立

目前虽然国家出台了一些鼓励企业“走出去”的政策措施，但由于体制上的制约，我国对外投资总体上的服务体系尚未建立，政策很不系统。由此存在的问题表现为，一是支持服务措施的覆盖范围偏窄，二是支持服务措施的总体力度不大，三是支持服务措施中存在的所有制限制与我国总体改革的取向不符，四是支持服务措施缺乏明确的区域导向，五是企业获取政策支持的程序过于繁杂，六是支持服务措施的透明度不高。这些问题必须通过体制改革来加以解决。

（五）商务服务业和服务贸易发展体制改革

1、我国服务业需要有一个大的发展

服务业是我国相对落后和需要重点发展的领域，我国要实现“三步走”战略目标和可持续发展，未来GDP的增长、就业的扩大和税收的增加，相当程度上要靠服务业，服务业需要有一个大的发展。在发达国家，服务业已成为增长最快的部门，成为新的增长点。而在我国，服务业产业发展的滞后，已成为经济增长的“瓶颈”制约。服务业发展的滞后，制约了资本积累速度和资本利用效率的提高，制约了人力资本的增长，制约了技术创新能力的提高，也制约了市场的有效开拓。

2、商务服务业和服务贸易是商务工作的重要内容

商务服务业（Commercial Service Industry）,又称“商业服务业”，是与WTO关于服务贸易12大类分类中的商业性服务相对应的一类服务产业。关贸总协定乌拉圭回合服务贸易谈判小组在乌拉圭回合中期审评会议后，在对以商品为中心的服务贸易分类的基础上，结合服务贸易统计和服务贸易部门开放的要求，提出了以部门为中心的服务贸易分类方法，将服务贸易分为12大类。WTO成立后，继承了这一分类标准。商务服务作为其中的一个大类，主要指在商业活动中涉及的服务交换活动，既包括个人消费的服务，也包括企业和政府消费的服务。具体细类分为：专业性（包括咨询）服务、计算机及相关服务、研究与开发服务、不动产服务、设备租赁服务、展览管理等其他服务。目前商务部所主管的服务业主要是与商务直接相关的服务，这些服务业可以统称为“商务服务业”。

实际上，从产业的角度来看，无论对外贸易行业还是国内贸易行业也，都属于服务业或第三产业范畴。虽然由于服务业和服务贸易的多样性和复杂性，目前国内外尚未形成一个统一的分类标准，但WTO对服务贸易的分类已经越来越成为各国公认的一种分类办法，国内由国家统计局最新修订的行业分类标准，对第三产业的分类虽然仍有计划经济色彩，但也比较接近WTO的服务分类标准。鉴于上述服务业特别是一些新兴的服务业需要大力发展，加快服务贸易发展的重要性，从体制上看很需要有一个明确的政府主管，需要政府从行业发展的角度实施管理，因此，商务部应该是商务服务业和服务贸易发展的行业主管部门。

3、会展业等商务服务业既是商务促进的重要载体，更应被看作是重要的服务产业

长期以来，由于会展业、信息服务业、研究与咨询业等商务服务产业本身的功能与商务促进的宗旨有很强的同一性，一直被作为重要的商务促进载体。这些商务服务业不仅自身在引导生产、促进消费、扩大内需、增加就业、创造产值与效益等方面的作用越来越显著，而且由于它直接为商业活动中的各种交易活动提供服务，直接促进商品流通与服务交换，并且有着很大的“乘数效应”，客观上对促进商务发展发挥着特殊作用，因而受到政府部门的重视和普遍介入。但是，在市场经济体制条件下，这些服务业首先应当被当服务产业来看待。实际上，从世界各国的情况看，这类商务服务业在被作为载体开展商务促进时引入市场机制，既有利于相关产业的发展，也有利于提高商务促进的效率和水平。。

4、商务服服务业和服务贸易的发展有赖于相关管理体制的进一步改革完善

我国已初步形成了买方市场，能否有效开拓市场也是经济快速增长能否得以实现的关键。无论是开拓国内市场，还是开拓国际市场，都需要降低物流成本，提高信息传输的效率。而我国物流产业落后，信息系统不发达，严重制约了市场的开拓。

当前，服务业的竞争日益成为国际竞争的重要方面。由于信息和通讯技术的发展，80年代以来，全球服务贸易的增长已经快于实物贸易的增长。1997年的世界贸易组织的报告显示，1980～1995年，服务贸易年均增长8.4%，而同期实物贸易年均仅增长5.2%。种种迹象表明，全球竞争正在从产品领域向服务领域转移。在加入世界贸易组织之后，我国将逐步开放服务贸易。服务贸易的开放将对国内服务产业提出严峻的挑战，大力发展服务业，也是迎接这种挑战的需要。（商务部网站，文章只代表作者本人观点）