浙江省政府公共服务能力的评价与规划研究

浙江大学课题组

一、引言

1.1 问题的提出

在经济全球化和我国加入WTO后市场机制进一步完善的背景下，由于技术、人才、资本、信息等资源的跨地区甚至跨国界自由流动，我国地方政府正日益卷入越来越激烈的区域、全国乃至世界范围内的政府间竞争之中。如果某个地方政府组织没有能力很好地为技术、人才、资本、信息等资源及其所有者提供优质服务，或者说，它所提供的公共产品和服务没有吸引力，那么，这些资源就会离开或不进入该地方政府组织所治理的区域，而流向更有利于不同类型资源有机结合并创造更大价值的地方。这也就是通常所说的“公共部门里的用脚投票”。

根据波特（2003，p188-201）的观点，国际竞争的基础和前提是国内竞争以及区域竞争，而政府、尤其是地方政府又在其中扮演着重要角色。地方政府间的竞争，具体表现为吸引技术、人才、资本、信息等稀缺资源的竞争以及地方经济社会发展水平的竞争。某个地方政府是否能够在政府间竞争中胜出，或者说，是否具有竞争力，其重要的内部决定因素就是政府能力，因为“能力是获取并维持竞争优势的关键”（Teece,1997）。从根本上说，地方政府之间的竞争也就是政府能力的竞争。世界银行在《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中也明确强调了加强政府能力建设的重要性。因此，关于政府能力及其评估和规划的研究，应该是国家竞争力理论与政府战略管理研究的重要组成部分。

政府战略管理的兴起是全球化、信息化和知识经济时代发展，特别是世界范围内政府改革运动的产物，而强调战略管理的重要性，也成为现代政府管理区别于传统政府管理的重要特征之一。在当代以政府改革为核心内容的西方新公共管理运动的大背景下，公共部门尤其是政府的职能、角色、作用、内部组织结构及其与市场和社会的关系都发生了深刻变化。政府之间以及政府与第三部门、私人部门在提供公共物品和服务过程中的竞争，迫使政府组织的运作和管理必须适应市场和社会发展的需要进行适时调整，并综合考虑政府组织所处环境中的机遇和威胁以及自身的优势和劣势，明确长远发展目标，持续提升政府自身的竞争力。正是这一系列内外部环境发展的新要求，使得以能力建设为核心的政府战略管理，成为当今政府管理、尤其是处于竞争“第一线”的地方政府管理的核心内容；而我国地方政府今天也同样面临着竞争对于政府职能转换和政府管理模式改革的迫切要求，这其中以地方政府能力、尤其是公共服务能力的评价和规划为核心的地方政府战略管理、战略规划问题，应该是现阶段我国地方政府所必须致力于解决的重要管理问题之一。

1.2 本课题研究的现实意义

“五年规划”是具有中国特色的政府战略管理。政府战略管理的根本目标，就是在不确定性日益增大、政府间竞争日趋激烈的环境中，不断赢得竞争优势；而未来政府竞争优势的内在基础必然建立在政府能力之上。实际上，我国地方政府、尤其是浙江省地方政府已经注意到政府能力建设的重要性。浙江省今年普遍开展的“效能建设”本质上说就是政府能力建设的一种尝试。

“效能建设”是具有浙江特色的政府战略管理。效能是对政府公共服务的过程和结果的综合评价，它是政府公共服务能力的外在体现，而能力则是效能的基础。从政府战略管理的角度出发，建立科学的“政府效能建设”的长效机制、提高政府自身的能力水平，是地方政府对自身发展进行战略规划的重要内容。因而，“政府能力规划”不仅应该是我国各级政府“五年规划”的题中之义，而且应该成为我国政府面向WTO和经济全球化进行“规划”体制和绩效评价体系改革的重要组成部分。不仅如此，这种能力规划和效能建设还必须强调评估的重要性，应该重视建立规划与评估的长效机制，切实促进政府能力和公共服务能力的提高，推动政府职能的转变。

从政府战略管理的角度来看，浙江省“十一五规划”的制定、实施、管理和评估应该是一个完整的过程，并围绕着“政府公共服务能力规划和建设”而展开，因此，在规划的制定阶段，就必须对浙江省的政府公共服务能力有较为全面的把握，这样才能有针对性地制定未来五年政府公共服务能力的合理规划，并指导政府公共服务能力的持续建设。由于一个省的政府公共服务能力是不同城市地方政府公共服务能力的综合效应和集中体现，要全面把握浙江省的政府公共服务能力，就必须对浙江省有代表性的11个地市的政府公共服务能力进行全面的评价和比较；只有在对浙江省11个地市政府公共服务能力进行评价和比较的基础上，才能够对浙江省政府公共服务能力现状做出恰当判断，并对不同城市乃至全省未来五年政府公共服务能力建设做出有针对性的规划；从而，也才能使浙江省的“十一五规划”体现出以“能力规划”为核心的政府战略管理的真正内涵。

基于此，本项目研究的现实意义在于，通过设置合理、可行的政府公共服务能力评价指标体系，对浙江省11个地市的政府公共服务能力现状进行评价和比较，给出浙江省不同地市政府公共服务能力和浙江省整体政府公共服务能力的全面诊断，并结合浙江省经济社会发展趋势对未来政府公共服务能力进行合理规划，这不仅可以使浙江省“十一五规划”的制定建立在对现有政府公共服务能力全面把握的基础之上，以便将“政府公共服务能力规划”纳入到现有规划体系之中；更为重要的是，它还将有助于建立浙江省不同地市“政府公共服务能力数据库”，便于实时跟踪各城市政府公共服务能力建设情况，并通过政府公共服务能力评价体系来保证“五年规划”的实施、管理和评估；同时，也有助于改变地方政府片面追求地方经济绩效的状况。

总之，本研究对于浙江省建立以“政府公共服务能力规划和建设”为核心的政府战略管理新模式，具有重要的现实意义。

二、政府能力理论

2.1 政府能力理论回顾

在管理研究领域，能力研究属于战略管理研究的基础性分支，因此，国外学者多从战略管理角度对政府能力及其评估问题进行探索（Fiszbein,1997；Ta’I,2000）。Nelissen（2002）区分了潜在能力和有效能力的概念，并引入JEP三角[1][①]作为分析框架对各种新型治理模式中的政府能力评估问题进行了讨论。Polidano（2000）也从三个方面定义了政府能力，即：政策能力、实施权威和运作效率，并通过对这些概念的操作化分析建立起可获取数据的指标体系和评估方法，从而完成了对政府能力的量化比较研究；Donahue等（2000）则通过测量政府部门的管理有效性进而对政府能力进行评估。Berman和Wang（2000）运用问卷调查方法研究了美国城市地方政府实施绩效评估与政府能力之间的关系，他们从技术支持和利益相关者支持两个角度测量了政府能力，结果发现政府实施绩效评估的成功与否很大程度上取决于政府能力。Coggburn和Schneider（2003）把政府的管理能力定义为政府配置、开发、使用和控制其人力、物力和信息资本以支持其政策职能的内在能力，他们研究了政府的管理能力和政府绩效特别是政策绩效的关系，发现管理能力对于政府的政策绩效具有直接影响，政府的行政安排和管理行为对计划、行动和结果有着深远影响。

国内关于政府能力的文献也并不少，但大多停留在政府能力概念描述与界定、能力表现形式的分类及其相关影响研究上。比较早期的研究是王绍光、胡鞍钢在《中国国家能力报告》中所讨论的中国财税体制改革和中央政府财政能力问题，之后许多学者从政治学和行政学角度探讨了政府能力的界定、分类、特征和发展建设等问题（汪永成，2001）。这中间具有影响力的研究是施雪华（1996）所归纳出的关于政府能力的十几种不同定义和政府能力的六大基本特性。近期我国学者也开始关注政府能力的衡量问题。谢庆奎（2003）在把政府能力界定为政府制定和执行政策的势能和效力之后，提出衡量政府能力的三个标准，即：政府的权威性、政府的有效性和政府的适应性，并概括了政府能力的10个要素；赵晖（2003）则认为，政府能力是政府作为社会的普遍性和强制性组织，汲取公共资源和为社会公众提供公共产品的能力，基于此，他给出了包括三个维度的政府能力分析框架，即：汲取社会资源的能力、公共产品供给能力和文化秩序供给能力；而汪永成（2002）进一步把政府能力的内部构成要素概括为决定政府能力的7种资源：权力资源（权力）、财力资源（财力）、人力资源（人力）、文化资源（文化力）、权威资源（公信力）、信息资源（信息力）和制度资源（结构力），以期为实证研究铺平道路。国内目前关于政府能力的评估研究也开始出现，如杜钢建（2000）初步尝试从界定度、自主度、参与度、课责度、透明度、可预度、自由度和强硬度八个方面，用五级量表对政府规制能力进行评估；周平（2002）把政府能力分解为规划发展能力、制度创新能力、财政汲取能力、市场规制能力和社会控制能力五个维度，每个维度分五个等级，提出了一个量化评估县级政府能力的方法。

总起来说，目前国内外关于政府能力及其评价、比较和规划的研究，还存在着两个明显不足：其一，政府能力的内涵、构成和要素分析尚缺乏有说服力的背景理论支撑，衡量标准的选择、维度的划分以及要素的抽取，都带有很强的随意性，缺少逻辑的严密性；其二，关于政府能力评估和比较的实证研究严重不足，这也在一定程度上制约了理论探索的深化。另外，在政府管理的实践中，我国各级政府目前还没有将“政府能力的规划和建设”纳入政府规划或战略管理体系之中，但是，国外的许多地方政府已经在这方面进行了有益探索，特别是20世纪80年代“新公共管理运动”以来，英、美等国的地方政府纷纷将政府能力规划、评估和建设纳入到政府整体战略管理模式之中，已经产生了许多可资借鉴的实践经验。

2.2 政府能力的内涵与结构：政府战略管理的新视角

作为一种公共组织的政府，其能力与一般组织能力具有某些共同特征。因此，理解政府能力、政府公共服务能力的内涵，可以从分析一般组织能力开始。实际上，在企业战略管理领域，存在着政府能力研究可资借鉴的极其丰富的理论和方法资源，其中具有代表性的是资源基础理论和动态能力理论，它们给出了关于组织能力结构及其演变过程的逻辑清晰的描述，并建立起易于操作的概念模型。政府和企业虽然是两种不同组织形态，但它们在获取、运用、转换和整合资源方面以及由此培育和发展能力的一般过程上，却有着很强的相似性。基于资源基础理论和动态能力理论的组织能力研究，应该可以为研究政府能力提供有益的理论和方法借鉴。从资源基础理论和动态能力理论出发研究政府能力的内涵与结构，也是政府战略管理这一新的研究视角的需要。

根据资源基础理论和动态能力理论，组织间的异质性以及组织赢得竞争优势的基础，在于组织内部特异的、难以模仿的资源和能力。在这里，组织资源具体包括物质、人力和文化等所有被组织用于开发、制造和销售产品或服务的各类资源(Barney，1997，p13-29)，而组织能力则是指以整合的方式，通过组织活动过程来获取、配置和运用资源以实现预期目标的各种活动(Amit and Schoemaker, 1993)。简单地说，组织能力就是对资源的操作和运用以及蕴涵于组织资源操作和运用活动之中的明晰与隐性规则或组织惯例（Organizational Routines）。正如Winter(2003)所指出的，组织能力是一种较高层次的组织惯例或者惯例的集合，它通过组织独特的对投入资源的运用过程，实现组织管理的一系列决策选择以形成特定类型的产出。这里惯例的涵义，是指习得的、高度模式化的、重复的或准重复的、以部分隐性知识和特殊事物为基础的组织行为。Winter把组织能力分为静态能力和动态能力，静态能力定义为使组织在短期内获得生存的能力，而动态能力则是一种为扩展、改变或创造静态能力的能力。Eisenhardt和Martin（2000）进一步指出，动态能力是企业组织获取和释放资源、重新配置资源、整合资源的过程，它是组织的战略惯例，当外部环境发生根本性变化的时候，组织藉此获得新的资源配置和竞争优势。基于资源基础理论和动态能力理论的一般组织能力结构如图1所示。

图1：一般组织能力的结构

在图1中，运用资源能力即静态能力，主要指组织按照其特定目标提供特定产品或服务的能力，因而也可以看作是组织面向外界的服务能力；获取资源能力中还包括了释放资源的能力，这可以理解为通过释放一些过时的或者无用的资源以获得新的有用资源以及容纳资源的空间；配置资源能力则是配置资源和重新配置资源能力的总称，具体指将组织获取的和既存的各种资源要素，按照组织的需要和独特惯例设计进行分配、重组等；整合资源能力即是对组织拥有的资源要素进行整合，使之嵌入组织的独特惯例或更大范围的组织间网络之中，以提高组织整体能力并创造新价值。

由于政府组织与企业组织存在着一定差异性，因此，在将“一般组织能力结构”的分析框架运用于政府能力研究时，必须充分考虑政府能力形成和运用过程及其模式的某些特殊属性。政府赖以存在的合法性基础在于它的公共性，政府能力形成和运用过程也就更多地体现为对公共责任和职能的履行，比如维护社会治安、提供社会保障等。因此，一方面，从动态能力角度看，政府获取、配置和整合资源的方式，与企业相比具有在特定制度框架下更多的强制性，也对外部环境更为敏感；另一方面，在静态能力方面，政府运用资源的方式也比企业有更丰富的内涵，其中不仅包括提供公共产品和服务，而且还包括制定公共政策和执行法律法规。正因为如此，政府能力的形成和运用也就有了不同于其他组织（如企业组织）能力的独特模式，如图2所示。

图2：政府能力的形成和运用模式

图2中，政府组织在特定的外部环境和制度条件下，通过获取、配置和整合各种有形资源和无形资源而形成独特能力，并在公共产品、公共服务的供给过程中以及公共政策的制定和执行过程中加以运用。在“一般组织能力结构”的分析框架下，政府能力与企业能力的区别如表1所示。

表1：企业能力和政府能力

在表1中需要说明的是，由于企业所处市场环境复杂多变，企业用以配置资源的方式也就多种多样，常见的如企业内部单位的撤并、重组、增设以及企业之间的转移、联盟、链接等；相比较而言，政府组织具有更强的刚性，政府组织相对稳定的结构使得资源的分配、转移和联合成为资源配置的主要形式。另外，在整合资源方面，除了像企业一样也需要投入研究、开发和学习以整合现有资源并创造未来生存空间外，政府组织还经常为了实现公共目标和价值，调动社会其他部门(包括市场部门和第三部门)资源和力量以更好地提供公共产品。

2.3 地方政府能力及其与公共服务能力的关系

    地方政府，尤其是城市地方政府，是国家政治体系的基本组织单位，在公共产品和服务的供给以及国家法律政策的执行和地方经济社会发展中扮演着极其重要的角色；地方政府能力也是一般政府能力的典型代表和集中体现。本课题主要研究地方政府公共服务能力的评估与战略规划，因此首先必须阐明地方政府能力及其与公共服务能力的关系。

图1清楚地表明，地方政府能力，就是指地方政府在特定的地方环境和制度条件下，通过获取、配置和整合各种有形资源和无形资源而形成独特的组织行为模式，并最终提供各种社会所需要的公共产品与服务，以及制定恰当的公共政策和执行法律法规维护社会秩序的能力。地方政府能力运用的结果就是输出政府组织的产品——公共服务（包括各种公共物品、政策法规的制定和执行等）。同样，地方政府提供的公共服务也不是凭空产生的，它的前提是能够获取相应的资源并按照特定的组织需要把这些资源进行合理配置和整合。也就是说，什么样的地方政府将提供什么样的公共服务，或者说，特定的地方政府行为模式将决定其所提供的特定公共服务的品质。这种特定的地方政府行为模式就是地方政府的能力，它和当地及其政府的特定历史、文化以及长期以来所形成的行为习惯有关。

政府能力在很大程度上是以隐性知识为基础的，因而难以模仿，也难以精确描述；而且，就能力讨论能力并没有太大意义，有意义并且容易实现的是研究政府能力和政府产出的关系。从逻辑上讲，能力和产出之间具有明显的因果关系，能力的运用形成产出，能力是产出的必要条件；但是，能力并非产出的充要条件，组织具有良好的能力未必就一定能提供良好的产出，因为良好的能力并不一定能得到恰当的运用。进一步讲，能力结构的多样性决定了它的复杂性。组织能力可以划分为静态能力和动态能力，静态能力直接与组织的产出联系，它决定了在既定的资源基础上组织能提供什么样的产出。但从长远看来，决定组织产出及其生存的是它的动态能力，动态能力决定了在既定的资源基础上组织能培育出什么样的更高层次的能力。而组织的动态能力又包括组织的资源获取能力、资源配置能力和资源整合能力，它们描述了组织能力形成的三个重要方面。资源基础和组织能力的关系正如能力和产出的关系一样，资源基础是组织能力的必要条件而非充要条件。组织的能力状况是其获取、配置和整合资源三个方面综合作用的结果。

根据对能力和产出关系的分析，地方政府能力及其与公共服务能力的关系也就一目了然了。地方政府能力同样可以划分为静态能力与动态能力，静态能力就是地方政府提供公共产品与服务的能力，也就是我们所说的公共服务能力。公共服务能力是地方政府能力的最终表现形式，也是评价地方政府能力最重要的方面。

政府相比企业而言，更强调其产出的长远性和公共性。因此，地方政府的动态能力便显得尤为重要。地方政府获取、配置和整合各种资源的潜在行为模式决定了地方政府能力的形成和运用的效果。虽然地方政府能力同样难以用精确的语言进行刻画，但地方政府能力的各方面都有一些相对清晰的行为表现，这些行为表现构成了研究、评价地方政府能力及其公共服务能力的基础。

对地方政府公共服务能力的评价，也即对地方政府资源运用能力的评价，这只能通过地方政府提供公共产品和服务的效果进行评价。由于这些效果在时间上是滞后的，实际上评价的仅仅是地方政府过去的绩效，它是能力的表现，而不是能力本身。因而，对地方政府公共服务能力的综合评价还应当考虑潜在的动态能力，这体现了能力评价不同于绩效评价的特点，它面向组织的未来发展，所以更具有战略意义。

综上所述，地方政府公共服务能力既是地方政府能力的重要组成部分，也是地方政府能力的直接表现形式，因而，有关地方政府公共服务能力的研究，不仅应该是地方政府能力研究的基本内容，而且通常也应是一般地方政府能力研究所关注的重点。

三、政府职能转换、效能建设与公共服务能力战略规划

3.1 政府能力与政府职能转变

在不确定性日益增大、政府间竞争日趋激烈的环境中，地方政府只有不断提升自身能力，才能赢得竞争优势。然而政府能力的提升在很大程度上取决于政府职能定位的准确与否、科学与否。政府职能即政府之作用,它回答政府在公共事务中“应该做什么，不应该做什么”。由于当前我国社会发展变化速度加快，市场化改革向着纵深化方向发展，政府职能不得不随之作适当调整，做到与时俱进，这样才能不断提升政府能力。另一方面，政府职能转变能否顺利实现，面临的主要障碍之一就是政府能力尤其是政府提供公共服务的能力不足。换言之，政府能力的提高是政府职能彻底转变的一个基本条件。

3.1.1温家宝总理有关政府职能转变的论述

自2003年下半年以来，温家宝总理多次强调要全面正确理解社会主义市场经济条件下的政府职能，特别是提出了更加重视政府的公共服务职能，建设服务型政府的问题。

2003年9月15日，温家宝总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的讲话中指出：“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能。……非典疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示，就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。”

2004年2月21日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中，再次强调指出：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。落实科学发展观，必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能。”公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。”这也是温家宝总理第一次正式提出服务型政府的改革目标。

3月8日，温家宝总理到陕西代表团听取意见时又指出：职能转变是我们政府改革的一项重大任务，过去政府管了许多管不了也管不好的事情，这也是人员膨胀、机构庞大、文山会海的根源，更为重要的是它束缚生产力，因此我们要转变政府职能，把应该交给企业、中介机构、市场的事情交出去，政府集中精力抓大事。政府职能有四条：经济调节、市场监管、公共管理、社会服务，有的领导干部对第一条的理解不是经济调节，而是经济管理，政府职能要从对经济的直接干预跳出来，变为对经济的宏观调节。第二项任务是市场监管，要保证市场有一个公平公正的竞争环境，不能有假冒伪劣，不能伤害群众利益。对政府职能后两项任务公共管理和社会服务，一些领导干部过去知之不多，工作力度不大。而这两项任务恰恰是政府极为重要的职责，恰恰是政府最为薄弱的环节。社会服务这项任务太重要了，管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。

另外，温家宝同志在十届人大二次会议政府工作报告中强调指出，要加强政府自身建设，提高行政能力和管理水平，必须抓好推进政府职能转变、实行科学民主决策、坚持依法行政和加强行政监督这几个方面的工作。“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。要加快政企分开，进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。同时，加强对中介机构的规范和监管。政府该管的事一定要管好，并适应新形势改进管理方式和方法，提高行政效能和工作效率。”

从温家宝总理历次关于政府职能问题的讲话中，不难理解，要落实科学的发展观，实现“五个统筹”和贯彻落实浙江省政府的“八项举措”，主要取决于政府作用的发挥，经济和社会的发展不是仅靠市场资源配置就能解决的。各级政府只有切实履行“经济调节、市场监管、公共管理、社会服务”的职能，才能更好的推动经济社会统筹协调发展。

3.1.2浙江省政府职能现状分析

经过20多年的改革开放，浙江经济建设取得重大成就。浙江经济发展的主要特点是民营经济快速发展，而浙江民营经济的快速发展与浙江在建立社会主义市场经济过程中的先发优势分不开。实践证明，一个地区经济能否得到快速发展与市场机制在这一地区的作用发挥如何密切相关。而市场机制在资源配置中的基础作用能否得到保证主要取决于政府对政府经济职能所持的态度。

切实转变政府职能，依法行政，是建立社会主义市场经济体制和实现“依法治国”方略的必然选择，也是本届政府提出的明确要求。行政审批制度改革是调整政府与企业、市场和社会关系，转变政府职能的一个重要举措。近年来，浙江省各地方政府大力推进行政审批制度改革，积极推进政府职能转变，在营造务实高效的服务环境方面取得了明显成效。浙江省从1999年至今已进行了三轮行政审批制度改革，绝大部分市县建立了办事大厅或便民服务中心，让行政审批在阳光下操作，基层企业和群众反映很好。经过两年多的努力，50个省级部门共减少审批、审核、核准等事项1277项，减幅达50.6%，其中，审批事项减少了869项，减幅达58%；市、县政府部门削减的比例，也都达到或超过了省委、省政府提出的削减“两个三分之一”的目标。目前全省第三轮审改也早已启动，这轮改革的重点是创新审批方式，一是继续大力削减审批项目、下放审批权限，进一步扩大市、县管理权限；二是大力创新审批制度和审批方式。全省试行企业前置审批告知承诺制和民间投资项目登记备案制，进一步放宽市场准入。同时进一步规范行政服务中心，加快建设全省网上审批系统；三是进一步推行政务公开，加强监督。实行审批项目、程序向社会公开。探索政府决策论证制度和公众参与机制，提高行政透明度。进一步拓宽社会监督渠道，健全监督机制。通过审批制度改革，各级政府部门职能逐步趋向合理，审批行为逐步规范，行政效率有了提高，改革取得了进展。可以说，浙江是全国行政审批制度改革相对领先的一个省份。

2003年12月，浙江省人大常委会颁布了《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》，已于2004年3月正式施行。这是浙江省政府法制监督工作的一件大事，也是政府职能转变的一个重要举措。《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》的颁布实施，对于完善政府系统内部层级监督机制，促进各级行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，必将起到积极的作用。

加强机关效能建设是2004年浙江省委、省政府提出的又一项重大决策，是实施“八八战略”、“狠抓落实年”活动的重要举措。加强机关效能建设是贯彻落实“三个代表”重要思想、党的十六大、十六届三中全会精神和胡锦涛同志“求真务实”重要论述，坚持“立党为公、执政为民”，加强党的执政能力建设的必然要求；是完善社会主义市场经济体制，加快转变政府职能的重要举措；是切实转变机关作风、加快推进我省现代化建设的现实需要。

2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》已经开始正式施行。《行政许可法》是一部规范政府共同行为的重要法律。这部法律的公布施行，是对现行行政审批制度的重大改革和创新。浙江省各级地方政府以贯彻实施行政许可法为契机，进一步加强法制建设，创新管理制度，转变政府职能。省长吕祖善同志年初在全省贯彻实施行政许可法工作会议上就强调指出：“行政许可法的颁布实施，不仅是对现行行政许可制度的重大改革和创新，而且对整个政府工作，包括政府的管理理念、管理职能、管理体制、管理方式以及管理行为都将带来重大而深远的影响。各地、各部门要以贯彻实施行政许可法为契机，推动行政体制创新和制度建设，为经济社会的全面、协调、可持续发展提供良好的制度环境保障。在工作着力点上，坚持以人为本，更加重视履行社会管理和公共服务的职能；坚持政企分开，继续深化行政管理体制改革；坚持公开透明，不断提高行政决策水平；坚持高效便民，切实提高行政效能。”

3.1.3 政府能力与政府职能转变之间的关系

（一）政府能力的不断提升是政府职能转变的前提条件

尽管浙江省转变政府职能取得了明显的成效，但总体上看，政府职能转变仍然滞后于经济发展，形式主义、官僚主义问题在某些方面还比较严重，领导干部违纪违法案件不断发生，消极腐败现象仍未得到有效遏制。其背后的原因是多方面的，包括体制环境、法律体系、社会环境等多方面的原因，但是政府提供公共产品的能力不足是其中的主要障碍之一。

社会发展的基础是公共产品的供给。由于市场化进程的拉动，目前，浙江省各地的交通、通讯等准公共产品供给的改善非常迅速。但与此形成鲜明对比的是，那些必须由政府提供或者由政府提供更有效率的公共产品，如教育、城市市政设施、社会保障、医疗等，供给严重不足，与经济发展水平相脱节。值得注意的是,社会发展所需要的公共产品不仅指有形的物质产品，还包括服务性公共产品和制度性公共产品。在后两个方面,政府的供给显然也是不足的。这既有政府管理部门自身工作方面的原因,也有制度安排方面的原因。它集中反映了无形的公共产品供给方面存在的问题。为此，政府应致力于制度创新，改进政府服务水平,提高各类公共产品数量和质量，以促进经济社会全面发展。

政府组织在特定的外部环境和制度条件下，通过获取、配置和整合各种有形资源和无形资源会形成独特能力，并在公共产品、公共服务的供给过程中以及公共政策的制定和执行过程中加以运用。为达成政府职能转变的目标，地方政府的四方面能力，即资源获取、配置、整合和运用能力必须得到进一步提升。政府职能的转变就是在政府能力不断提升的过程中逐步实现的。

（二）没有政府职能的转变就没有政府能力的进一步提高

　  如前文所述，政府能力是政府组织以整合的方式，通过行政活动过程来获取、配置和运用资源以实现政府职能的各种活动。提到“政府能力”，不能不提到与政府能力密切相关的一个词——“行政效率”。行政效率是指行政活动的投入产出比，行政效率是政府能力的集中体现和评价标准之一。计划经济体制下的政府职能配置、机构设置、权力配置、人事制度、运行机制等已经严重妨碍了行政效率的提高。正如江泽民同志在中共十五大政治报告中指出的，“机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系，这个问题亟待解决。”因此，转变政府职能并相应改革行政体制，已成为提高行政效率甚至是政府能力的关键措施。只有实现政府职能的彻底转变，行政效率才能根本提高，政府能力才能得到进一步提升。如果出现政府职能的错位、缺位、越位，政府能力的真正提升则难以实现。另外，依据政府职能制订科学的政府能力评估标准,才能正确引引导政府能力的提高。由政府职能到政府能力，要经过一系列的转换环节，走过一座又一座“桥梁”。而实现每一环节的正确转变，通过每座桥梁而不迷失方向，还要有许多路标。其中很重要的路标就是政府能力的评估标准、指标体系。如果这些标准和指标体系能准确反映已科学界定的政府职能的要求，它就能引导行政活动追求正确的政府能力。如果这些标准和指标体系不能准确反映政府职能的要求，就会形成错误的导向，甚至会把行政活动引入歧途。

　  综上所述，政府能力与政府职能转变之间是互为前提、互相促进的关系。政府能力要想得到进一步提升，政府职能必须定位得科学、准确，政府必须做它应该做的事情，一定不能越位、错位和缺位，否则，根本谈不上政府能力的提升。另一方面，只有政府能力得到不断提升，政府职能才会逐步得到彻底转变。所以，不断提升政府能力，促进政府职能彻底转变应该是政府追求的最终目标。可以说，以政府能力建设为前提的政府职能转变是当前有中国特色的政府战略管理。

3.2 政府能力与政府效能建设

3.2.1政府效能的涵义

效，有效验，功用，成果之意；能，有能力，才干，胜任，能量之说。于是，从字面意思看，效能可以被理解为“事物发挥功用的能力”。关于效能，《现代汉语词典》的解释是:“事物所蕴藏的有利的作用”；也有学者将效能理解为“有效的功能”。效能最初产生于物理领域，是物体运动能量释放和做功效果的一种体现和评价，以后被逐步引入到管理学和包括行政活动在内的其它社会活动领域,泛指选定正确的目标及其实现的程度。

本报告中的效能特指政府效能，主要有两方面的涵义：其一体现为政府机关实现行政目标,完成各项工作任务的能力，这些能力主要包括制定和执行公共政策的能力、整合行政资源的能力、维护社会秩序及社会公正的能力、自我更新与自我发展的能力等；其二体现为政府机关运用其能力,履行其职责,以最终实现行政目标所达成的效率、效果和效益,主要表现为政府管理的经济效益与社会效益、投入产出比率等。因此，政府效能实际上就是政府运用其能力的一种外在体现，效能建设搞得好不好，体现出了政府能力的高低；另一方面，政府能力的提高将进一步促进效能建设的良性发展。

3.2.2 政府效能建设的内容

政府效能建设是以国家行政机关和行政人员为主体,以提高政府效能为基本目标,在行政体制内部运用不同的管理形式使政府功能的发挥程度达到最佳的全局性、系统性建设活动。2000年3月，福建省率先在全国开展政府机关效能建设。2002年9月，广东的潮州、重庆的合川、山东的青岛开发区及东营河口区等地方政府或部门,也相继不同程度地开展了机关效能建设。2004年年初，浙江省正式启动这一活动。

从上述各地的机关效能建设活动的实践来看,政府效能建设的内容主要有以下六个方面:一是强化制度创新, 用制度规范机关行为,严格管理，力求以制度管人管事，具体包括建设岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、AB岗工作制、失职追究制、否定报备制、窗口部门一次性告知制等制度；二是深化行政审批制度改革，规范行政许可事项，依法削减审批项目，简化审批程序，建立科学合理的审批管理机制，规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督机制，提高行政效率；三是转变机关作风，规范行政行为，以创优质服务为主题，把人民群众的利益放在首位，增强服务意识；四是提高队伍素质，加强机关干部的思想道德素质教育，通过培训提高工作人员的业务工作能力，建立公平竞争的用人机制，营造良好的工作环境；五是推行政务公开工作，增加行政和司法透明度，实现民主监督、促进依法行政；六是严格考核奖惩，强化对机关干部的有效管理和科学考核，建立完善的激励机制。

3.2.3 浙江省机关效能建设的现状

2004年2月2日，浙江省委、省政府召开开展机关效能建设电视电话会议，2月12日发布《中共浙江省委、浙江省人民政府关于开展机关效能建设的决定》（以下简称《决定》），号召全省乡镇以上各级机关和有行政管理职能的单位开展机关效能建设。在《决定》中，省委省政府提出了机关效能建设的总体要求和基本原则，并给出了增强服务意识、规范机关行为、提高行政效率、完善制度建设、转变机关作风、提高队伍素质、强化监督机制、严格考核奖惩等八个工作重点。

2月13日，浙江省机关效能建设领导小组出台了《浙江省机关效能建设领导小组关于开展机关效能建设各阶段主要工作的实施意见》（以下简称《意见》），对市、县（市、区）党委和人民政府，省直单位党委（党组）的机关效能建设提出了具体的实施意见。根据浙江省委、省政府的部署，浙江省的机关效能建设贯穿全年，分动员部署、组织实施、考核考评三个阶段推进，以建立长效机制为目标，常抓不懈。经过半年的努力，浙江省11个地市的效能建设基本上都已进入组织实施阶段，并取得一定成效，一些有特色的措施和创新做法也值得推广和借鉴。

可以说，机关效能建设是目前具有浙江特色的政府战略管理。浙江省各地方政府以机关效能建设为提高政府能力的契机，旨在通过全省各地方政府的不懈努力，使政府效能建设能够制度化、法制化，从而建立起一种长效机制，使各地政府能自觉地、有意识地提升自身能力。

3.2.4 政府能力与效能建设之间的关系

（一）效能建设是政府能力的外在化

根据资源基础理论和动态能力理论，政府能力是行政机关主体获取和释放、配置、整合和运用资源的过程。通常评价某个行为主体能力的高低，主要是依据该行为主体活动的外在结果，对于政府（行政机关）这一行为主体也不例外。而政府作为一种公共服务组织，它在进行管理活动时，所要达成的目标（即外在结果）既要有效率的经济度量，也要考虑其所可能会有的社会效益、公众期望和政治影响等。所以，政府能力的外在体现不仅包括政府行政工作人员办事效率和解决实际问题的业务能力水平，还包括政府行政工作人员提供服务的态度，解决问题是否按法律规定，人民群众对机关工作的满意度等等。正如习近平同志在《大力推进机关效能建设，确保完成“狠抓落实年”的各项目标任务》中所指出的：“加强机关效能建设，就是要通过对机关管理要素的有效整合，提高行政工作效率，提高依法行政水平，以科学的公共决策、有效的公共管理、优质的公共服务，更好地实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益。”由此可见，效能建设是政府能力的外在化，效能建设的水平高低实际上反映了政府能力的高低。

（二）政府能力的提高是效能建设的深层次要求，是促进效能建设的必要条件

机关效能建设在浙江省刚进行不久，有些同志的认识还不到位，认为这只是一场运动，一些地方的效能建设也只是停留在做宣传，喊口号，出禁令的表面。为此，吕祖善同志在全省加强机关效能建设大会上强调：“抓机关效能建设不能搞形式，不能走过场，必须求真务实，真抓实抓，在实效上下功夫。要通过机关效能建设，看看我们是不是把立党为公，执政为民真正贯彻到各项工作中，……而不是看开了多少次会，发了多少个文件。各级、各部门要针对工作中的薄弱环节，认真查找问题，提出有效的解决办法和措施。”可见，只有寻根究源，找出问题存在的本质，从根本上把问题解决掉，才能真正建立起长效机制。

从根本上说，效能建设的问题主要存在于机制的设置不合理和资源的非最优运用上。要解决这些问题，只有从体制上对机关进行改革，优化机关管理要素，提高其获取人力、物力、财力和信息资源的能力以及配置、整合和运用资源的能力，才能真正解决目前机关存在的问题。所以说，政府能力的提高乃是效能建设的深层次要求。如果政府能力得不到提高，行政效率低下，人民不满意，效能建设也难以达到预期的目的。总之，要解决行政机关存在的问题，促进效能建设的良性发展，必须从提高政府能力入手。只有提高了各行政机关在获取、配置、整合和运用资源方面的能力，有的放矢，才能提高行政效率，改善服务态度，让人民满意，从而有效地促进机关效能建设的进一步发展。

综上所述，机关效能建设是对政府能力的一种外在阐述，换句话说，它是政府能力的外在化，体现了政府能力的内涵；而政府能力的提高是效能建设的深层次要求，只有提高了政府获取、配置、整合和获取资源的能力，才能从根本上改善机关效能。可以说，政府能力的提高既是效能建设的深层次要求，也是促进效能建设的必要条件。

3.3 政府职能转变、效能建设与公共服务能力规划

规划编制的理念，是规划编制的思想基础。以往的中长期规划中往往侧重的是对国民经济和社会发展的单一、综合的计划以及一些专项计划的制定，而这次浙江省“十一五”规划有了一些新的思路和编制理念。其中，政府职能的准确、科学定位以及政府自身能力建设问题受到了特别重视。浙江省“十一五”规划当中不仅要规划浙江省经济、社会发展中的各项重大问题，还要把政府职能转变、政府公共服务能力的提高和改善作为一个重要课题，进行研究并提出措施，最后纳入规划当中去。

之所以会产生这样一个新的规划编制理念，是因为人们已经深刻认识到，政府职能的不明确所导致的政策反复性和短期性的危害极大，因为“政府的可信度——政府的规则和政府的可预见性及与实施中的一致性——对于吸引私人投资而言,与这些规则和政策的内容一样重要……脆弱而专制的国家机构往往采取不可预见的、前后不一致的行为,从而使问题更加复杂化。这些行为不仅不能对市场的成长有所帮助，反而会损害政府的信誉、损害市场的发展”（世界银行:《变革世界中的政府—1997 年世界发展报告》, 1997 年）。

浙江省发展和改革委员会主任毛光烈同志在《认真贯彻落实党的十六届三中全会精神，切实做好“十一五”规划编制工作》的讲话中也曾经指出，“政府编制规划针对的领域，主要是政府履行公共职责，以及需要政府扶持、调控和引导的领域，比如基础设施建设、社会管理以及政府提供的其他公共服务的领域。有一些涉及到竞争性领域的，更多得要靠市场去调节。”要做到这一点，必须要很好地界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系。在政府职能定位得科学、准确的基础上，政府做了它应该做的事情，政府能力尤其是公共服务能力才能得到进一步提升。而政府效能是政府能力的集中体现，政府效能建设要以能力建设为前提。只有从提高政府能力入手，提高各级行政机关在获取、配置、整合和运用资源方面的能力，有的放矢，才能提高行政效率、效益和效果，从而有效地促进机关效能建设的进一步发展。

可以说，政府职能转变是当前有中国特色的政府战略管理，而机关效能建设是当前有浙江特色的政府战略管理。政府战略管理的一个重要组成部分就是在政府能力评估和规划的基础上不断推进政府能力尤其是政府公共服务能力的建设和不断提升。因此，只有在政府职能科学界定的基础上，对政府公共服务能力进行客观、准确的评估及规划，才能建立起规划与评估的长效机制，切实促进政府公共服务能力的提高，推动政府职能的转变，效能建设也才不会只是一场“运动式”的改革，最终实现行政效率、依法行政水平的提高，以科学的公共决策、有效的公共管理、优质的公共服务，更好地实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益。

3.4 政府公共服务能力规划对于浙江省政府职能转变和效能建设的现实意义

党的十六大明确指出，全面建设小康社会是我国在本世纪的头二十年的主要奋斗目标，要实现这个目标，最根本的就是坚持以经济建设为中心，完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。而要想做到这一点，必须“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”

改革开放二十多年来，浙江省在经济体制改革方面已取得较大成效，但“政府改革还比较滞后”，为响应胡锦涛总书记在中纪委三次全会上提出的“求真务实”的号召，满足“求四真、务四实”的要求，浙江省委十一届四次全会作出了发挥“八个优势”、实施“八项举措”的重大战略决策，并在全省范围内开展了以进一步转变工作职能，规范工作程序，提高工作效率，促进经济社会更快更好地发展为目标的机关效能建设。这一举措，使得转变政府职能和效能建设成为浙江省进行政府改革的重要内容。

政府职能转变和效能建设必须以政府能力为基础，而政府能力最主要的方面又是政府公共服务能力，因此，只有对浙江省各地方政府公共服务能力作出较全面清晰地把握，并且对于其长期发展和建设给出一个详细且明确的规划，才能真正明确政府职能转变和机关效能建设的方向，界定好政府与市场、与社会的关系，使政府真正按照市场经济发展的要求来履行自己的职能，切实提高各级、各部门的行政效率和服务水平，真正做到立党为公，执政为民。换句话说，政府公共服务能力规划实际上就是对政府职能转变的规划、对机关效能建设的规划；政府公共服务能力规划的思想是政府职能转变和机关效能建设的指导思想，是把握二者发展方向的关键。

另外，在对浙江省的政府公共服务能力进行规划前，需要对浙江省11个地市的政府公共服务能力和机关效能建设情况进行深入调研。在这一过程中，可以获得许多真实的第一手资料，并亲身感受各地市的政府职能转变和机关效能建设的实践，发现实际运做中存在的问题。因此，从这个意义上说，对政府公共服务能力进行规划，有助于找出浙江省各地方政府在职能转变和机关效能建设中存在的问题，从而有针对性地提出解决方案，使政府不再缺位、越位、错位，把“八个优势、八项举措”的重大战略决策真正落到实处。

总之，政府公共服务能力规划对发现政府职能转变和机关效能建设中存在的问题，指明浙江省政府职能转变和效能建设的方向，促进浙江省政府职能彻底转变和效能建设向纵深方向发展有着重大的现实意义。

四、地方政府公共服务能力的内涵及其评价指标体系

4.1 地方政府能力及其公共服务能力的结构模型

地方政府的能力结构是由其对资源进行输入和输出的转换方式决定的。作为一种公共组织，地方政府组织本质上也是一个投入与产出的转换器，它要在环境中生存，同样必须依赖供应者的资源输入和顾客对其产出的接受；而且，地方政府组织在环境中同样也面临着来自竞争者的威胁和来自伙伴的帮助，并不断受到来自社会各种特殊利益集团的影响，面临着调动社会其他部门资源的挑战和压力。因此，地方政府的四方面能力，即资源获取、配置、整合和运用能力，很大程度上就体现在地方政府组织对资源的投入、转换、公共产品和服务的产出以及对社会其他部门资源的调动过程中。地方政府能力结构如图3所示。

图3：地方政府能力结构

在图3所示的地方政府能力结构中，资源运用能力最为直接地体现了地方政府的公共服务能力，因为它涉及到如何有效地运用现有资源为社会提供公共产品、制定并执行地方政策法规，是地方政府协调服务于地方市民社会、服务于市场，并协调市民社会与市场关系的能力的集中反映。当然，作为公共服务能力集中体现的资源运用能力，也不可能与其他三方面能力完全割裂开来。地方政府公共服务能力与其他三方面能力的关的关系也正是组织的静态能力与动态能力的关系。静态能力是动态能力的外在表现，而动态能力则为静态能力的现实可能性和未来发展性提供了基础。所以，对地方政府公共服务能力进行评价，必须联系着对地方政府能力的评价而展开，并且应该将地方政府公共服务能力与地方政府能力的评价纳入到同一个评价体系中去。

4.2 评价地方政府能力及其公共服务能力的指标体系

基于“地方政府能力结构”，并考虑到评估的可操作性、数据的可获得性与权威性要求，本项目设计了一套指标体系对地方政府能力进行评价（附件2）。该评价体系运用了层次分析法评价模型，目标层为地方政府能力，分解到准则层即是以上四个方面的能力，再将每种能力分解为指标层，形成具体测度的评价指标。

为了全面客观地对政府能力进行评价，本指标体系采用了“软指标”和“硬指标”相结合的方式。“硬指标”将通过权威的统计数据直接获取，因而具有较强的客观性；而“软指标”则通过问卷调查方式对于一些难以直接量化的能力特征和构成要素进行评价，并最终转化为量化形式，从而提高了本研究评价的有效性。在“软指标”评价中，为了尽量避免问卷评价的主观性，评价问卷采用了自评问卷和他评问卷相结合的方法，自评问卷将直接把问卷发给地方政府的职能部门进行自我评价，而他评问卷则由与地方政府密切相关且比较了解地方政府运作的地方人大和政协进行补充评价，自评和他评的结果通过一定的科学方式结合起来构成比较全面的主观评价。

在附件2中，关于资源获取能力的评估，考虑到如果不将组织本身也作为一类独特的资源来看待，那么，组织需要输入的资源可以区分为人、财、物、信息四大类。其中“人”的资源从数量和质量两个方面考虑，因此选取了公开招聘录用的公务员比例、平均受教育年限和公开招聘录用的公务员比例三个指标。“物”作为一大类资源，对于政府组织来说，其重要性远不如其他三大类资源，这或许是由于政府组织的生产职能弱化所造成的，因此，我们仅从政府采购的质量角度来衡量政府组织获取“物”的资源的能力，因此选取了“政府采购质量”作为评价指标。我们对此采用了软指标评价，用问卷的形式来考察（附件4和5）。相对来说，衡量政府获取财务和信息资源的能力要更加明确，我们所选用的指标分别是：地方财政收入占GDP比重、各项税收占GDP比重以及公共图书馆藏书量、互联网用户比重，还有应急信息的获取能力。其中应急信息的获取能力反映了政府应急能力的一个侧面。

关于资源配置能力的评估，应该属于对连接地方政府组织的输入与输出之间的转换能力的评价。一般来说，这种资源转换能力的评价，可以从四个方面入手，即制度（包括组织内部政策规章等）、管理、文化、技术。由于对这四方面的评价很难获得直接“硬指标”的数据，因此，我们在这里主要通过问卷的方式获取“软指标”数据进行评价（附件4和5）。我们也尽可能寻找一些更客观的“硬指标”，在这个方面我们主要在管理层面采用了一些统计数据作为评价依据，如机关人均劳动报酬、行政管理费用占财政支出比重等，这些指标评价了政府将资源配置到内部管理运作中的能力。另一个技术层面的硬指标是评价电子政务水平的“政府网站建设水平”，本课题设计了一个独立指标体系（附件1）对其进行测度，一般认为，网络化和信息化是提高政府能力的有效途径，而电子政务水平则是现代政府管理技术水平的综合测度（马涛，2001）。

关于资源整合能力的评估，可以理解为对政府调动政府内部和社会其他部门资源能力的评价，这主要表现为政府联合职能部门提供公共物品和服务的能力、利用市场的能力、政府利用第三部门的能力、政府整合农村资源的能力以及整合未来的能力等等。毫无疑问，科研和教育培训是整合现有资源创造未来价值的基本方式。本文采用“科学事业费占GDP比重”、“教育事业费占GDP比重”以及“公务员受教育培训比例”来评价政府整合未来资源的能力。另外，还可以从非国有经济的发展情况来评价市场化程度（何利辉，2003，P23-30），因此我们选择了“非国有企业从业人员比重”这一指标来测度。在整合社会资源能力方面，我们使用“社会服务组织从业人员比重”和“每万人拥有社区服务设施数”来评估社会中介组织以及社区组织的发育水平，并且使用了一个问卷软指标作为补充测量。众多的第三部门在正式的国家机关之外追求公共目标，在一定程度上补充了国家能力的不足（萨拉蒙，1994）。地方政府支持中介组织的发展，既可以提供高质量公共服务，又可以缓解政府支出的压力，这恰是政府能力的一种表现。在整合农村资源能力方面，我们从对资本资源、信息资源以及劳动力资源等方面的综合考虑来设计指标体系。支持农业发展和农村富裕，在我国目前三农问题比较突出的情况下显得尤为重要。并且农村资源是我国社会发展的一个重要因素，如果调动这一资源是社会稳定和发展的关键。在这个问题上，政府要做好组织支持工作。我们采用“预算内支农支出占财政支出比例”、以及“农村养老保险参保比例”来评价地方政府整合农村资源的能力。

关于作为公共服务能力的资源运用能力的评估，只能从政府利用公共资源所提供的公共产品和服务的情况来推断。世界银行在其1997年世界发展报告中曾指出，有5项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，即建立法律基础、保持良好的政策环境包括宏观经济稳定、投资于基本的社会服务与基础设施、保护弱势阶层、保护环境（世界银行，1997，p4）。根据世界银行在其1997年世界发展报告中列出的政府职能表（世界银行，1997，p27），我们将政府提供公共产品和服务的情况分为七类，它们分别是：提供基础设施、公共医疗卫生、基础教育、环境保护、提供社会保障和社会保险、供给秩序及提供政策法规。前面六种均可以用硬指标衡量（附件2），提供政策法规则的情况则只能用问卷形式来考察（附件4和5）。

五、政府能力评价的方法选择与权重设计

5.1 政府能力评价的方法选择

由于政府能力是一个由相互关联、相互制约的众多因素构成的复杂多级递阶系统，所以对政府能力进行评价最好运用层次分析法。系统工程方法中的层次分析法，是一种整理和综合人们主观判断的客观方法，也是一种定量和定性相结合的方法，它比较适合处理对政府能力这种复杂系统的评价问题。

层次分析（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）由美国学者T.L.Saaty于1973年首创。AHP法的基本思想是：根据问题的性质和要达到的目标，将问题分解成不同的组成因素，并按照因素间的相互关联、影响和隶属关系，将因素按不同层次聚集组合，形成一个多层次的分析结构模型，并最终把系统归结为目标层（实施评价的出发点或者目标）、准则层（评价的标准）、指标层（评价的具体指标）和方案层（待评价的对象）4个层次，将这些因素之间的关系加以条理化，并确定不同类型因素的相对重要性，最后将这些结果作为决策判断的依据。

根据层次分析法的操作程序，本课题对政府能力进行综合评价的步骤为：

（一）首先把问题条理化、层次化，构建政府能力评价的层次结构模型。

根据评价政府能力的指标体系，明确系统评价的因素集合F，F=()，这是一个多级递阶结构的集合。其中定量指标（硬指标）以统计数据为基础进行计算得到，定性指标（软指标）则将标准化的问卷量表转化为量化数据纳入评价因素集。该集合中共有56项具体评价测量指标，其中硬指标40项，软指标16项，基本上体现了“客观评价、兼顾主观”的原则。

（二）通过咨询专家，构造层次结构模型的分层判断矩阵，并进行判断矩阵的一致性检验与权重向量的计算。

专家群的判断是否符合客观实际，将对指标权重的确定产生直接影响，这是层次分析法操作程序的第二个关键环节。通过一定的计算程序检验所构建判断矩阵的一致性程度，它决定了最终权重确定的科学性，并且在计算过程中自然得到各层次评价指标的权重值（＝1,2,L,n）。（详细处理方法见下文）

（三）对各种调研数据（包括硬指标数据和软指标数据）进行统一的无量纲变换处理。

无量纲变换的目的是使各项指标数据便于综合比较和评价分析。这里本课题采用简单线性插值的功效评分变换方法（秦寿康等，2003，p12－13）。

首先整理原始调研数据库，得到评价数据矩阵A＝[]，将A进行无量纲处理得到新的数据矩阵X=[]。其中，X的计算方法如下：

对于任一指标的数据（＝1,L,11，参评对象的个数），转化为单指标分值，

令，，R＝M－N，

则当为正效应指标时（和政府能力正相关，即越大反映越强的能力水平）

        ；

  当为负效应指标时（和政府能力负相关，即越小反映越强的能力水平）

        ；

（四）计算各评价对象的单指标评价得分和政府能力综合加权评价得分，最终以此为基础进行评价和排序。

运用全部评价对象的评价分值X和基于“AHP”的评价权重W进行加权计算，

最终得到单指标评价得分为：；

而政府能力综合评价得分为：（）；

另外，为了方便地显示各评价对象在某个指标上相对于整体平均水平的相对量，有必要计算出单指标评价指数和政府能力综合指数。

单指标评价指数为：（n为参评对象数）；

政府能力综合指数为：（n为参评对象数）；

显然，指数分值100表示评价的平均水平，通过它可以很方便地显示各参评对象的评价地位。

据此，就可以进行单指标排序、政府能力综合排序以及各种评价分析。

5.2 基于“AHP”的政府能力评价权重设计

    权重设计是进行多指标综合评价的重要环节，它直接影响评价结果的科学性。本课题对此问题的处理基于AHP方法，从专家咨询打分开始，通过专家咨询结果构造基于两两比较的权重分层判断矩阵，再从中计算求得权重向量。

专家咨询打分的关键在于最终的判断矩阵能否最大限度真实地综合反映专家的意见。传统的专家咨询都采用1－9标度的两两比较判断方法，但我们认为在评价指标体系比较复杂，评价因素比较多的情况下，这种方法既浪费时间，又因为过于复杂反而难以形成一致性的比较意见，同时对专家群意见的处理也缺少理想的办法。因此，本课题的研究设计了另外一种方法有效解决了以上问题，实际效果表明这种方法非常有效。

我们设计了一种相对简单的比较程序，并制成专家咨询问卷（附件7）。专家只需要两两比较评价因素直接的重要性，并根据自己的判断选择分值（3、1、0，类似于足球比赛中的积分规则），而不需要详细比较到两个因素直接的相对重要性程度（判断范围可从1/9～9），事实上很多因素根本无法在重要性程度上比较得这么清楚，并且也没有必要。

本课题的专家咨询表同样可以转化为标准的分层判断矩阵。每个专家咨询表都可以形成一个初始判断矩阵，从中可以给出每个因素的积分（如表3所示）。

表3：专家初始判断矩阵及其积分

对于n个专家，就会得到n个这样的积分。最后，对于每个因素，可以计算n个专家对其进行判断的平均积分，这将成为构建标准分层判断矩阵的依据和基础。仍以评价准则A为例，它含有4个因素，其平均积分为a1,a2,a3,a4。则可以对他们进行两两比较（如a1/a2），其数值构成最终判断矩阵的元素（见表4）。这种处理方法的一个优势是真正综合了所有咨询专家的意见，并且处理程序简单，运用Excel电子表格处理，一切格处切格处理，一切数据运，一切数据运算都是自都是自动进行的，进行的，并可以根据反馈的专家咨询结果不断进行调整。最终将对这个标准判断矩阵进行处理计算，求其最大特征根、权重向量和一致性检验系数等。

表4：专家咨询标准判断矩阵

我们采取方根法求解该矩阵的最大特征根和权重向量等，假设判断矩阵中的元素为（，为矩阵的阶数），则计算步骤如下：

（1）计算判断矩阵每行元素的乘积

（2）计算的n次方根

（3）对向量＝规范化，即

则＝为所求的特征向量，也即评价权重向量。

（4）计算向量；

     当时，计算判断矩阵的最大特征根

     其中表示向量的第个元素。

（5）当时，检验判断矩阵的一致性；

     首先计算一致性指标，；

     再查表5得到n阶判断矩阵的随机一致性指标均值，

表5：矩阵阶数为3～13的RI值

（参见秦寿康等《综合评价方法》，2003，p38）

    最后计算矩阵的一致性比率，；

当时，表明判断矩阵具有满意的一致性水平，检验通过，计算结果可用于评价；否则还需要对判断矩阵进行调整，直到满足以上条件。

六、浙江省11个地市的政府能力排序与评价

6.1 关于实地调研和数据处理的说明

在理论准备和研究设计基本完成的基础上，课题组对浙江省11个地市展开了为期一个半月的实地调研（详细调研计划参见附件6），调研任务主要是从每个地市获取硬指标所需的统计数据，发放软指标所需的自评和他评问卷，并到个别部门进行访谈。

统计数据主要从市统计局获取（2003年数据），问卷分为自评问卷和他评问卷两种类型，自评问卷的调查对象是各城市的政府职能部门的官员，他评问卷的调查对象是各城市非政府职能部门的专家包括来自人大、政协、企业、高校的代表。

发放自评问卷的对象包括2个综合部门和10个职能部门。综合部门包括办公厅和计委，其中市委办公厅和市政府办公厅各2份问卷，计委1份问卷。职能部门包括公安局、人事局、建设局、卫生局、环保局、劳动与社会保障局、财政局、司法局、民政局和交通局，每个部门1份问卷。合计每个城市发放自评问卷15份。

发放他评问卷的对象包括人大、政协、国有企业、外资（或合资）企业、民营企业、党校和其他高校的代表，其中人大和政协各发放5份问卷，其余每个部门1份问卷。合计每个城市发放他评问卷15份。

除结构化问卷调查外，课题组的调研还包括访谈过程，以获取问卷难以得到的信息。一般发放问卷调查的同时会即时进行访谈，但重点访谈的对象主要是每个城市的市政府办公厅、效能建设办公室等个别部门。访谈的主要目的是深入了解地方政府内部运作和公共服务过程中可能出现的管理问题，各城市地方政府的独特能力，以及各地方政府能力与效能建设的情况。

对于调研数据及其处理需要说明的是，舟山、衢州和丽水三个市由于人事局和劳动与社会保障局都是合二为一，叫做劳动人事局，因此这三个市只发放14份自评问卷；另外，嘉兴有1份他评问卷没有收回。此外，还有个别统计数据残缺或者没有拿到，具体包括台州市的公务员平均受教育年限和公开招聘录用的公务员比例；个别统计数据和其余地市相比极端异常（相差几十倍至几百倍），如嘉兴市公开招聘录用的公务员比例和金华市的行政管理费用，我们认为这可能是调研过程中的失误所致，由于这样的异常数据对于评价结果会产生较大的负面影响，所以在计算中将其剔除。对于那些残缺和剔除的数据，我们在运用计算机处理的过程中取平均值进行替代，尽量减少了评价误差。

所有用于评价的指标都考虑了不同城市的人口因素带来的差异，因此这些数据大多都是相对值，以消除不同城市人口规模带来的影响。

对于问卷，我们采取的是李克特5点量表的标准形式，问卷的形成经过充分的讨论，基本符合研究设计的要求。在数据处理中，我们直接将问卷选项转化为量化数据。对于每个问题，都有5个选项，并且在程度上是递进的，如“A从来不；B很少；C有时；D经常；E、总是”，这样处理非常方便简单，只需对选项A～E分别赋予0～4分即可。将每个软指标下面几个问题的得分取平均值就可以得到该指标的量化分值，这样软、硬指标就可以用统一的量化形式进行评价。

6.2 政府能力评价的指标权重

运用基于AHP的权重设计方法，课题组通过改良的专家咨询程序，咨询了杭州、北京、南京和西安一些高校的专家，他们都是政府管理与公共政策领域的权威，最后收回咨询问卷17份，基本达到层次分析法确定权重的样本要求。

在对评价指标的权重处理中，我们的专家咨询进行到第三层的指标层。第四层是具体的测量项目，数量比较多，并且不成体系，故给予他们相对于上层指标均等的权重，不需要通过专家咨询进行重要性排序。

根据专家咨询的结果，可以构造如下判断矩阵：

表6－1：资源获取能力判断矩阵

表6－2：资源配置能力判断矩阵

表6－3：资源整合能力判断矩阵

表6－4：资源运用能力判断矩阵

表6－5：政府能力判断矩阵

对以上五个矩阵进行运算的结果包括各层次判断矩阵的一致性系数以及各层次指标的权重。

一致性检验的结果如表7所示，所有的CR都远小于0.1，结果非常理想，表明所有的判断矩阵具有令人满意的一致性水平。

表7：判断矩阵一致性检验结果

最终确定政府能力评价体系中各指标和评价维度的权重如表8所示。

表8：政府能力评价指标权重

6.3 浙江省11个地市的政府能力及其公共服务能力排序

根据前文所述的方法设计，运用计算机对权重数据和指标数据进行计算处理，最后得到浙江省11个地市的政府能力单指标得分、综合得分及其指数。将其按政府能力指数的降序排序，结果如表9所示。

表9：浙江省11个地市的政府能力综合评价及排序

图4：浙江省11个地市的政府能力指数

表9显示，在浙江省11个地市中（包括两个副省级城市），政府能力最强的三个城市依次是绍兴、舟山和杭州，而排名最低的城市是台州。从政府能力指数的排名可见，整体能力在平均水平之上的城市有7个，它们分别是绍兴、舟山、杭州、嘉兴、宁波、金华和衢州，政府能力的整体分布表明浙北地区的城市较之其他区域的城市具有更强的政府能力。图4也比较直观地显示出这一特征。

表10：浙江省11个地市的政府公共服务能力评价与排序

图5：浙江省地方政府公共服务能力指数

根据地方政府能力的理论分析，政府公共服务能力就是政府的资源运用能力。因此，我们有必要单独对这一指标进行处理，同样给出公共服务能力指数及其排序（见表10）。

显然，公共服务能力排名和政府能力综合排名具有一些差异。位居前三位的仍然是杭州、舟山和绍兴，但具体排名却完全相反，杭州排到了首位，绍兴屈居第三。值得注意的是，金华市政府能力高于衢州，但其政府的公共服务能力却低于衢州。另一个较大的变化是，政府能力排名倒数第二的湖州，其公共服务能力排名一下子上升到了第六名。

另外，图5还清晰地显示，公共服务能力在全省平均水平之上的只有杭州、舟山和绍兴三个城市，浙江省地方政府的公共服务能力整体水平目前还比较低，而且区域差异也非常大。

6.4 浙江省政府能力及其公共服务能力综合评价与比较分析

运用SPSS10.0统计分析软件包对浙江省11个地市的政府能力评价数据进行分析。对评价体系中目标层和准则层的指标进行描述性统计分析结果见表11：

表11：政府能力各层次描述性统计结果

图6：浙江省地方政府能力得分

表11和图6显示，浙江省地方政府能力整体水平偏低[2][②]，并且政府能力在浙江省各地市的发展状况很不平衡。考察构成政府能力的四个方面在浙江省地方政府的表现，可以观察到资源配置能力[3][③]得分最高（52.9分），而资源整合能力得分最低（31.8分），除资源配置能力外，其余能力的单指标得分都低于50分，这表明浙江省地方政府能力结构存在一些问题。但是资源配置能力在各地的表现差异很大，其标准差达到17.6696，而资源整合能力的离差最小，标准差只有8.8908。从总的样本平均值来看，资源整合能力得分最低，资源配置能力得分最高，两者比较差异较明显。并且离差最大的资源配置能力，其平均值最大；而离差最小的资源整合能力，其平均值也最小。这个特征表明，浙江省地方政府能力总体发展不平衡，个别能力层次地区差异较明显，并且资源整合能力普遍较弱。

表12：政府能力与公共服务能力的关系

** Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).

图7：浙江省政府能力及其公共服务能力比较

表12显示了浙江省政府能力与公共服务能力的关系。Pearson相关的数据显示，两者在99％的置信水平上显著相关，相关系数达到0.803。这一结果表明，政府提供公共产品与服务的质量和他们的内在能力具有紧密联系，政府能力越强越是可能提供高质量高效率的公共服务，公共服务质量越好、效率越高也就表示政府能力越强，这也进一步验证了我们的理论假设。

但政府的公共服务能力并不就是政府能力，它只是政府能力的部分表现，图4和图5的变化就充分说明了这点。但图7显示参评的11个城市的政府能力及其公共服务能力的走向是比较一致的。

运用SPSS10.0对浙江省11个城市的政府能力结构进行系统聚类分析，可以把这些城市按照其政府能力的结构特征分成5类（见表13）。

表13：对浙江省11个地市的聚类分析结果

注：表格中所列为具有明显共同特征的项目，中等水平或者不具有共同特性的就不作任何标志。

第一类城市是目前浙江省的主要中等规模城市，其社会经济发展的状况良好，这类城市政府能力结构的一个明显共同特征是具有较高的资源配置能力，同时其他层次能力得分均不低；

第二类城市是浙江省的两个副省级城市，其政府能力的共同特征是具有较高的资源获取能力和资源整合能力，这可能与它们的地位及政策倾向有关，但是在资源配置能力这一指标上的得分却都比较低，这或许是阻碍它们整体政府能力提高的原因之一；

第三类城市是温州，温州是个具有独特个性的城市，其目前的城市规模可能仅次于杭州、宁波，并且和第二类城市一样资源整合能力较高而资源配置能力较低，但资源获取能力却远远比不上杭州和宁波；

第四类城市是丽水和台州，这两个城市的政府资源获取能力和资源运用能力都特别低，虽然它们的其它两种能力并不低；

第五类城市是湖州，湖州市政府好像并不太重视引进和调动各种外部资源，因而同时表现出较低的资源获取能力和资源整合能力。

七、浙江省政府公共服务能力及效能建设的现状

7.1 浙江省政府公共服务能力建设的外在环境分析：机遇与威胁

    要对浙江省政府公共服务能力建设进行中长期的战略规划，首先必须深入分析其目前的现状，而在现状分析中外部环境显得尤其重要。特定的战略规划总是与特定的时空环境条件相联系，进行战略规划的政府组织也在不断与各种外部环境因素发生相互作用。根据战略管理的SWOT分析框架，外部环境因素分析中主要关注的是外部环境给组织所带来的各种机遇和威胁。

7.1.1浙江省政府公共服务能力建设的外在机遇

（一）经济全球化与中国加入WTO是浙江省政府公共服务能力建设的外在契机

新的经济全球化浪潮和中国加入WTO的进程，对于我国政府在经济运行中的职能和作用与国际接轨正在不断提出越来越高的要求。与此同时，国内市场经济的不断发展和市场机制的不断完善，也日益需要政府尤其是地方政府加快职能转变，变管理和规制经济主体的运行为服务于经济运行。在市场经济比较发达的浙江省，市场经济的长期发展已经内生出进一步规范政府行为和促使政府提供高质量的公共服务的客观要求，而市场经济发展的内在要求恰恰是浙江省政府公共服务能力建设的外在契机，它们使得浙江省政府看到了加强公共服务能力建设的必要性、重要性和迫切性，并为公共服务能力建设的战略规划与实施指明了方向。

（二）党中央国务院关于建立服务型政府、切实推进政府职能转变的要求是浙江省政府公共服务能力建设的政策条件

自2003年下半年以来，温家宝总理多次强调要全面正确理解社会主义市场经济条件下的政府职能，特别是提出了更加重视政府公共服务职能、建设服务型政府的问题。另外温家宝总理还在十届人大二次会议政府工作报告中强调指出，要加强政府的自身建设，设，提高行政能力和管理水平，必须抓好推进政府职能转变、实行科学民主决策、坚持依法行政和加强行政监督这几个方面的工作。报告还指出各级政府要更加注重履行社会管理和公共服务职能，并适应新形势改进管理方式和方法，提高行政效能和工作效率。实际上，党中央国务院所强调的正是不断提高政府公共服务能力的新要求，当然这种要求必须与推进政府职能转变相联系，政府职能是政府公共服务能力建设的重要依据，同时转变政府职能也要求提高政府能力、提高行政效能和工作效率。因此，浙江省政府公共服务能力建设正面临良好的政策机遇，中央政府的精神和要求恰好与浙江省政府的内在需要相一致，这将为浙江省政府的战略行动提供绝佳的外部环境。

（三）浙江省委、省政府关于开展机关效能建设的决定是浙江省政府公共服务能力建设的内在契机

2004年2月，浙江省委、省政府召开了开展机关效能建设的电视电话会议，随后发布了《中共浙江省委、浙江省人民政府关于开展机关效能建设的决定》（以下简称《决定》），号召全省乡镇以上各级机关和有行政管理职能的单位开展机关效能建设。《决定》提出了机关效能建设的总体要求和基本原则，并指出了增强服务意识、规范机关行为、提高行政效率、完善制度建设、转变机关作风、提高队伍素质、强化监督机制、严格考核奖惩等八个工作重点。然后浙江省机关效能建设领导小组出台了《浙江省机关效能建设领导小组关于开展机关效能建设各阶段主要工作的实施意见》，对各级政府的机关效能建设作出了具体部署。机关效能实际上是政府能力的外化，而提高政府能力尤其是公共服务能力则是效能建设的深层次要求。效能建设是具有浙江特色的战略管理，它的着眼点正是提高政府公共服务能力。浙江省委、省政府的这一决定，不仅在实际上取得了良好的效果，而且为建立政府能力尤其是公共服务能力建设的长效机制提供了内在的契机。借此机会，浙江省政府可以将效能建设纳入新的政府战略管理框架之中，从提高政府公共服务能力的高度将效能建设以新的形式深入开展下去，并最终建立制度化的长效机制。

（四）长江三角洲一体化进程的推进是浙江省政府公共服务能力建设的外部资源条件

目前，长江三角洲两省一市的一体化进程已经有了新的实质性进展，以上海为龙头、江浙为两翼的大长三角城市群正在逐渐形成。伴随着这种势态而来的是长三角三省几十个城市之间更便利、更紧密的合作交流，以及日趋激烈的区域竞争和政府间竞争。现在，技术、人才、资金和信息等各种稀缺资源可以在长江三角洲区域内部更多领域更方便地共享和交流。这样的环境为浙江省政府公共服务能力建设提供了良好的外部资源条件。浙江省政府公共服务能力建设并非一项孤立的活动，公共服务能力的提高必须依靠潜在政府能力的提高，而潜在政府能力与地方政府所拥有的资源基础具有更紧密的联系，所以，公共服务能力作为对政府资源的运用能力也要依赖于政府所能得到和支配的资源条件。毫无疑问，长江三角洲一体化进程的推进大大拓展了浙江省政府获取和整合资源的空间。浙江省地方政府可以低成本地利用浙江省政府外部的更多更优良的资源提供更多更高质量的公共服务；还能够吸引浙江省外部的优良资源流向浙江以增强自身的竞争力；经过整合的交流平台和信息渠道，为浙江省政府获取方法、理念、措施、信息、政策等各种“软”资源提供了更多更有效的途径。

7.1.2浙江省政府公共服务能力建设的外在威胁

    （一）日益加剧的区域竞争和政府间竞争将使浙江省政府所拥有的资源基础不再稳定，而且将不断面临未来竞争的不确定性

正如前文所述，伴随着长三角一体化进程的推进，包括浙江省在内的区域竞争和政府间竞争正日趋激烈，竞争的一个结果就是资源要素的流动加快并且变得更加流畅。市场资源如此，政府内部的资源同样如此，区域壁垒日益消解后的政府资源流动将更加频繁和迅速。在这种情况下，地方政府所拥有的资源基础将不再如过去那样稳定，政府拥有的资源也日益进入竞争的范围。由于未来环境的不确定性，政府资源基础的变动将导致其未来竞争的不确定性，从而同样面对着生存与发展困境的威胁。浙江省政府无疑也面临着这样的问题。政府公共服务能力建设的成效很大程度上取决于政府拥有的资源基础，资源基础的不确定是对政府公共服务能力提高以及赢得政府间竞争优势的重大威胁之一。

（二）浙江省政府公共服务能力的不足将限制其对社会经济的调控效果

温家宝总理于2004年初第一次正式提出服务型政府的改革目标，并明确指出公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。显然，温总理提出的公共服务的内容和我们界定的公共服务能力的内涵是一致的，都是服务于社会公众生活和参与社会经济、政治和文化活动。同时，政府通过提供公共服务对社会经济的众多领域进行宏观调控使之进入良性的有序发展轨道。政府提供高质量的公共服务也是社会经济发展的内在需求，市场经济的运行和社会秩序的稳定必须依靠服务型政府的保障。浙江省作为市场经济比较发达的地区，目前所面临的对服务型政府的需求尤其显得迫切。然而，某些方面政府能力的不足已经对社会经济的发展构成了威胁，保障市场经济活动正常运行的配套服务建设尚未完善，社会公众日常生活和工作必需的基础设施、服务和保障还得不到满足，这些不足将长期制约社会经济的发展。

（三）浙江省政府公共服务能力的缺乏将破坏其潜在的整体政府能力提高而导致政府内部管理运作的问题与障碍

公共服务能力的缺乏本身反映了政府内部在管理运作中存在一定的问题与障碍。更严重的是，缺乏公共服务能力将对潜在的整体政府能力提高构成巨大的威胁，并且这种破坏影响将是长期的、难以察觉的。因为政府提供的公共服务几乎包括了社会经济文化活动的所有领域，显然政府公共服务能力对于政府本身以及整个社会的发展进步都非常重要。公共服务能力的缺乏或者公共服务质量不高甚至很低将严重破坏地方经济社会发展的环境和社会秩序稳定，进而在竞争的更大环境下出现的一个必然后果是将来赖以生存发展的资源的流失[4][④]，同时社会秩序的混乱会加剧政府公共权威的削弱而降低政府整合其外部资源的能力。缺少资源基础将会给政府内部的管理运作带来很多问题，如人员素质低下、建设资金不足、管理理念和方法陈旧、学习和交流困难等。这些问题最终将破坏地方政府潜在的整体政府能力，潜在能力的破坏又导致公共服务能力的进一步降低，这会形成一个难解的恶性循环。浙江省地方政府目前虽然还没有出现这种明显的能力障碍问题，但毫无疑问这将是转型时期任何地方政府都会面临的重大威胁。

7.2 浙江省政府公共服务能力建设的内在条件分析：优势与劣势

地方政府公共服务能力就是对地方政府资源的运用能力。但是，在地方政府能力的结构中，公共服务能力并不是独立存在的，而是与另外三种能力（即资源获取、配置和整合能力）互为条件、相辅相成。从政府战略管理的角度出发，对浙江省地方政府公共服务能力建设的内在条件进行分析，就是要考察不同地方政府各自的内部能力结构是否合理，存在哪些优势和劣势。以下各小节将按照公共服务能力的排名先后，对浙江省11个地市逐个展开分析。

7.2.1杭州市

图8：杭州市政府能力指数

杭州市政府的公共服务能力在浙江省排名第一，而政府能力综合排名也在全省排名第三，这表明杭州市政府能力整体水平较高。从图8可见，杭州市政府的各层次能力指数除了资源配置能力外都排在全省前列（指数值大于100）[5][⑤]。同时，杭州市政府能力具有较好的资源基础条件，其资源获取能力和资源整合能力都非常高，这可能是由于其省会城市和国际大都市的城市定位所带来的政策影响力和资源吸引力决定的，其他城市难以比拟。显然，杭州市政府更容易获取各类资源，并且调动政府外各种资源的能力也更强。但同时也应该看到，杭州市政府的资源配置能力很低（其能力指数仅为75.52，远低于100的平均水平），这表明，虽然杭州市政府的资源基础决定了其潜在的能力很强，但这种潜在的能力由于没有较好地配置各种资源而始终无法转化为实际的能力。另外一种可能性是，杭州市政府在资源获取和整合上的优越感遮掩了其自身在管理、制度和文化中的许多问题，而这却成了制约其整体政府能力提高的障碍。

比较各层次能力的分指标，可以列出如表13的优势与劣势能力指标。

杭州市政府最突出的能力是获取信息资源的能力、技术配置资源的能力、提供基础设施的能力、提供医疗卫生的能力以及提供社会保障的能力。杭州市是省会城市，其市政府先天具有良好的信息获取能力，并且对于省政府、中央政府的政策信息也能够及时获取并贯彻到位。同时，杭州市的政府网站也是做得非常出色，功能丰富，形式优美，获得了大家的一致认同，还曾在全国政府网站建设评比中名列第二。像12345市长热线之类的信息渠道在杭州也非常深入民心，并且作为一个特色在全国都具有一定影响力。信息技术的大量应用保证了政府及时获取信息、处理信息并作出决策的能力。无独有偶，杭州市政府在高新技术的应用上也体现出较高的能力，其办公自动化程度较高，计算机和网络技术应用广泛，这些都大大提高了政府提供公共服务和公共管理的效能。杭州市作为省会城市，是浙江省的对外窗口，它在提供公共物品上的确投入较大，不仅能基本满足社会需要，而且体现了较高的质量水平。提供良好的社会保障是杭州市政府的特色能力之一，杭州市辖区地域广、人口多，能够做好社会保障工作的确不太容易。但是这项工作实际上非常重要，它体现了政府对市民的关心爱护，从而保证了社会的稳定发展，也是做好其他各项工作的基础之一。杭州市政府的许多能力指标的单指标指数都比较高，这是它的整体政府能力和公共服务能力表现突出的良好内部条件。

杭州市劣势能力指标有三个，分别为制度配置资源的能力、整合农村资源的能力和提供社会秩序的能力。图8也显示出，资源配置能力低是杭州市政府能力提高的最大瓶颈，而考察资源配置能力的分指标，我们发现其管理和技术能力都还不错，但在制度和文化上得分较低，而这对于政府能力的形成恰恰非常重要，专家意见给予他们的评价权重也一致较高。制度和文化都是较高层面的能力，其对于能力形成的影响也比较长远，我们评价制度主要从激励机制、执行机制和监督机制三个方面考虑，并且主要通过问卷调查的方式获得评价信息，从对问卷的分析来看，杭州市政府在其自身的管理和文化建设上还存在一些问题，特别是对工作人员的激励水平不够高，对各项规章制度的执行的力度也不够大，同时还缺少必要的内部监督，许多职能部门内部缺乏自我学习和提高的氛围，这些问题不同程度上影响了公务行为的效率和业务水平。杭州的农村人口也不少，但政府没有很好地整合调动农村的资源，其财政预算内支农支出的比例和农村养老保险的参保比例都比较低。社会秩序对于任何地方的政府都是大问题，我们主要从刑事案件的发生率、破案率、交通事故的发生率、职务犯罪的发生率以及社会安全感几个方面进行综合评价，而杭州市政府所面临的最大问题是城市交通比较差和刑事案件的破案率较低，另外职务犯罪人数也比较多。

表13：杭州市政府的优势能力与劣势能力

注：表中优势指标指的是该项能力的单指标排序在全省11个地市中排名前两位；而劣势指标则相反，其单指标排序排名末两位。下同，不再另述。

7.2.2 舟山市

图9：舟山市政府能力指数

舟山市政府的公共服务能力排名第二，政府能力综合排名也是第二，这表明它的政府能力整体水平较高。图9显示，舟山市政府比较突出的是资源配置能力和公共服务能力，尤其是公共服务能力远远高于全省平均水平。舟山在浙江算是一个比较特殊的城市，它远离市场经济发达、交通便捷的内陆地区，也是浙江省总人口最少的城市。但是，舟山人的勤奋热情给人们留下了比较深刻的印象，他们在海岛上创造了自己的财富和生活。舟山市政府在这样的环境中形成了自己特殊的能力，他们在日常的管理制度上有许多好的做法，并且其职员的办事效率和工作热情普遍较高。舟山市政府能力的另一个特点是没有特别差的能力瓶颈，资源获取能力和资源整合能力的指数也处于全省的平均水平之上。舟山市在地域上显得比较偏远，这可能增大了其获取资源的困难。舟山市目前存在的一个主要问题就是调动政府外的各种资源不够，换句话说就是政府职能转变还不够，在很多领域政府干预较多，虽然这是一个几乎普遍的状况，但在舟山显得比较突出。

表14列出了舟山市政府的优势能力和劣势能力。

优势能力有5项，分别是制度配置资源的能力、整合农村资源的能力、提供医疗卫生的能力、提供基础教育的能力和提供政策法规的能力。舟山市政府在管理制度上保证了公务人员提供公共服务与公共管理的过程与结果的高效高质。舟山市机关效能领导小组在工作中紧扣行政效能的责任落实、领导干部监督管理、绩效考核这个重点环节，从工作日午餐饮酒、上班玩电脑游戏、不遵守上班作息时间抓起，重点督查对经济社会发展影响大，与群众直接利益密切相关的单位、行业和窗口部门，结合存在的突出问题和急需解决的群众广泛关注和反映强烈的问题，采取有力措施，重点抓落实整改，取得了许多成效。虽然舟山市政府的资源整合能力并不突出，但其中一项分指标——“整合农村资源的能力”却非常突出，舟山的农业人口特别是渔业人口比重较大，但渔业在舟山具有重要地位，舟山市政府采取有效措施调动了与农业、渔业相关的资源。另外，舟山的医疗卫生水平和基础础教育水水平都比较高，这使得舟山山的整体社会发展综合水水平较高。同时，舟舟山市政府在公共政策的制定和实施中也体现出较强的政府能力，这些方面都是通过问卷调查获得评价信息，问卷表明舟山市政府在政策制定和实施过程中的公正透明以及对弱势群体的政策保护等都表现得比较突出。

舟山市政府的劣势能力也有2项，分别为获取财力资源的能力以及整合社会资源的能力。总的来说，舟山的市场经济水平不是很高，这是由其偏远的地域特点决定的，因而其财政收入就比较有限，同时舟山没能从上级政府获得更多的财政支持。但是舟山市民间还是储藏着大量的资源，而政府没能够将其调动起来发展经济或者进行公共投资建设等。另外，舟山的社会中介组织发育水平也比较低，社会服务业的从业人员比重也比较小。

表14：舟山市政府的优势能力与劣势能力

7.2.3 绍兴市

图10：绍兴市政府能力指数

绍兴市公共服务能力排名第三，而其政府能力综合指数却排名第一。图10清晰地显示，绍兴市政府的所有能力都在全省平均水平之上，其中尤其突出的是资源配置能力和公共服务能力。很明显，绍兴市政府能力结构是浙江省最优的，其整体表现也是最好的。

表15是绍兴市政府得优势能力与劣势能力。

绍兴市的优势能力有5项，包括获取物力资源的能力、制度配置资源的能力、文化配置资源的能力、整合市场资源的能力与提供政策法规的能力。绍兴市政府的优势能力包括了所有的能力层次，这显示出其良好的能力结构。在物力资源的获取能力评估上，我们通过问卷对政府采购的效率和质量进行了调查，结果表明绍兴市的政府采购做得不错，问卷一致对政府采购表示满意。资源配置能力是绍兴市最突出的能力，其中有2个优势能力，它们显示绍兴市具有良好的政府管理制度和文化氛围。绍兴市政府内部的文化氛围相当好，这点从问卷中可以明显地看出来，公务人员对于工作环境的满意度都比较高，机关内部的交流和学习的氛围比较浓厚，这样的文化可以比较容易地激发出工作人员的工作效率与热情。绍兴市政府还比较善于整合政府外部的资源，尤其是市场资源，绍兴的第三产业比较发达，经济结构层次比较高，市场发育状况良好，这也为政府调动市场资源提供了条件。充分调动市场资源和社会资源，可以促进社会经济的发展和繁荣。绍兴市政府的另一个优势能力是提供政策法规的能力，问卷调查一致表明，绍兴市政府制定和实施各项政策法规的过程比较公正透明，并且能够考虑到弱势群体的保护问题。

绍兴市政府的两个劣势能力是获取财力资源的能力以及整合未来资源的能力。获取财力资源的能力劣势主要表现在对利税的征管力度不够，财政收入占GDP比重以及各项税收的征管情况相比其他城市都不是很理想。整合未来资源的能力表现在教育投入、科技投入以及对现有人员的培训上，而在这些方面绍兴的表现还和其他城市有差距，这些投入现在暂时看不到明显效果，但将来可能产生较大的收益。从长远来看，地方政府也要有整合未来资源尤其是人力资源的战略举措。

表15：绍兴市政府的优势能力与劣势能力

7.2.4 嘉兴市

图11：嘉兴市政府能力指数

嘉兴市的政府能力及其公共服务能力都处于全省前列。观察图11可以发现，嘉兴市的政府能力结构和绍兴非常相似，都是具有较高的资源配置能力，而其余各种能力状态良好。不过，图11也清晰显示，嘉兴市政府的资源整合能力和公共服务能力还不到全省平均水平，或者说跟最前列的几个城市差距还相当大。政府能力尤其公共服务能力建设对于嘉兴市政府来说具有明显的重要性。不过，嘉兴市的资源配置能力指数高达130多，这说明其政府具有很强的潜在能力，只是目前对这种能力的运用和开发情况不是很理想。

表16也描述了嘉兴市政府的5项优势能力和3项劣势能力。

嘉兴市政府的优势能力包括获取人力资源的能力、管理配置资源的能力、文化配置资源的能力、整合农村资源的能力以及提供环境保护的能力。嘉兴市处于上海、杭州和苏州的中心，经济发达，现辖7个县（市、区）中5个县市已连续三次进入全国综合实力百强县，所有县（市、区）均被命名为“浙江省小康县”。地理环境的优越决定了它比较容易获取良好的人力资源。和绍兴一样，嘉兴市政府的管理吸收了周围大城市的先进理念和方法。从访谈中我们了解到嘉兴去年第一次搞满意度评价，但范围较小，今年则搞了一个民意调查，都取得了良好效果；政府内部各部门有自我评价，相互之间有“互评”，外部还有“民众评”；对部门是任期目标责任制考核，主要是对年初所下达任务的完成情况的考核，排名最后三名黄牌警告；同时，对公务员也会进行考核，考核结果与升职、奖金挂钩。这些管理制度与良好的组织文化氛围相结合，产生出巨大的工作效能。嘉兴市政府同样也非常注意整合农村资源，他们的农村养老保险参保比例和支农支出比例都比较高。另外，提供环境保护能力是嘉兴市政府的一个特色优势能力，目前嘉兴市内的重污染工业很少，同时政府又投入大量资源进行污染治理和绿色城市建设。

劣势能力主要是获取物力资源的能力、技术配置资源的能力和提供医疗卫生的能力。问卷调查显示被调查对象一致认为其政府采购的质量和效率太低，这种状况已经严重影响到政府正常工作的开展；而技术配置资源的能力低下主要表现在政府网站建设比较差以及办公自动化程度不够理想，例如，在一家企业的访谈中，企业再三强调的一个不太满意的地方就是嘉兴市的政府网站不行，网站的基本功能不够完善，而且很多功能和项目都徒有虚名，缺乏实质性的有效内容。另外，嘉兴每千人拥有医生人数远远低于平均水平，而且其财政支出中的医疗卫生投入也是所有城市中最低的。

表16：嘉兴市政府的优势能力与劣势能力

7.2.5 宁波市

图12：宁波市政府能力指数

宁波市是计划单列市，和杭州一样都是副省级城市，其政府能力综合指数和公共服务能力排名均在全省前列。图12显示宁波市政府具有非常突出的资源获取能力和资源整合能力，和杭州一样，这可能是由于城市规模和定位档次带来的先天优势以及政策倾斜所产生的正面影响。作为长三角的南翼中心城市，宁波市具有重要的地位和影响力，再加上近年来快速提高的经济社会发展水平，自然不难吸引到优良的资源。同时，作为副省级城市，宁波市政府也有足够能力调动各种政府外部的资源，包括市场资源、社会资源和农村资源，而且它也比较重视长期的科技教育投入以整合未来的资源。但是，宁波和杭州一样的问题在于，其政府的资源配置能力比较低，这可能是由于城市和人口规模的庞大所导致的管理难度加大，同时政府在公共管理中面临的事件复杂性也给处理带来了更大的困难。宁波市政府的公共服务能力虽然排名在前列（第5名），但其能力指数还在平均水平之下，这一能力水平和同为副省级城市的杭州差距很大。公共服务能力不提高，将来可能成为整个城市经济社会进一步发展的障碍。宁波市目前的能力结构表明，其内部的优良资源基础还没能很好地转化为实际的组织能力，因而没能够提供出相应水平的公共服务与管理。

表17所列为宁波市政府的优势能力与劣势能力。

优势能力共有5项，分别是获取财力资源的能力、获取信息资源的能力、管理配置资源的能力、整合市场资源的能力以及提供社会保障的能力。宁波市的资源获取能力非常突出，特别是其中的获取财力财力资源的能力和获取信息资源的能力均为全省第一。虽然其整体资源配置能力指数不高，但其中的管理配置资源置资源的能力分能力分指标却是一项优势指标，这表明宁波市政府的内部管管理水平还是较高的，，特别表现在行政审批的效率高以及工作人员的激励水平高。另外，宁波市政府整合市场资源的能力也很强，宁波市具有非常强大的市场经济基础，而政府又善于调动各种市场的资源，应该更容易提供某些公共产品和服务。提供社会保障的能力是宁波市的一个特色优势能力，在人口规模这么大的城市能做到提供如此良好的社会保障服务，这应该说体现了较强的政府能力。

劣势能力主要是获取物力资源的能力、文化配置资源的能力和提供基础教育的能力。问卷调查的结果表明，大家一致认为宁波市的政府采购效率和质量比较低，已经不适应政府工作的要求；而资源配置能力的得分较低主要是较低的文化配置资源能力引起的。另外，从统计数据看，宁波市对基础教育的投入也不够，教师与学生的比例以及初中升高中的比例都偏低。

表17：宁波市政府的优势能力与劣势能力

7.2.6湖州市

图13：湖州市政府能力指数

湖州市政府的整体能力排名比较低，从图13看来，所有的能力指数都在平均水平100之下，其中只有公共服务能力指数和资源配置能力指数接近平均水平，而湖州最明显的两个能力瓶颈是资源获取能力和资源整合能力，这两个能力指数都在60以下，远远低于平均水平。资源是一切产出的基础，虽然湖州的资源配置能力并不低，但缺乏资源基础的支持想提供高水平的公共产品与服务是不容易的。

表18显示，湖州市政府没有什么明显的优势能力，而劣势能力也并不多，只有两个。湖州市政府虽然没有排名在前两位的优势能力指标，但却有三个较优的能力指标得分排名在第三位，分别是整合农村资源的能力、提供公共医疗卫生的能力和提供社会秩序的能力。这三个方面在几个综合能力较强的城市都没有做好，但在综合能力并不突出的湖州却表现出色，这是湖州市政府能力的特点。湖州市的劣势能力只有两个，分别市整合市场资源的能力和提供基础教育的能力。湖州市的非国有企业从业人员比重和第三产业从业人员比重相比其他城市差距较大，这表明政府没有很好地调动市场资源。而基础教育能力的测度指标中，湖州市的初中升高中比列全省最低，这在一定程度上表明基础教育的质量不够理想。

表18：湖州市政府的优势能力与劣势能力

注：湖州市政府没有优势能力，但有三项排名第三的较优势能力，没有在表中列出。

7.2.7 衢州市

图14：衢州市政府能力指数

衢州市政府能力综合指数及其公共服务能力指数都是排名第七，应该说，这两个能力排名都在浙江省的中游水平。从图14可见，衢州市政府能力的各项指数除了资源整合能力外基本也都在全省平均水平。其中比较突出的是资源配置能力，能力指数高达115.32，超出平均水平不少，这应该是衢州市政府的能力优势。而应该注意的是衢州市政府的资源整合能力比较差，能力指数仅78.6，远远低于平均水平。这表示，衢州市政府调动政府外部资源的能力不够，这在一定程度上影响了公共服务提供的质量。

表18显示，衢州市政府拥有4项优势能力和1项劣势能力。

优势能力包括技术配置资源的能力、整合未来资源的能力、提供社会秩序的能力和提供政策法规的能力。衢州市政府在应用计算机技术和网络技术上目前已经走在全省的前列，特别突出的是衢州的政府网站建设非常成功，该项单指标得分[6][⑥]仅次于杭州和宁波，这为政府工作实现信息化和自动化提供了良好的技术支持。衢州市政府还非常重视对未来资源的整合，他们的科学投入和教育投入占GDP的比重在全省都能排到第二位，这应该显示出政府具有良好的战略眼光。另外，衢州市具有良好的社会秩序，其每十万人刑事案件发生数全省最低，每十万人交通事故数量和职务犯罪数量也很少（指标得分均排名第二），刑事案件破案率也比较高。

劣势能力只有一项，即提供基础设施的能力[7][⑦]。从测量项目来看，四个项目中的两个为全省最低，分别是每万人公共汽电车拥有量和人均生活用水量；另外两个排名在倒数第二，分别是基本建设支出比例和人均生活用电量。

表18：衢州市政府的优势能力与劣势能力

7.2.8 金华市

图15：金华市政府能力指数

金华市政府能力结构和衢州非常相似，两个城市的综合能力指数也不相上下（金华102.58，衢州102.00）。通过图14和图15的比较可以发现，两个城市都具有较高的资源配置能力和较低的资源整合能力，但指数分值表明在这两个能力上，金华还占有微弱的优势。金华市政府的资源配置能力非常突出，能力指数高达128.09分，虽然在资源配置能力的分指标中，金华并没有排名最前的优势能力，但它几乎所有的分指标得分都很高，最终使得整个资源配置能力得分很高。

金华的优势能力是提供环境保护的能力。金华市的人均公共绿地面积是浙江省11个地市中最大的，政府每年在污染治理上的投入水平在全省也居于前列，其工业废水排放合格率也较高，金华市的城市环境整体状况良好，这说明政府具有良好的环境保护的能力。

金华的劣势能力有3项，包括获取人力资源的能力、整合市场资源的能力和整合农村资源的能力。难以吸引到足够的一流人才可能是浙江中部、西部城市的普遍问题，地理上的劣势制约了他们获取人力资源的能力。金华市虽然近年来的经济发展比较迅速，但市场发育还不够充分，非国有企业从业人员比例很低，第三产业也不够发达，这些说明金华市政府整合市场资源的能力还不够。另一个劣势能力是整合农村资源的能力，随着金华城市化进程的进一步推动，很多农村居民的身份转化为城市市民，但仍然有大量的农民留在农村，农民利益的保障关系到整个社会经济的稳定发展，农村问题始终是我国地方政府应当重点关注的问题。统计数据表明，金华在整合能力上所存在的问题主要是农村居民的养老保险参保比例太低，远远低于全省平均水平，这从一个侧面反映了政府关心农民的保障问题还很不够。

表19：金华市政府的优势能力与劣势能力比较

7.2.9温州市

图16：温州市政府能力指数

温州是浙江省比较具有鲜明个性的城市之一。温州的经济发展水平比较高，其城市规模也很大，但是，从评价结果看来，温州的情况却和它的经济地位不太匹配，温州的政府能力指数和公共服务能力指数都在全省平均水平之下。同时，温州市政府能力的特点也非常鲜明，它具有极高水平的资源整合能力，而资源配置能力却极低，图16清晰地描述了这一特点。这说明温州市政府整合调动政府外部资源的能力非常强。温州商会应该说是一股强大的民间力量，它在经济发展和社会发展中扮演着重要角色，在这股力量的形成和发展过程中，温州市政府曾起到重要作用。

表20显示温州市政府具有4项优势能力和6项劣势能力。

优势能力分别是获取人力资源的能力、整合市场资源的能力、整合社会资源的能力和提供公共物品的能力。作为一个经济发达、规模较大的城市，温州自然能够吸引到优秀的人力资源，而温州市政府也就具有获取人力资源的优势能力。温州市政府的资源整合能力特别强，优势表现在整合市场资源和整合社会资源这两个优势能力指标上。另外，作为经济发达的城市，温州市政府很清楚提供高质量基础设施的重要性，因而在这项能力上表现出了较高的水平。

温州市政府的劣势能力为管理配置资源的能力、制度配置资源的能力、整合未来资源的能力、提供环境保护的能力、提供社会秩序的能力和提供政策法规的能力。温州的资源配置能力得分非常低，问卷调查显示，目前温州的行政审批效率比较低，工作人员的激励水平还不够高，并且很多职能部门在日常的公共管理与服务中对各项规章制度的执行力度欠缺，也缺少必要的内部和外部监督。另外，温州市政府整合未来资源的能力还不够，这主要表现在政府对科学教育的投入还很不够。温州的社会秩序状况也不够理想，职务犯罪案件全省最多，而刑事案件的破案率也比较低，问卷调查所显示的社会安全感同样很低，这些情况都显示温州市政府提供社会秩序的能力还有待提高。

表20：温州市政府的优势能力与劣势能力比较

7.2.10丽水市

图17：丽水市政府能力指数

丽水市的整体政府能力和公共服务能力排名都在浙江省的下游。图17显示，除了资源整合能力，丽水市政府的其余各种能力都在全省平均水平之下。不过，总体看来，丽水市的政府能力结构还是比较好的，问题就是各能力维度的水平有待于提高。由于丽水政府能力结构中不存在明显的能力瓶颈，所以丽水政府能力未来发展的潜力应该比较大。另外，丽水市政府的资源整合能力比较强，其能力指数高达116.86，远远高于平均水平，资源整合能力是丽水市政府的特色能力。

表21显示，丽水市政府具有4项优势能力和6项劣势能力。

优势能力包括获取物力资源的能力、获取财力资源的能力、整合未来资源的能力和提供基础教育的能力。虽然丽水不具有获取人力资源和信息资源的良好能力，但获取物力资源和财力资源的能力却很高。问卷调查表明，丽水市政府采购的效率和质量比较高。丽水市政府获取财力资源的能力也比较高，其利税征管的力度和效率都比较高。虽然丽水的经济实力还不强，但丽水市政府在整合未来资源上明显具有战略眼光，其在科学和教育上的投入水平[8][⑧]远远高于其他城市，而且丽水的基础教育状况很好，教室学生比以及初中升高中比例都很高。

丽水市政府的劣势能力多达6项，分别为获取人力资源的能力、获取信息资源的能力、技术配置资源的能力、整合社会资源的能力、提供公共物品的能力和提供社会保障的能力。丽水地处偏远的浙西南，境内多丘陵，交通不方便，地理条件的劣势制约了丽水市政府获取人力资源的能力。但丽水市政府获取信息资源的能力也较低，根据测评项，主要因为互联网用户太少。技术配置资源的能力低表明丽水市政府在应用高新技术提高工作能力上做得还不够，问卷调查表明丽水市政府内部办公自动化水平比较低，而技术设备的更新换代也跟不上工作需要，这在一定程度上影响了政府工作效能。丽水市社会力量发育不够充分，社区服务设施还难以满足社会需求，而且社会中介组织的发展也还处于起步阶段。另外，丽水市政府在提供机车设施和社会保障方面的得分也和全省平均水平有较大差距，作为政府提供的公共产品的两个重要方面，这两个方面的表现不佳必然影响到整个公共服务能力的提高。

表21：丽水市政府的优势能力与劣势能力

7.2.11台州市

图18：台州市政府能力指数

台州属于东部沿海的经济发达城市，政府能力评价的结果和它的经济地位很不相称。图18清晰地显示，台州市政府能力的各个维度得分都很低，并且距离平均水平都尚有一定差距。

台州市政府没有明显的优势能力，但劣势能力却多达7项。

台州市政府虽然没有明显的优势能力，但也有几个得分较高的能力项目，包括排名第三的技术配置资源的能力，还有排名第四的两个能力——整合农村资源的能力和提供基础教育的能力。台州市政府的7个劣势能力分别是获取信息资源的能力、管理配置资源的能力、文化配置资源的能力、提供医疗卫生的能力、提供环境保护的能力、提供社会保障的能力和提供政策法规的能力。台州市政府的资源获取能力还比较接近全省平均水平，其中只有获取信息资源的能力处于劣势地位，特别是公共图书馆藏书全省最少，且问卷表明政府在面对紧急事件时获取危机信息的能力比较差。资源配置能力和资源运用能力即公共服务能力是台州市得分最低的两个能力。前者主要由于政府内部的管理机制以及组织文化氛围很不理想，甚至破坏了正常的工作能力。问卷调查表明，政府管理的效率低下突出表现在行政审批效率低下，同时政府工作人员的激励水平也较低；文化氛围存在的问题主要是在政府机关内部缺少必要的沟通和学习的气氛。另外，四个劣势能力都是公共服务能力的分指标，评价的依据主要是客观的统计数据，从评价得分来看，台州在提供公共医疗卫生、环境保护、社会保障以及政策法规等方面都和浙江省其他城市有不小的差距。客观评价和主观评价的结果是一致的，这表明政府能力建设对于台州市目前的经济社会发展来说是非常迫切的。

表21：台州市政府的优势能力与劣势能力

7.3 浙江省政府公共服务能力与效能建设瓶颈分析：障碍与突破

图19：浙江省地方政府公共服务能力现状

本课题的研究对象是政府能力，政府能力是一个潜在的战略性概念，它的规划、建设和各种具体实施及评价活动，最终都要落实到具有操作意义的项目上。因此，要制定切实可行的政府能力规划，就必须从具有操作意义的能力项目上去寻找能力发展的瓶颈和障碍，并提出有针对性的解决方法，这样才能为能力规划奠定基础。基于此，本部分将对浙江省政府公共服务能力的七个分指标（也即具有操作意义的能力项目）进行分析，以寻找浙江省政府公共服务能力建设的瓶颈及其超越途径。

图19显示了浙江省地方政府公共服务能力的七个方面在全省11个地市的平均得分情况。这七个方面是地方政府所应该承担的主要职能，也是政府公共服务能力最主要的外在表现。因此，图19中的得分描述了浙江省地方政府公共服务能力的现状，它是浙江省政府公共服务能力状况的整体反映。根据七个方面得分的分布情况，可以比较清晰地了解浙江省地方政府公共服务能力的瓶颈所在。

浙江省政府公共服务能力的整体状况还是比较好的，七个方面中有四个方面得分在50以上，这四个方面分别是基础教育（59.02）、环境保护（50.69）、社会秩序（52.49）和政策法规（56.36）。但是，浙江省地方政府公共服务能力存在3个明显的瓶颈，这就是图19中三个得分在40分以下的能力方面，即：基础设施（33.18）、医疗卫生（32.91）和社会保障（38.57）。这种情况的出现，说明浙江省大多数地方政府在这三个方面得分都较低，显示出较低的能力水平。作为政府公共服务能力的重要方面，提供基础设施、医疗卫生和社会保障等三个方面的能力不足，目前已经构成浙江省地方政府公共服务能力提高的瓶颈，也是浙江省地方政府公共服务能力结构失衡的症结所在。从这三个能力瓶颈来看，根据表22所罗列的测评项目[9][⑨]，可以发现，它们有一个共同特征，即都与市民的切身利益密切联系。这种现象的存在深刻地揭示出，目前浙江省地方政府对于政府应该为谁提供公共服务、提供什么样的公共服务的认识还存在一些问题。

表22：浙江省地方政府公共服务能力瓶颈及其测评指标

这里需要说明的是，关于公共服务的理解应该是广义的，它和本课题所采用的政府能力分析框架相一致（即资源运用能力），具体是指政府运用其掌握的资源向社会提供各种公共产品，这些产品既包括物质性的基础设施、水电气等物品，也包括非物质性的政策、秩序和社会保障等服务，这些公共物品和服务大多关系到社会公众在日常工作生活中的利益。而从政府的公共性出发，其提供服务的对象应该是整个社会，尤其是社会中的公众群体。在市场机制比较完善和市场发育比较充分的情况下，政府更应该关注的是社会正义问题，即提供市场无法通过自身正常提供的或者市场提供效率非常低下的产品和服务。当然，在我国目前市场经济还没有充分发展、市场机制及其配套制度还没有完善的情况下，地方政府还承担了一些经济职能，包括经济规划、运行和监管等功能。显然，这些问题又与地方政府的职能紧密地联系在一起，也正因此，地方政府的能力规划与建设必须考虑到政府的职能问题，必须与目前的政府职能转变相联系。作为有中国特色的政府战略管理，政府职能转变是温家宝总理领导的新一届中央政府的重要工作之一。温总理在多次公开讲话和中央文件中也一再强调政府尤其是地方政府的公共服务职能以及建设服务型政府的重要性。目前，从中央到地方包括浙江省的各级政府的职能转变尤其是向公共服务职能转变的改革和制度创新工作正在逐步进行。

但是，尽管如此，长期以来“以GDP论英雄”的思想观念还根植在地方政府管理之中，计划经济体制下形成的许多经济职能在各级政府中仍然根深蒂固。许多地方政府包括浙江省地方政府仍然把大量精力和资源投入在经济运行上，而不是服务于经济运行、服务于社会公众的福利。甚至，在一些地方政府，创建服务型政府和机关效能建设仅仅成为口号，而在实际工作中缺少有效的办法和行动，更不用说有效的、长期的制度设计。因而，一些资源消耗大但对于经济增长在短期内没有明显效果的公共服务项目，例如社会保障、基础教育、公众生活必须的各项基础设施等往往在政府工作中被忽视。不过值得一提的是，浙江省各级政府非常重视基础教育，投入各种资源较多，产生的效果也比较好。教育虽然在短期内对于社会经济不会有明显影响，但长期看来却大大增强了未来人力资源的素质从而提高了自身未来的竞争力。浙江省地方政府的能力瓶颈在于提供基础设施、医疗卫生和社会保障三个方面。而这些方面密切关系着社会公众的切身利益和生活质量，因而是整个社会秩序稳定和生存环境良好的关键因素之一。在这些方面的能力不足，直接影响了政府提供的公共服务的整体水平，由于破坏了均衡的服务能力结构从而降低了长期的地方政府公共服务能力。另一方面，浙江省地方政府在这三个方面的能力瓶颈，无形中对于政府管辖区域的生存环境和人们的态度产生长期的负面影响，主要可能产生两种不良后果：一是由于生存环境的恶化和人们的基本生活条件得不到保障，将对各种资源尤其是人力资源的获取丧失竞争力进而逐渐失去政府组织将来发展必须的重要资源基础；二是由于人们的切身利益得不到政府的保证，特别是部分弱势群体的利益得不到保障，从而可能导致社会安定的隐患，同时会降低政府的公共权威性，政府外部资源的调动将变得困难。这些可能的后果将对浙江省地方政府未来潜在的政府能力构成威胁。因此，提供基础设施的能力、提供医疗卫生的能力和提供社会保障的能力的严重不足，是目前浙江省政府进一步推动公共服务能力与效能建设的障碍，也是将来政府公共服务能力提高的突破口。

八、浙江省政府公共服务能力规划

8.1战略原则

浙江省政府公共服务能力规划是具有浙江特色的政府战略管理。战略规划和管理需要有统一的原则进行指导，浙江省政府公共服务能力规划的指导原则包括：

（一）坚持科学的发展观

十六届三中全会提出了“坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”；“强调要按照统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，推进改革和发展。这就是全面、完整的新的科学发展观。以人为本，是科学发展观的本质要求；全面、协调、可持续发展，是科学发展观的基本内涵。政府公共服务能力建设是我国现代化建设的重要方面之一，其战略规划必须以科学发展观为指导思想。

（二）坚持未来的指向性

战略必然是起始于现在而指向未来，战略措施必须要解决现实问题，而战略式解决现实问题的方式之所以不同于应付现实，就在于它在解决现实问题的同时，还要减少未来发生问题的可能性，从而使得现实问题的解决方法和措施具有战略性意义。政府公共服务能力规划也必须面向未来，现在提出的战略规划、战略措施必须对于政府能力的持续提升和获取未来的竞争优势具有指导意义。

（三）坚持思想与行动的统一

战略措施一般是在长远的战略思想指导下产生的，措施表现为具体行动的方法。但战略很容易流于思想而很少见诸于行动。这样的战略就是空洞的，没有实际意义。战略性措施不能凭空产生，应当在先期建立的战略思想指导下，并考虑到实际行动的可行性，有针对性地产生。这样的措施必须要能够落实到具体行动上去，坚持思想与行动的统一。战略措施是从思想到行动的一个完整体系。

（四）坚持普遍性与针对性的统一

现实中的地方政府不是抽象的概念，而是具体的、具有独特个性的组织实体，战略措施必须既能遵循一般的普遍规律，又具有现实的针对性。普遍性和针对性既不是对立的，也不是互相独立的，针对性是普遍性的具体表现形式。作为具有个性的地方政府，在不同的历史文化背景下、在不同的发展阶段可能存在不同的问题，因此只有在普遍性原则的基础上衍生出针对性措施才能解决一个个具体地方政府的能力问题。

（五）坚持全面与重点的结合

政府能力是个内涵丰富的复杂系统，其包含的因素是多方面、多层次的，对这些因素的任何全方位的罗列都不能全面地、真实地对其进行描述。这些能力要素在大系统中的作用并不是均等的，因此我们对政府能力进行评价和规划必须找出重点和关键，这也是保证规划措施具有战略性的要求。政府能力评价与规划必须在对这些要素进行全面描述与分析的基础上，理清要素之间的相互作用与关系，特别是找出决定性的、关键性的要素，做到全面与重点的结合。这样，才能保证政府能力评价的科学性与政府能力规划的有效性和可操作性。

8.2战略目标

针对浙江省政府公共服务能力和效能建设的现状，依据不同时间阶段，提出浙江省政府公共服务能力建设的战略目标如下：

——近期（2005－2010年）：贯彻落实各级机关效能建设工作，集中诊断各级机关在公共管理和公共服务中存在的问题，通过制度创新和技术创新两个手段努力寻找解决这些问题的办法，力争突破目前浙江省政府公共服务能力的3个瓶颈，实现公共服务能力结构的平衡与能力建设的良性发展。

——中期（2010－2015年）：以建设服务型政府为目标，以政府管理制度的改革创新为突破口，进一步推动政府职能转变，形成机关效能建设的长效机制，促进浙江省各级地方政府公共服务能力的平衡发展，基本满足社会经济发展的需求。

——远期（2015－2020年）：建立完善的浙江省政府能力体系，充分发挥浙江省自身的制度优势和资源优势，在世界范围内寻找政府能力和公共服务能力建设的学习标杆，实现各级政府能力和公共服务能力的全面提升，政府能力和公共服务能力达到中等发达国家水平。

8.3战略重点

浙江省政府公共服务能力建设的战略重点，也就是当前政府公共服务能力结构中亟待突破之处。当前，制约浙江省政府公共服务能力提高的关键，就是存在若干劣势能力和能力瓶颈。因此，现阶段浙江省政府能力建设的战略重点是突破这些能力瓶颈，弥补劣势能力的不足，这主要表现在公共物品、医疗卫生和社会保障三个方面。当然，这一战略重点对于浙江省政府和各地市政府来说，其侧重点和具体举措是有所区别的。

对于浙江省11个地市政府，其能力战略的重点应侧重于政府能力的运用，尤其是公共服务能力的七个方面的建设。由于每个地市在七方面能力上的组合情况是不一样的，因此，每个地方政府都应该在全面诊断其公共服务现状的基础上，针对劣势能力，分析其内在外在原因，寻找积极的应对措施，从劣势能力的突破出发，兼顾整体公共服务能力的培育。

对于浙江省政府而言，其能力战略的重点应该侧重于政府整体能力的培育，尤其是潜在能力的提升。浙江省政府应当积极应对不断变动的外部环境，同时为获取和整合更优良的资源要素创造良好的内部条件，关键在于政府通过制度创新和技术创新要能够吸引到优良的资源基础，并把各种资源转化为强大的政府能力。另一方面，省政府还应当统筹下级地方政府的能力建设，为其提供良好的政策平台和资源支持，尤其是重点支持目前的能力状况不太理想的地市政府能力建设。

8.4战略措施

战略措施是为了实现战现战略目标而制定的具有可操作性的行动计划。浙江省政府公共服务能力规划的战略举措不可能凭空产生，必须紧紧围绕全面提高浙江省各级政府的能力及其公共服务能力这一目标，同时考虑到目前的政策环境和实际需要。政府公共服务能力规划不同于一般的社会经济发展规划，其特殊性在于着眼于长期的能力培育和提高，而不仅仅是提高暂时的行动绩效。因此，政府公共服务能力规划的战略措施更加关注潜在政府能力的提高，即政府通过获取、配置和整合各种有形或无形资源并形成特定能力包括公共服务能力的过程。当然，浙江省政府要考虑到自己的实际，充分发挥自身的体制优势和资源优势，通过积极的制度创新和技术创新，突破目前的公共服务能力瓶颈，提高公共服务的绩效水平。浙江省各地市公共服务的实际状况差异很大，导致公共服务能力瓶颈的原因也各不相同，特殊的问题需要特殊的方法去解决，所以实际上各地政府提高公共服务水平的方式和侧重点不可能采取统一的措施和行动，而需要各级政府加强政府能力建设并充分运用这种能力资源解决自身的问题进而提供更高质量的公共服务。归根到底，提高公共服务能力的关键和重点在于全面提升政府潜在的整体能力，也即获取、配置和整合各种资源的能力。据此，本课题结合浙江省政府能力的现状和社会经济发展的需要，提出以下几点战略措施。

（一）加快政府职能转变，建设服务型政府，全面提升政府公共服务能力，积极落实以人为本的科学发展观

重视政府的公共服务职能，建设服务型政府，是中央政府明确提出的要求，也是中国加入WTO之后经济社会快速发展的内在要求。而建设服务型政府首先必须加快政府职能转变，转变政府职能并相应改革行政体制是提高行政效率和增强公共服务能力的关键，而政府能力的不断提高也有助于促进政府职能转变。

浙江省各地政府目前迫切需要提高公共服务能力，尤其是过去不太重视但是关系到国计民生和经济社会长期发展的公共服务项目。浙江省政府当前需要重点突破的是公共基础设施、公共医疗卫生、社会保障等公共服务能力瓶颈，关键还是在于进一步转变政府职能，从长期以来政府介入经济运行、追求片面的经济增长积极向科技、教育、卫生等社会事业领域倾斜，向生态环境保护倾斜。另外，要积极拓展高质量公共服务的供给渠道，充分调动政府外部的市场资源和其他社会资源，提供更具效率和更高质量的公共服务。

行政审批制度改革是调整政府与企业、市场和社会的关系，转变政府职能的重要举措之一，也是增强政府公共服务能力的内在要求。浙江省政府要按照党中央国务院转变政府职能、建设服务型政府的要求，进一步深化行政审批制度改革，继续大力削减审批项目、下放审批权限，进一步扩大市、县管理权限，放宽市场准入；大力创新审批制度和审批方式，建立规范的行政服务中心，加快建设全省网上审批系统；深入推行政务公开，建立审批项目和审批程序的公开制度，提高行政审批的透明度；加强行政审批监督，拓宽社会监督渠道，健全监督机制。

（二）树立正确的政绩观，进一步贯彻落实机关效能建设，实施系统的、科学的政府公共服务绩效管理

机关效能是政府能力的外在表现，提高政府能力是机关效能建设的深层次要求。机关效能建设是具有浙江特色的政府战略管理，浙江省政府要全面提升公共服务能力，必须继续贯彻落实机关效能建设。仅仅是短期的效能建设还不够，浙江省政府公共服务能力建设还必须建立健全科学评价政府能力的长效机制，在本研究基础上定期对浙江省地方政府的公共服务能力进行评估和分析诊断，确保公共服务能力战略的有效实施。另外，机关效能建设和政府能力建设要产生效果还必须落实到正确的政绩观和科学的政府绩效评估制度上。

全面贯彻科学的发展观，关键就是要树立正确的政绩观。领导干部的政绩观与发展观是密切相联的。浙江省各地政府要切实做到从单纯的以GDP为核心的经济绩效考核向政府能力及政府公共服务能力的综合测度指标考核的转变。抓紧建立对工作实绩进行考核评价的新的指标体系，考核不应仅仅考察GDP的增长，还要同时考核城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、环境保护和生态建设、扩大就业、完善社会保障等其他指标，从而引导各级干部树立正确的政绩观。另外，评估主体要多元化，争取建立内部外部评估的双向推动模式。这意味着不仅包括政府部门，而且企业、公众、社会中介、专家都要成为评估政府绩效的主体。在进一步完善机关内部评估制度的基础上，逐步建立起以服务对象为主体的外部评估制度。

（三）大力推进电子政务建设，提高政府公共管理与服务的效率，增强政府收集、分析信息及向社会提供信息服务的能力

推行电子政务是建设现代服务型政府的内在要求，它将极大地拓展政府提供公共服务的空间。建设现代电子政府能够进一步促进政进政府职能转变，提高政府管理运作的效率和透明度，增强政府提供公共服务的能力。

浙江省政府具有建设电子政务及电子政府的优越条件，应当积极推动电子政务整体规划的制定工作，促进政府办公电子化、自动化、网络化；加快推进电子政务相关法律法规的制定及配套制度建设，建设覆盖全面的电子政务网络和信息安全保障体系；依托自身的资源优势和技术优势积极开展电子政府建设，优化电子政府的公共服务功能，完善电子政府的运行机制，提高政府工作效率和公共服务水平。

另外，国家和社会在日常运行中不可避免地会遇到一些紧急情况，各种天灾人祸等公共危机事件会严重威胁国家安全，破坏社会秩序，损害公共利益。重视和构建应对公共危机事件的管理体制是政府公共管理与服务的重大责任之一。浙江省各级政府要高度重视、积极建立健全应对公共危机事件的预警机制，建设快捷、通畅、及时、准确的公共信息网络，增强政府对危机信息的获取与分析能力；逐步建立与国际接轨的政府危机管理体制，建立健全应对公共危机的快速反应机制，提高政府对公共危机事件的决策与处理能力。

（四）关注民生民意，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，为弱势群体编制“保障网”

完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。落实公民生存权，必然要求政府建立健全社会保障制度。而提供社会保障的能力目前是浙江省公共服务能力提高的主要瓶颈之一，因此建立健全同浙江省经济发展水平相适应的社会保障制度是进一步提升浙江省政府能力及其公共服务能力的题中之义。

浙江省各地要进一步完善各项社会保障制度。坚持社会统筹和个人帐户相结合，逐步做实养老保险个人帐户。进一步完善失业保险制度，解决基本医疗保险覆盖面低的问题。进一步完善城市居民最低生活保障制度，做到应保尽保，充分发挥其社会保障体系中最后一道安全网的作用。同时要积极探索农村社会保障制度，让农民与城镇居民一样享受到医疗、养老、就业等各方面生存与发展的权利。另外，要妥善做好农村土地征用和失土农民的补偿安置工作，贯彻落实失土农民的技能培训和社会保障工作，促进农民就业的市场化、非农化，加快农民的市民化进程。

（五）整合各种农村资源，加强农村基础设施建设，加快农村城市化进程，实现城乡统筹发展

三农问题一直是我国政府面临的主要问题，整合农村资源也是具有中国特色的政府战略管理的内容之一。浙江省虽然在加速推进农村城市化建设，但目前的农业人口仍然众多，广大农村也拥有丰富的各类资源。浙江省农村的现代化建设和其他各种公共服务项目是浙江省政府需要履行的重要职能之一，应该积极调动各种农村资源，加强农村基础设施建设，加快农村城市化进程。

浙江省各地政府要依法安排好预算支农支出并适当整合现有农业投资，降低农业生产成本，进一步改善农民的生产生活条件，让公共财政的阳光普照农民，让公共财政的雨露滋润农民，为农民增收提供好的基础和环境。另外，要进一步深化农村各项改革，全面推进粮食流通体制、农村金融体制改革步伐，继续深化农村税费改革，探索新的土地征用政策，从而为农民增收提供重要的制度保障。

九、结语

2004年9月，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。作为十六大提出的一项战略任务，加强党的执政能力建设已经成为党建工作的“重中之重”。而党的执政能力最终将通过政府提供的公共产品与服务的质量体现出来，能否妥善处理改革发展稳定的复杂关系、能否推动社会经济的协调发展也都取决于政府的能力。因此加强党的执政能力建设归根到底就是加强政府能力建设。地方政府公共服务能力建设在当前的国际国内环境以及我国正处于转型期的社会经济条件下，具有深刻的政治意义和鲜明的时代特征。

加强政府能力建设，关键是实施有效的政府能力战略。对于浙江省而言，要全面把握浙江省的政府公共服务能力，就必须对浙江省有代表性的11个地市的政府公共服务能力进行全面的评价和比较，并在此基础上，对浙江省政府公共服务能力建设进行战略规划。本课题研究通过设计一套能力评估体系实现了对政府公共服务能力的科学评价分析。评价分析的结果，一方面为制定浙江省政府公共服务能力战略提供了重要依据；同时，评估指标体系也可以为浙江省公共服务能力战略规划的实施提供可行的评估方法和标准。

本课题研究得到的方法和数据具有重要的应用价值。评估数据可以纳入浙江省政府能力数据库，这些资料将是全面深入把握浙江省政府能力的重要依据；另外，定期运用这套能力评价的方法和指标体系进行全面评估，将评估的结果及时反馈给战略执行部门，可以有针对性地对战略目标或者战略方案进行调整，有效推动浙江省政府能力的持续提升。本课题是对政府能力研究领域的开拓和探索，一些问题还有待进一步解决，如评估主体和评估指标的优化选择、调查问卷的论证设计等。

本研究得到的结论，如政府能力及公共服务能力的排名等，都是在本文所确立的政府能力分析框架下的结论，它们可能会与目前浙江省地方政府的实际表现略有差异，但这些结论并不具有绝对意义，它们也只是在一定程度上或者从某些侧面反映了不同地市政府能力的现状；同时，本研究的分析框架也有待于在未来的研究不断完善和细化。

（（转自浙江省发展改革委网站，本文只代表作者本人观点）