经济体制改革信息

编者按：推进城乡基本公共服务均等化，满足人民群众日益增长的公共服务需求，需要深化改革、创新体制机制。现摘要刊发浙江省平湖市的有关调研报告，供参考。

关于平湖市推进基本公共服务

均等化情况的调研报告

浙江嘉兴平湖市课题组

一、平湖市推进基本公共服务均等化的现状

近年来，我市以基本公共服务均等化为目标，积极调整财政支出结构，将更多财政资金投向公共服务领域，尤其向民生方面倾斜，向农村和低收入人群倾斜。2008年，全市财政支出中用于社会事业等民生的支出为13.91亿元，占全部财政支出的68.87%。城乡一体的公共文化服务体系基本形成，基层文化阵地镇（街道）、村全覆盖已经实现，农村群众看书难、看电影难、看戏难的状况有了较大改善；“以市为主”的教育管理体制基本建立，全市80%的义务教育阶段学校进入省标准化学校行列，义务教育入学率和巩固率等主要指标全省领先；市、镇（街道）、村三级医疗预防保健卫生服务网络不断健全，城乡社区卫生服务中心和服务站实现全覆盖；城乡就业和社会保障一体化体系基本建立，城乡居民社会养老保险率先实施，城乡居民合作医疗保险制度全面推行，居家养老服务体系建设已经启动，城镇“三无”对象和农村五保户集中供养率达到100%。

但从总体上看，城市和农村在基本公共服务资源配置和服务水平方面依然存在明显差距，主要是：

（一）城乡公共文化差距。相对于市区，农村文化基础设施利用率低、公益性文化活动偏少、文化专业技术人才不足的现象仍然突出。不少行政村文化活动中心（室）的文化活动较少，文化管理员也大多由村委会成员、大学生村官兼任，设施管理相对薄弱，维护工作没有跟上，极少数地方的文化设施成为摆设。农村文艺骨干队伍普遍存在年龄偏大、结构不合理、综合素质低的问题，致使文化活动针对性不强、连续性不够。“村村通有线电视”工程将农村有线电视入户率提高到80.5%，但仍低于全市平均水平10个百分点，农村广播电视低保工程的任务尚未完成。

2008年平湖市城乡文化配置资源情况

（二）城乡教育差距。一是农村中小学教师学历偏低、年龄偏大，高学历率分别比城市低2.73和4.16个百分点，高职称比例分别比城市低12.26和7.66个百分点，优质教师队伍难以稳定。二是农村学校师资配备存在着结构性矛盾，思想品德、音乐、美术和计算机等素质教育学科教师数量严重不足。三是农村中小学教育质量不够理想，生源尤其是优质生源流失现象比较普遍。

2008年平湖市城乡教育资源配置情况

（三）城乡医疗卫生差距。从床位数看，全市9个镇（街道）卫生院（含当湖街道红十字会医院）实际开放床位296张，仅占全市实际开放床位总数的27.5%，且医疗设施落后。从人员素质看，镇（街道）卫生院技术人员总体学历、职称和技术水平低于城区医院，非专业技术人员比例远远高于城区医院。在岗的359名村、社区责任医生，总体上年龄较大，专业知识素质较低，且82.45%将在2013年退休。从财政投入看，近几年，市财政投入大多集中在市区医疗机构，对镇（街道）卫生院投入相对不足。2008年，全市医疗机构得到财政补助2689.9万元，其中2家市级医院占56.5%，而9家镇（街道）卫生院只占43.5%。

2008年平湖市医疗机构运营情况

（四）城乡社会保障差距。城乡居民养老保险和城乡居民合作医疗保险从政策设计上已经实现了全覆盖，但城乡之间、不同群体之间还没有实现均等化，其筹资水平和保障水平相对于职工养老和医疗保险仍然偏低。例如，城乡居民养老保险一次性缴费15年的享受标准仅为82元/月，不能满足真正的养老需要。城乡居民合作医疗保险主要以保大病保住院为主，年住院人次只占参保人数的3-5%，住院费用有效报销率仅为30%左右，与职工医保70-80%的补偿率相比，受益面较窄。此外，农村低保户每人每月保障标准比城镇低120元。

 2008年平湖市已享受养老保障情况表

二、平湖市推进基本公共服务均等化的主要障碍

（一）受城乡二元体制制约。城乡二元体制是造成公共服务非均等化的制度性根源。长期以来，城市公共产品由政府提供，资金主要由财政预算安排；农村公共产品主要由农民自我承担，政府的投入相对较少，从而导致城乡公共产品供给严重失衡，形成很大的历史欠账，并且在近期内不可能消除，实现公共服务均等化还有较长的路要走。

（二）受财政管理体制制约。市、镇二级的财力现状与基本公共服务的需求之间矛盾突出，近期难以彻底改观。特别是农业税取消后，镇、村二级收入骤减，而基本公共服务的大部分职责落在基层，镇、村二级感觉力不从心。以镇级财政贴补社会保险为例，若按照参保率67.8%、参保人数3.66万人测算，镇财政需贴补城乡居民社会养老保险940万元，加上高龄老人生活补助，每年合计将达到1740万元；同时，按照目前参保人数300861人测算，镇级财政需贴补城乡居民合作医疗保险2534.25万元，镇级财政压力较大。

（三）受镇（街道）发展不均衡制约。基础条件、经济发展水平、财力状况等方面的差异，影响了镇（街道）基本公共服务的均等化程度。我市当湖街道地处中心城区，新仓、新埭两镇享受了扩大部分管理权限的政策，钟埭街道和全塘镇依靠经济开发区平台发展，而林埭、广陈两镇政策倾斜少，财力相对薄弱，在一定程度上形成了公共服务供给不足及地域之间的不平衡。

（四）受单一投入机制制约。近年来，虽然民营资本已进入了文化、教育、卫生等领域，但公共服务领域的市场化运作机制还缺少探索和创新，开放程度有待进一步提高。2004-2008年间，我市共实施500万元以上的社会事业项目30个，累计投资9.3亿元，其中市、镇两级财政投入和补贴超过项目总投资三分之二。

（五）受常住人口猛增制约。至2008年底，我市户籍人口48.4万人、新居民人口（即外来人口）25万左右，户籍人口与新居民人口之比上升到1.9：1，原来按50万人口需求标准规划配置的公共服务资源，实际要承担75万人口的需求，对公共资源和地方财政造成了巨大压力。例如，2008学年，全市有义务教育阶段适龄新居民子女9934人，安排到公办中小学学习7291人，到4所新居民子弟学校学习2643人，教育资金压力较大。同时，医疗服务、预防保健和卫生监督执法等方面也面临很大压力。

三、推进平湖市基本公共服务均等化的对策建议

建议把我市推进基本公共服务均等化的总体目标确定为：到2011年，建立健全多层次、全覆盖的社会保障体系，促进城乡文化、教育、医疗卫生和社会保障等事业均衡发展，努力缩小城乡之间、群体之间的基本公共服务差距，使全市人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，加快形成惠及全市人民的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化。具体目标如下：

推进基本公共服务均等化的关键是体制机制创新。当前，应从组织领导、公共财政、管理体制、公共服务供给、人才队伍建设等方面加大制度创新力度，强化基本公共服务均等化的体制保障，努力构建覆盖城乡、地区均衡、全民共享的基本公共服务体系。

（一）转变政府职能，建设公共服务型政府。进一步深化行政审批制度改革，规范行政许可，提高审批效率。深化事业单位改革，实行分类管理，对监督管理类、公益类事业单位，加大公共预算投入，强化绩效监管，确保其提供公共服务的能力。推进行业协会改革与发展，加快政府职能向行业协会等民间组织转移的步伐。

（二）调整支出结构，进一步健全公共财政体制。进一步优化财政支出结构，重点向农村和困难群体倾斜。建立以公共事业为导向的公共财政支出体系，以调整内在支出结构为重点，加大对公共事业的财政投入，真正向公共服务型财政体制转变。同时进一步规范政府行为，减少行政开支，把节约资金用于增加对公共服务的投入。完善包括一般性转移支付和专项补助等在内的政府财政转移支付制度，加大对财力相对薄弱镇（街道）的支持力度。有效整合财力资源，提高资金使用效率，把公共财力更多地用于扶持公共服务领域中的薄弱环节。

（三）加大扶持力度，引导社会力量进入公共服务领域。在改革现有事业单位的同时，打破行业垄断，降低并逐步取消行业准入门槛，允许和鼓励更多的民间组织和民间闲散资金共同投入和发展公共服务事业。按照“非禁即入”的原则，在保证社会效益的前提下，逐步推进社会事业项目向全社会开放，实行公平竞争、公开透明、多元发展，加速形成社会事业项目投资多元化的格局。力争通过3年努力，引进新办几所高层次的民办学校、医疗服务机构、养老服务机构和文化体育设施，整体提升我市文化体育、基础教育、医疗卫生和养老服务水平。

（四）引入市场机制，创新基本公共服务供给模式。通过政府购买公共服务，改善公共服务质量，提高公共服务的运作效率和专业化水平。例如，政府可把劳动就业、就业培训、公共卫生、养老服务、公共设施建设等基本公共服务“项目化、数量化”，逐项约定服务内容、质量要求、价格标准、考核办法和结算方式，面向社会公开招标，由市场化专业机构承办、政府“买单”。

（五）加快人事改革，建设适应公共服务需求的人才队伍。进一步完善激励政策，严格准入制度，加快建设适应当前和今后公共服务发展需求的人才队伍。建立一支农村基层文化管理队伍，完善文化人才培养和引进机制，培养一批高素质的文艺创作、指导和表演队伍；继续全面实施农村中小学骨干教师“领雁工程”，稳定农村优质教师队伍，深化名师名校长工程，努力壮大以省特级教师、嘉兴市级名师和学科带头人为代表的骨干教师队伍；鼓励和引导卫生专业人才到农村就业，确保基层卫生服务队伍稳定，加大骨干医生培养力度，努力提高中高级专业技术职称医生占比，培养一批技术骨干和学科带头人。

（浙江嘉兴平湖市发展改革局供稿；课题组成员：王道平、李仁、顾玉峰、冯美仙、方晓烈；刊发时有删节）